何運開，周志成，陸紅民

(浙江省寧波市鄞州區(qū)建筑工程質(zhì)量監(jiān)督站，浙江 寧波 315040)

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住宅工程質(zhì)量投訴處理的一些思考

何運開，周志成，陸紅民

(浙江省寧波市鄞州區(qū)建筑工程質(zhì)量監(jiān)督站，浙江 寧波 315040)

通過對住宅工程質(zhì)量投訴的基本情況、制度現(xiàn)狀進行分析，總結(jié)了目前工程質(zhì)量投訴中存在的問題和原因，并提出相對比較合理的建議。這對提高和保障用戶權(quán)益，妥善解決和降低工程質(zhì)量投訴，整體提高工程質(zhì)量水平，營造社會和諧氛圍，有比較積極的意義。

工程質(zhì)量；投訴；操作性；程序

住宅工程質(zhì)量一直以來都是群眾十分關(guān)切的熱點話題，工程質(zhì)量的投訴處理成為當?shù)匦姓芾聿块T和質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的頭等大事，而如何處理好住宅工程質(zhì)量投訴，更是關(guān)系到廣大群眾的根本利益。本文就寧波市某區(qū)為例對住宅工程質(zhì)量投訴進行了梳理，試圖對目前住宅工程質(zhì)量投訴的基本情況、政策背景、具體投訴的原因及應對的措施進行探討，并希望能對此提出合理的建議，也能為受理投訴的處理人及相關(guān)責任人員和人民群眾正確理解住宅工程質(zhì)量投訴起到參考作用。

1　住宅工程質(zhì)量投訴的基本情況

1.1工程質(zhì)量投訴的基本概念

近些年來，房地產(chǎn)庫存形勢嚴峻，“化解房地產(chǎn)庫存”成了2016年中國經(jīng)濟五大任務之一[1]。因房產(chǎn)降價引發(fā)的住宅工程質(zhì)量投訴與日俱增,而工程質(zhì)量投訴處理作為工程質(zhì)量監(jiān)督管理工作的一部分,是確保建設工程質(zhì)量，維護建設工程各方當事人的合法權(quán)益的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。建監(jiān)[1997]60號文件《建設工程質(zhì)量投訴處理暫行規(guī)定》第二條規(guī)定:工程質(zhì)量投訴，是指公民、法人和其他組織，通過信函、電話、來訪等形式反映工程質(zhì)量問題的活動。第五條還規(guī)定:工程質(zhì)量投訴處理工作應當在各級建設行政主管部門領(lǐng)導下，堅持分級負責、歸口辦理，及時、就地依法解決的原則。同時《中華人民共和國建筑法》第六十三條規(guī)定：任何單位和個人對建筑工程的質(zhì)量事故與質(zhì)量缺陷都有權(quán)向建設行政主管部門或者其他有關(guān)部門進行檢舉、控告、投訴。在法律的最高層面明確了投訴主體以及相應投訴的內(nèi)容。

1.2住宅工程質(zhì)量投訴的相關(guān)法律法規(guī)及制度現(xiàn)狀

建設工程質(zhì)量投訴是建設工程質(zhì)量管理的一項十分重要的制度，與之相關(guān)的法律法規(guī)主要有：《中華人民共和國建筑法》《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》。同時，在建筑法頒布實施后，制定并出臺了《建筑工程質(zhì)量管理條例》《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》《建設工程質(zhì)量投訴處理暫行規(guī)定》《房屋建筑工程質(zhì)量保修辦法》等規(guī)定，進一步提高了投訴處理的操作性。同時各省各地也因地制宜制定了相應的條例或工程質(zhì)量投訴管理規(guī)定。形成了工程質(zhì)量投訴處理比較完善的工程質(zhì)量管理體系。

但在上述法律、法規(guī)和相應的規(guī)范與標準體系內(nèi)處理工程質(zhì)量投訴仍存在一些問題，尤其是住宅工程質(zhì)量投訴情況更為復雜，不僅牽涉到多個部門多個專業(yè)，在處理投訴的實際操作過程中依然感覺困難重重，目前處理一般質(zhì)量投訴基本按照《建設工程質(zhì)量投訴處理暫行規(guī)定》和《房屋建筑工程質(zhì)量保修辦法》實施，但多數(shù)群體性工程質(zhì)量的投訴或有經(jīng)濟賠償要求的一些特殊投訴處理起來仍有難度，依據(jù)現(xiàn)有的法律體系很難順利協(xié)調(diào)成功。

2　住宅工程質(zhì)量投訴處理中存在的問題與原因分析

2.1法律法規(guī)體系的不健全

現(xiàn)行《建設工程質(zhì)量投訴處理暫行規(guī)定》雖然明確投訴的范圍及各級部門的職責，但在處理的程序、受理的相關(guān)規(guī)定及投訴處理的時限等未明確，以致各地很難做到一致性，不規(guī)范、不嚴肅；另外，該規(guī)定在法律層面上并不屬于行政法規(guī)或規(guī)章，對責任主體的罰則也未明確，且1997年發(fā)布實施后一直未作修訂，雖然在《房屋建筑工程質(zhì)量保修辦法》中明確了未履行保修責任的罰則，但需更強的法律支撐。而在實際操作過程中，各地建設行政主管部門一般委托當?shù)刭|(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)進行處理，其受委托處理質(zhì)量投訴的職責與權(quán)利并未作進一步的明確和細化，對責任主體的約束力不強，導致投訴處理很難做到就地依法解決。

2.2部分法律法規(guī)互為矛盾

多年前，建設工程質(zhì)量監(jiān)督管理從核定制改為竣工驗收備案制。質(zhì)監(jiān)部門不再對工程是否“優(yōu)良”進行核定，僅對驗收合格工程進行備案。嚴格區(qū)分了竣工驗收與竣工驗收備案的法律定義，該司法尺度對于促進建設市場主體的意思自治，自覺提高工程質(zhì)量標準，保障和提升建設工程質(zhì)量具有積極意義?！昂硕ㄖ啤币矎?003年發(fā)布實施的《工程質(zhì)量監(jiān)督工作導則》和2010年發(fā)布實施的《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設施工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》中剔除。但《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》(1998年發(fā)布實施，2011年修訂)中第三十二條仍規(guī)定：商品房交付使用后，購買人認為主體結(jié)構(gòu)質(zhì)量不合格的，可以向工程質(zhì)量監(jiān)督單位申請重新核驗。經(jīng)核驗，確屬主體結(jié)構(gòu)質(zhì)量不合格的，購買人有權(quán)退房；給購買人造成損失的，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)應當依法承擔賠償責任?！昂硕ā迸c“核驗”雖一字之差，但理解上仍極易模糊，因上位法，在具體操作過程中難有定論,帶來的難度也可想而知。

2.3對房產(chǎn)企業(yè)的行政約束歸口不一

住宅工程質(zhì)量投訴主要集中在多數(shù)商品房，而房產(chǎn)企業(yè)的行政主管部門與施工企業(yè)的行政主管部門不一致，法律層面上雖然房地產(chǎn)管理法與建筑法并無矛盾，但在行政管理上沒做到統(tǒng)一管理，房產(chǎn)企業(yè)也并未納入建筑市場信用管理系統(tǒng)，因此建設行政主管部門作為工程質(zhì)量投訴處理機構(gòu)，對房地產(chǎn)企業(yè)的開發(fā)行為顯得有些乏力。尤其針對已注銷的房產(chǎn)企業(yè)、部分外地房地產(chǎn)企業(yè)或外地責任主體，因全國并未建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制，出現(xiàn)工程質(zhì)量投訴就束手無策。

2.4住宅工程質(zhì)量投訴復雜多樣

工程質(zhì)量投訴處理問題繁雜，主要存在以下問題：

1)住宅工程建設前期程序與法規(guī)不符導致后期投訴處理困難。因在城市開發(fā)中涉及到道路、市政、學校等公用設施建設，政府在協(xié)調(diào)開發(fā)建設一些住宅工程時程序靈活多變，導致后期建設程序違規(guī)，無法完成竣工驗收備案甚至延期交付而導致投訴。

2)部分工程尤其是涉及拆遷安置或保障性質(zhì)的住宅工程，在拆遷時因利益問題，或因毗鄰施工現(xiàn)場，以現(xiàn)有房屋安全或在建工程質(zhì)量問題為由投訴舉報，小題大做，干擾施工。當然，正常的樁基、基坑、施工噪聲及粉塵對周邊建筑或民眾生活環(huán)境固然會帶來一些影響，導致部分有心之人舉報或投訴，甚至提出高額經(jīng)濟補償又不選擇走司法程序。因無經(jīng)濟賠償裁量權(quán)，建設行政主管部門往往也是久拖不決，處理十分困難。

3)住宅價格下降導致工程質(zhì)量投訴。按照法律要求和契約精神，房產(chǎn)商并沒有責任與義務賠償老業(yè)主，筆者作為一線質(zhì)量監(jiān)督員參加過多次上訪協(xié)調(diào)處理，多數(shù)“工程質(zhì)量問題”都是托辭，投訴人心態(tài)盲目而極端，深知這一渠道不費成本見效又快，故借助媒體輿論多途徑對建設行政主管部門施加壓力，組織多頭、反復、惡意的投訴。

4)四新技術(shù)應用及老百姓質(zhì)量與維權(quán)意識提高也對住宅工程質(zhì)量投訴起到推動作用。新材料、新工藝、新技術(shù)、新設備隨著建筑工業(yè)的快速發(fā)展大量應用在工程上，而四新技術(shù)本身不斷發(fā)展與推陳出新也不可避免存在一些質(zhì)量問題。同時，老百姓質(zhì)量維權(quán)意識也在逐年提高，加上媒體或網(wǎng)絡水軍不客觀引導，導致很多無效的質(zhì)量投訴。

5)工程施工過程質(zhì)量控制不到位導致一定質(zhì)量問題而引起投訴。因普通民眾對建筑專業(yè)規(guī)范的不熟悉不理解，認為只要有質(zhì)量問題就可以投訴，比如對部分質(zhì)量通病，對個別并不影響安全與使用功能要求的部位進行投訴。其實，建筑產(chǎn)品不同于普通工業(yè)產(chǎn)品，雖然施工過程也按照檢驗批進行控制，但分為主控項目和一般項目，對于一般項目中的內(nèi)容，只要合格率達到80%以上就能滿足規(guī)范要求。

6)對住宅工程的規(guī)劃選址、學區(qū)設置、設計方案、周邊設施、綜合綠化及成品裝修等不滿意轉(zhuǎn)而對工程質(zhì)量進行投訴。其實住宅工程從立項到竣工驗收交付，實際涉及部門眾多，但建設行政主管部門作為工程質(zhì)量投訴受理機構(gòu)一般將投訴處理委托給當?shù)毓こ藤|(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)，而質(zhì)監(jiān)機構(gòu)通常只依據(jù)建筑相關(guān)法律法規(guī)和工程建設強制性標準，對工程實體質(zhì)量和各方責任主體的工程質(zhì)量行為實施監(jiān)督。多數(shù)設計范圍以外的內(nèi)容均不涉及，民眾對法律及相關(guān)規(guī)范規(guī)定一知半解，盲目進行投訴。

7)部分工程質(zhì)量投訴問題的責任難以確定。實際上，針對一般的工程質(zhì)量問題，多數(shù)有法律或規(guī)范的明確規(guī)定，但在實際操作中并不順暢，如對混凝土結(jié)構(gòu)質(zhì)量問題的質(zhì)疑，通常涉及的責任主體往往互相推諉，又無法通過檢測得到數(shù)據(jù)，責任難定，或者維修方案、費用等難以協(xié)調(diào)一致，無法有效處理。另外，對超過保修期限的住宅工程因質(zhì)量保修金已退回施工企業(yè)，各方均不愿意承擔維修費用，責任難定，難以處理完滿。

8)各責任主體或分包商競爭者之間的互相投訴，尤其在各類材料供應商之間表現(xiàn)比較集中，比如商品混凝土、混凝土管樁、磚、預拌砂漿、水泥、鋼筋、煙風道等成品半成品建筑材料的投訴就非常典型。因多數(shù)涉及市場競爭，大多也是顧左右而言它，沒有真正針對工程質(zhì)量問題進行投訴，牽扯工程質(zhì)量投訴處理機構(gòu)較多精力。

3　對住宅工程質(zhì)量投訴處理的幾點建議

住宅建筑產(chǎn)品不同于一般產(chǎn)品，它的多樣、隱蔽、固定、周期長、不可逆轉(zhuǎn)及相互影響的特性在很大程度上也決定了建筑產(chǎn)品質(zhì)量的特殊性。諸多客觀因素的存在不可避免會產(chǎn)生一定的質(zhì)量問題，而住宅工程所涉及主體及受眾更為復雜和特殊，其投訴自然難以處理。筆者多年從事一線質(zhì)量監(jiān)督工作，也參與過很多次工程質(zhì)量投訴協(xié)調(diào)和處理，深知協(xié)調(diào)處理的困惑與難度，提出以下幾個建議，希望能起到拋磚引玉的作用。

3.1法律法規(guī)和相應規(guī)定規(guī)范需進一步完善，以提高質(zhì)量投訴處理的操作性

現(xiàn)行部分法律、法規(guī)和規(guī)范實施多年未進行修訂，與當前市場、技術(shù)水平不相適應，尤其法律、法規(guī)中有矛盾之處應及早進行修訂。同時各地應根據(jù)本地實際情況對《建設工程質(zhì)量投訴處理暫行規(guī)定》進行細化，編制、發(fā)布實施細則或操作規(guī)程，明確質(zhì)量投訴處理的程序、職責、受理條件及相應罰則，盡量避免重復、惡意或無效投訴，從而更為準確地保障各方權(quán)益。

3.2加強對房地產(chǎn)企業(yè)的行政管理，健全質(zhì)量保證金及工程質(zhì)量保險制度

對房地產(chǎn)企業(yè)的管理應多重、聯(lián)動管理，加強房產(chǎn)企業(yè)從設立、注銷、開發(fā)、銷售及售后保修期內(nèi)的管理力度，對推諉扯皮不負責任的房地產(chǎn)企業(yè)及時進行有力的處理，按相應規(guī)定進行約談、曝光或行政處罰。同時完善部分老舊小區(qū)的質(zhì)量保證金管理和使用制度，進一步落實和發(fā)揮質(zhì)量保證金的作用。而工程質(zhì)量保險制度在多年前曾試點開展，也卓有成效，應加大推廣力度，從法律和制度上根本解決工程質(zhì)量問題的源頭。

3.3進一步加強法律法規(guī)及相關(guān)文件的宣貫，及時轉(zhuǎn)變政府部門在工程竣工驗收中的地位，優(yōu)化工程質(zhì)量投訴處理的模式

從多數(shù)工程實踐來看，工程質(zhì)量核定制向竣工驗收備案制觀念上轉(zhuǎn)變不徹底，質(zhì)監(jiān)機構(gòu)在工程竣工驗收中的主導地位仍未轉(zhuǎn)變。實際上，質(zhì)量監(jiān)督屬于建設行政管理的一部分，質(zhì)監(jiān)機構(gòu)非參建主體，參與竣工驗收也只是對竣工驗收程序、質(zhì)量行為和實體質(zhì)量進行監(jiān)督，并不承擔參建責任，只對監(jiān)督和備案負責。但長期以來相關(guān)責任主體與民眾對法律法規(guī)不重視不熟悉。在處理質(zhì)量投訴時仍應耐心地進行解釋和引導，優(yōu)化工程質(zhì)量投訴處理的模式，認真聽取訴求，深入現(xiàn)場調(diào)查。同時，從法律、規(guī)范層面對民眾的誤解進行引導，以更好地提高質(zhì)量投訴處理的效率，體現(xiàn)監(jiān)督中的做好服務，服務中強化監(jiān)督。

3.4規(guī)范工程建設程序，創(chuàng)新工程質(zhì)量投訴管理的機制

基本建設程序是建設項目從項目建議、規(guī)劃、設計、實施到項目竣工交付的各項工作開展先后順序的規(guī)定。它既反映了工程從開始到結(jié)束各階段之間的內(nèi)在聯(lián)系和必然經(jīng)歷的程序，也是從事建設工作的各有關(guān)部門和人員都必須遵守的原則。在工程實踐中，拆遷、城市規(guī)劃、城市管理、消防環(huán)?？刂啤⒐ど坦芾?、房產(chǎn)銷售、學區(qū)設置等都直接或間接涉及到工程建設程序的管理，也是導致工程質(zhì)量問題的間接原因,而按照現(xiàn)有投訴處理機制,只是頭疼醫(yī)頭,腳疼醫(yī)腳,針對涉及多個部門的質(zhì)量投訴沒有一個統(tǒng)一協(xié)調(diào)的機制。筆者以為,如能設置或規(guī)定一個綜合執(zhí)法部門對質(zhì)量投訴進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理,則既能從綜合行政執(zhí)法的角度加強對各方責任主體的管理,也能減少行政管理部門和民眾因多頭投訴而耗費的精力,從而提高政府部門處理投訴的工作效率，也能就此加強綜合執(zhí)法的威懾力,更能提高民眾對政府的公信力,應是一舉多得的好舉措。

3.5加強對住宅工程或拆遷保障房的質(zhì)量管理

在住宅分戶驗收的監(jiān)督中，應嚴格杜絕各方責任主體在分戶驗收過程中的弄虛作假行為，實事求是地解決房屋交付的質(zhì)量問題或質(zhì)量隱患。而對于成品裝修住宅工程，除按相應的分戶驗收制度進行監(jiān)督外，還應注意裝修樣板房、銷售合同、裝修設計深化及各種裝修材料和環(huán)境檢測的數(shù)據(jù)是否符合住宅工程的規(guī)范要求，數(shù)據(jù)是否真實，將質(zhì)量問題隱患及時消除。

3.6加強對工程實體質(zhì)量和各方責任主體的質(zhì)量行為的監(jiān)督,減少住宅工程質(zhì)量投訴，保障民眾基本的權(quán)益和利益

工程質(zhì)量有問題，本身也比較客觀，尤其在當前工程技術(shù)水平的條件下無可避免會出現(xiàn)或多或少的質(zhì)量問題或質(zhì)量通病。因此在工程實施的過程中，質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)應嚴格按設計及規(guī)范標準實施監(jiān)督，尤其對結(jié)構(gòu)工程安全與使用功能的抽查，很大程度上能減少結(jié)構(gòu)開裂、滲漏等質(zhì)量問題，從而減少后期交付帶來的質(zhì)量投訴。作為質(zhì)量投訴處理機構(gòu)，應站在用戶或投訴者的角度，耐心傾聽，對合理客觀的訴求應及時妥善地處理，對暫時不能解決的問題，應做好合理的解釋，如果經(jīng)協(xié)商仍有大的分歧，應建議各方通過仲裁或司法程序解決，從根本上保障民眾基本權(quán)益。同時，對經(jīng)常被投訴的責任主體，應采取差別化監(jiān)管措施加強對實體質(zhì)量和質(zhì)量行為的抽查和檢查，并對違法違規(guī)行為進行公示，以引起各方責任主體的重視并提高質(zhì)量控制的責任意識[2]。

4　結(jié)　語

住宅工程質(zhì)量的投訴一直是廣為關(guān)注的民生熱點，妥善解決工程質(zhì)量投訴是緩解社會矛盾和維護各方責任主體和用戶權(quán)益的重要手段。而隨著社會發(fā)展和工程質(zhì)量技術(shù)水平的提高，只有在健全法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)定規(guī)范的條件下，不斷加強工程建設程序的管理，強化和落實各方責任主體在建設過程中的實體質(zhì)量和質(zhì)量行為，不斷宣貫建設行政主管部門在現(xiàn)行竣工驗收監(jiān)督和備案管理的作用，同時積極完善工程質(zhì)量投訴處理的機制，以整體提高工程質(zhì)量投訴處理的工作效率，同時全面提高工程質(zhì)量水平。

[1]王俊嶺.全國商品房待售面積達6.96億平方米巨量庫存如何消化[N/OL].人民日報海外版，2016-01-02[2016-01-14].http://finance.sina.com.cn/chanjing/cyrw/2016-01-02/doc-ifxncyarb170781.shtml.

[2]何運開.建設工程質(zhì)量監(jiān)督管理模式現(xiàn)狀分析與改革研究：以寧波地區(qū)為例[D].杭州：浙江工業(yè)大學，2012.

Some Thoughts of the Treatment to the QualityComplaints for the Residence Engineering

HE Yunkai, ZHOU Zhicheng, LU Hongmin

2016-01-14

何運開(1976—)，男，浙江寧波人，高級工程師，從事建筑工程管理工作。

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1008-3707(2016)06-0047-04