吳鑫

軍事改革是近現(xiàn)代世界軍事史上的經(jīng)常性現(xiàn)象，是各國軍隊建設和發(fā)展的主題?；厥捉F(xiàn)代軍事改革的成功與失敗，總能帶給我們意義深遠的歷史啟示。

領導層要具有強烈的憂患意識和堅定的改革意志

軍事改革通常有兩條道路，一是自上而下，一是自下而上。前者因為有最高權威、成熟的組織和國家的經(jīng)濟實力為后盾，往往容易成功，影響也更為深遠。后者如果不能得到領導層的支持往往會無果而終。因此在面對可能的軍事改革時，領導層的憂患意識和戰(zhàn)略意志就顯得尤為重要。

17、18世紀，東西方共同面對著火藥和火器的運用帶來的重大軍事發(fā)展契機。瑞典的古斯塔夫二世、英國的克倫威爾、法國的路易十四、普魯士的腓特烈大帝、法國的拿破侖等，對此具有清醒的認識，他們不但積極地為軍事改革創(chuàng)造條件，大多還親自投身改革實踐。反觀當時的中國，明清兩代的統(tǒng)治者缺乏戰(zhàn)略眼光與危機意識，在天朝上國的感覺中自我陶醉，對西方的崛起和可能帶來的致命威脅沒有足夠警覺。1793年，英使馬戛爾尼攜燧發(fā)槍、風帆戰(zhàn)艦模型、望遠鏡等科技含量和軍事價值極高的禮物訪華，但清廷對此極為輕視，對火器在西方引發(fā)的軍事巨變視而不見。領導層不同的戰(zhàn)略視野帶來了東西方力量的此消彼長，歐洲獲得了對中國的絕對軍事優(yōu)勢，注定了近代中國落后挨打的命運。

軍事改革是對軍事體系的徹底改造，必然會打破原有體制，也必然會打破原有利益格局。這時，利益守成往往壓倒提升戰(zhàn)斗力的正當需求，成為改革的頑固現(xiàn)實阻力。同時，改革可能有長期的停頓，也可能有暫時的妥協(xié)，還可能出現(xiàn)失誤和反復，在這種情況下，領導層的堅定意志和決心就成為改革成功的堅強后盾和力量源泉。

19世紀下半葉的沙俄軍事改革，遭到了以皇太子為首的保守勢力的激烈反對，但沙皇亞歷山大二世痛下決心要改變軍隊落后面貌，任命主持改革的米留京擔任陸軍大臣達20年之久，最終建立起了資產(chǎn)階級性質的軍隊。而2008年實施“新面貌”改革時，俄總統(tǒng)普京撤了抵制改革的總參謀長克瓦什寧、空軍總司令澤林等人的職，有力地保障了改革的順利推進。1961年，麥克納馬拉擔任美國國防部長后，為避免此前各個軍種爭奪財政撥款而導致武器項目重復建設、浪費嚴重的情況，改變了按軍種分類的上報預算審批制度，推行統(tǒng)籌各軍種發(fā)展的PPBS系統(tǒng)（規(guī)劃、計劃、預算系統(tǒng)）。面對各軍種的強烈反彈，麥克納馬拉態(tài)度堅定：“照此辦理，否則走人。”實踐表明，軍事改革是一場艱巨的攻堅戰(zhàn)，領導者必須具有破釜沉舟、一往無前的勇氣和堅持到底的恒心與毅力，如果瞻前顧后，猶豫不決，淺嘗輒止，遇挫而返，就不可能使改革真正獲得成功。

以提高戰(zhàn)斗力為根本標準，科學規(guī)劃，全面推進

軍事改革是為了解決制約戰(zhàn)斗力發(fā)展的體制性、機制性和結構性問題而對軍隊實施的徹底改造，因而改革必須堅持戰(zhàn)斗力標準，以贏得戰(zhàn)爭勝利為檢驗手段。成功的改革實踐表明，個別或局部的措施能夠在一定程度上提高戰(zhàn)斗力，但難以徹底改革軍隊面貌，必須在明確的改革思想指導下，做好頂層設計，科學規(guī)劃，全面推進，徹底改革，才能實現(xiàn)戰(zhàn)斗力的整體躍升。

1806年耶拿戰(zhàn)敗后，普魯士軍隊聲望墜入谷底。為重振普軍聲威，普魯士于1807年開展對普軍的全面軍事改革。其第一項舉措，就是成立軍事改革的領導機構—以沙恩霍斯特為主席的軍事改革委員會。在它的領導下，普魯士制訂了軍事改革的整體規(guī)劃，確定了改革實施的具體步驟，先將負有戰(zhàn)敗責任的舊貴族軍官剔除出軍隊，再改革體制編制、戰(zhàn)略戰(zhàn)術，廢除殘酷刑法，最終實行普遍義務兵役制，改革實施有條不紊，成效顯著，普魯士也成為歐洲陸軍強國。而在20世紀20年代，蘇軍在1923年之前連續(xù)實施了數(shù)次人員裁減和部隊整編，由于缺乏總體規(guī)劃和正確指導，這一過程中只機械地考慮減人和省錢，沒有思考如何完善組織機構和提高作戰(zhàn)效能。頻繁的減員和編制變動，造成部隊動蕩，人心渙散，嚴重削弱了戰(zhàn)斗力。直到1924年4月，成立了以伏龍芝為主席的專門委員會，在充分研究軍事現(xiàn)狀的基礎上制定了內容廣泛的軍事改革總體計劃，確定了加強軍事體制、軍事指揮、干部培養(yǎng)、軍隊教育訓練和軍隊黨的工作等提高蘇軍戰(zhàn)斗力的五大任務，保證了軍事改革的成功。冷戰(zhàn)后俄羅斯軍事改革中的屢屢“試錯”，也與其沒有明確的改革指導思想、沒有清晰的發(fā)展思路、沒有通盤的規(guī)劃設計有莫大關系。近現(xiàn)代軍事以加速度呼嘯向前發(fā)展，軍事體系也日益復雜紛繁，歷史證明，成功的軍事改革是依靠國家力量實施的系統(tǒng)工程，只有堅持戰(zhàn)斗力標準，進行科學的頂層設計，合理規(guī)劃，才能使軍事資源得到合理投放，軍事體制適應戰(zhàn)斗力發(fā)展，軍事人員各得其所。

堅持開放的思想觀念，學習借鑒與適合國情相結合

軍事改革實質上是戰(zhàn)勝保守思想適應時代發(fā)展。英國軍事家富勒指出：“必須牢記，戰(zhàn)爭手段確實在變，因此，人類的智力必須跟上這種變化的步伐。我們必須保持頭腦敏銳、活躍，不為傳統(tǒng)所束縛?！笔澜绺鲊M管國情和軍情各異，但在軍隊建設和改革上總有共同的規(guī)律所循。近代以來的數(shù)次軍事改革浪潮中，只有極少數(shù)國家能夠拔得頭籌成為先發(fā)國。大多數(shù)則成為追趕學習的后發(fā)國，因此，不囿于成規(guī)，不故步自封，向先進的軍隊學習，向勝利者學習，甚至向敵人學習，就成為軍事改革的重要方法。

19世紀初普魯士的軍事改革就是以敵為師的典范，最終拿破侖敗在了自己的學生手中。日本明治維新時期的軍事改革注重學習歐洲，其海軍借鑒英國，陸軍開始主要借鑒法國，1871年普法戰(zhàn)爭后主要學習德國。當前正在進行的世界性軍事改革，大多數(shù)國家都是在學習美軍的基礎上進行的。

然而，在借鑒的同時，還要注重外國經(jīng)驗與本國傳統(tǒng)的結合，否則改革難以深入。戰(zhàn)后美國國防體制改革中，有一種方案是學習德國的總參謀部體制，賦予參謀長聯(lián)席會議主席軍事指揮權。但這一建議與美國文官治軍的傳統(tǒng)無法相容，致使其聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制的建立一波三折。英國在冷戰(zhàn)后一直學習美國，在軍事改革舉措上保持了最大程度的一致。但美國提出“網(wǎng)絡中心戰(zhàn)”這一軍事轉型核心概念后，英國考慮到自身的技術水平無法達到美國的程度，而且這一概念過于強調技術作用，與英國軍事文化中注重人的因素格格不入，最終英軍沒有全盤接受這一概念，而是發(fā)展了適合英國國情和軍情的“網(wǎng)絡賦能能力”作為轉型的核心概念，使英軍的改革順利推進。

軍事改革與社會改革互為條件，同步進行

軍事改革從來不是孤立的事物，成功的改革往往是社會改革的重要組成部分，與政治、經(jīng)濟、科技、文化等方面的改革協(xié)調進行。成功的社會改革為軍事改革成功創(chuàng)造條件，軍事改革則成為富國強兵的發(fā)動機。

1861年沙俄軍事改革幾乎與農(nóng)奴制改革同時啟動，農(nóng)奴制改革打破了封建貴族對農(nóng)奴的人身控制權，使2000萬農(nóng)奴成為自由民。1874年，就是在此基礎上沙俄才實行了普遍義務兵役制，建立了資產(chǎn)階級性質的軍隊。19世紀下半葉日本的軍事改革，是明治維新的重要組成部分，與經(jīng)濟上推行“殖產(chǎn)興業(yè)”政策，大力發(fā)展資本主義經(jīng)濟;政治上“廢藩置縣”，建立資本主義“代議制”;文化上實行“文明開化”政策，引進西方先進的科學技術，發(fā)展現(xiàn)代國民教育等改革同步進行。社會的全面改革為軍事改革奠定了堅實的經(jīng)濟、政治基礎，軍事改革保證了社會改革的順利實行。而冷戰(zhàn)后俄羅斯的軍事改革是在國家全面轉軌的大動蕩背景下開始的。其間，俄羅斯不顧國家經(jīng)濟承受能力，強行將軍隊從蘇聯(lián)解體時的282萬裁減到1999年的120萬人，造成近25萬戶軍人家庭沒有住房保障，50多萬退役軍官中70%以上沒有能力參與勞務市場競爭，導致軍心不穩(wěn)，戰(zhàn)斗力急劇下滑。2002年后，隨著俄羅斯經(jīng)濟轉軌基本完成，經(jīng)濟狀況好轉，政府逐步解決遺留的軍人住房等問題，使這一極大敗壞改革聲譽的問題得到解決。

采取靈活有效的改革辦法，穩(wěn)中求變

軍事改革是除舊布新的事業(yè)，不可能一帆風順，也不可能一蹴而就，甚至可能因頑固勢力的強烈反對而失敗。19世紀初，奧斯曼土耳其蘇丹塞利姆三世執(zhí)行了規(guī)模龐大的“新秩序”軍事改革，全面挑戰(zhàn)了舊軍事體制。改革遭到了保守派官僚和近衛(wèi)軍團的激烈反對，塞利姆三世本人被廢黜，其改革努力也化為烏有。因此，面對重重矛盾和阻力，改革者必須將堅持改革目標的堅定性與策略的靈活性相結合，以高超的政治智慧，把握好改革的策略、時機和途徑，靈活處置，循序漸進。

17世紀英國克倫威爾軍事改革時，為了建立職業(yè)化軍隊，將身兼國會議員與軍隊領導人的長老派將軍驅逐出軍隊，克倫威爾向國會報告他們“貽誤戰(zhàn)機、放跑國王、斷送革命成果”的行為，但長老派控制的國會對此不予理睬。克倫威爾改變策略，放棄了對個人的控訴，提出軍事上的失敗不是個別指揮人員的錯誤，而是整個軍隊需要在新的基礎上改革，這個基礎就是議員應解除在軍隊中的職務?？藗愅栔赋?，輿論廣泛認為，由于長老派國會議員同時兼任軍隊領導，害怕戰(zhàn)后喪失權力因而遲遲不想結束戰(zhàn)爭。這一說法在國會內外得到了廣泛支持，推動國會通過了《自抑法案》，要求國會議員在40天內必須辭去軍職，軍隊由職業(yè)軍人指揮，實現(xiàn)了改革的初衷。明治維新時，為了建立天皇領導的中央軍隊，軍事改革領導人大村益次郎強行推行征兵制，遭到封建士族的強力抵制，于1869年被刺身亡。其后繼者山縣有朋則采取了分步走的辦法。首先得到薩摩、長州和土佐三大強藩的首肯，利用其出讓的部分兵力組成中央政府的軍隊，削弱地方勢力。其后推行全民征兵制，逐步用平民置換士族軍人。其間，還采取了經(jīng)濟補償、轉崗當警察等辦法，減輕了士族的反抗。

在掌握策略與步驟的同時，改革還要把握破與立的平衡。21世紀初拉姆斯菲爾德軍事改革正值美軍發(fā)起阿富汗和伊拉克戰(zhàn)爭，由于拉姆斯菲爾德過于關注未來信息化條件下正規(guī)作戰(zhàn)能力，沒有充分考慮到美軍在兩場戰(zhàn)爭中非正規(guī)戰(zhàn)的現(xiàn)實需求，未能實現(xiàn)新老作戰(zhàn)力量的協(xié)調發(fā)展，致使美軍應對當時戰(zhàn)爭的能力嚴重不足。俄羅斯“新面貌”改革對軍事力量培養(yǎng)體系的重新洗牌更是觸目驚心，大量有著光榮歷史傳統(tǒng)的軍事院校和科研機構被裁撤，甚至有調整過后再次全部推倒的事情發(fā)生，使軍事人才培養(yǎng)遭受重大損失，給國家軍事發(fā)展造成重大傷害。這些都是改革者應始終關注并盡力避免的。

依法改革，確保改革順利實施和成果鞏固

從近代以來軍事改革看，改革者多從法律和制度規(guī)定的層面著手，增強改革合法性、權威性和成功率。

17世紀英國克倫威爾軍事改革時，就是敦促國會通過了《自抑法案》和《新模范軍法案》，使改革舉措成為人人必須遵守的法律規(guī)定，確保了改革的實施。第二次世界大戰(zhàn)后，美國聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制的建立，就是通過《1947年國家安全法》《1949年國家安全法修正案》《1958年國防改組法》和《1986年戈德華特—尼科爾斯國防改組法》才最終實現(xiàn)的。英國國防體制由分散到統(tǒng)一，也是通過《1964年國防移交職能法》，將過去國防部、陸軍部、海軍部和空軍部的職能統(tǒng)一到國防部，從三軍分立體制轉向三軍聯(lián)合體制。二戰(zhàn)后日本嚴格實行依法改革，無論是軍事機構的設立與撤并，還是人員的增加與裁減，均做到有法可依。如果沒有事先制定或修改相關法規(guī)，不得擅自進行調整。為了改革，日本多次修改《自衛(wèi)隊法》和《防衛(wèi)廳設置法》。冷戰(zhàn)后俄羅斯軍事改革的重要目標之一是實現(xiàn)文官治軍，但在2004年之前，由于國防部長與總參謀長、國防部與總參謀部的地位不明、職責不清，常常出現(xiàn)國防部長與總參謀長爭權的局面。2004年，俄聯(lián)邦新《國防法》明確了國防部長與總參謀長的上下級關系，結束了兩者爭權的歷史。歷史表明，通過軍事立法進行改革，可以防止朝令夕改，人亡政息，使改革實施和成果鞏固得到有效保障，改革呈現(xiàn)良好的整體效益。