●白泉民

山東法院推動(dòng)多元化解糾紛地方立法的探索與實(shí)踐

●白泉民*

多元化解社會(huì)矛盾糾紛是全面依法治國(guó)的重要內(nèi)容。黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)推進(jìn)相關(guān)制度機(jī)制改革作出重要部署，明確要求“健全社會(huì)矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制”。中央《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見》進(jìn)一步要求，按照完善制度、依法治理的原則，健全完善相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、政策。

為貫徹落實(shí)中央決策部署，及時(shí)將改革成果轉(zhuǎn)化為立法，2016年7月22日，山東省人大常委會(huì)審議通過了《山東省多元化解糾紛促進(jìn)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），將于今年10 月1日起施行。這是國(guó)內(nèi)第一部關(guān)于完善糾紛多元化解機(jī)制、促進(jìn)多元化解糾紛工作的省級(jí)地方性法規(guī)，標(biāo)志著山東省矛盾糾紛多元化解機(jī)制建設(shè)進(jìn)入了新的發(fā)展階段。

一、《條例》制定的重大意義

當(dāng)前，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系基本形成，人民群眾的法治和維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng)、解紛需求日趨多元，完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制成為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容。黨的十八屆四中全會(huì)決定和中央《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見》，為推進(jìn)矛盾糾紛多元化解機(jī)制改革指明了方向，為推進(jìn)相關(guān)立法提出了明確要求?！稐l例》的及時(shí)出臺(tái)，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）出臺(tái)《條例》是促進(jìn)社會(huì)治理法治化的重要舉措。隨著我國(guó)改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，社會(huì)矛盾糾紛呈現(xiàn)出多樣多發(fā)且關(guān)聯(lián)性、敏感性、對(duì)抗性增強(qiáng)的特點(diǎn)。解決這些矛盾糾紛，不僅需要司法機(jī)關(guān)依法處理，還需要充分利用各類解紛組織、解紛方式的獨(dú)特價(jià)值，把更多的矛盾糾紛化解在基層、解決在萌芽狀態(tài)。從實(shí)踐來看，近年來人民調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁等解紛方式不斷壯大，社會(huì)組織自治功能逐漸成熟，應(yīng)當(dāng)更好地發(fā)揮他們?cè)诨饷芊矫娴姆e極作用。因此，通過地方立法合理配置糾紛化解資源，推動(dòng)調(diào)解、仲裁等非訴糾紛解決途徑協(xié)調(diào)、快速發(fā)展，形成高效、便民的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，是推進(jìn)社會(huì)治理法治化的現(xiàn)實(shí)需求，也是法治社會(huì)成熟的重要標(biāo)志。

（二）出臺(tái)《條例》是滿足人民群眾多元解紛需求的迫切需要。糾紛產(chǎn)生于各個(gè)領(lǐng)域，糾紛產(chǎn)生的原因多種多樣，當(dāng)事人的訴求也有所不同，對(duì)解紛方式也會(huì)有不同的需求，多元化的糾紛主體及其需求、多元化的利益沖突都需要建立與之相適應(yīng)的糾紛多元化解機(jī)制。當(dāng)前，糾紛多元化解體系尚未成熟完備，糾紛化解過度依賴訴訟的傾向仍然存在，協(xié)商和解、民間調(diào)解乃至仲裁等第三方裁決機(jī)制的功能弱化，既加劇了糾紛易發(fā)多發(fā)與司法資源緊缺的矛盾，也背離了誠(chéng)信和諧、合作共贏等重要社會(huì)價(jià)值理念。通過地方立法，整合利用和解、調(diào)解、仲裁等非訴訟解紛資源，為人民群眾提供有機(jī)銜接、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、高效便捷的解紛途徑，有利于滿足人民群眾多元解紛需求，切實(shí)保障當(dāng)事人合法權(quán)益。

（三）出臺(tái)《條例》是推進(jìn)糾紛多元化解機(jī)制建設(shè)的重要保障。近年來，全省各地各部門堅(jiān)持運(yùn)用法治思維和法治方式，積極推進(jìn)矛盾糾紛多元化解機(jī)制建設(shè)，及時(shí)有效地化解了三聯(lián)彩石山莊項(xiàng)目案等一大批矛盾糾紛，積累了許多行之有效的成功經(jīng)驗(yàn)。但是，多元化解糾紛工作在實(shí)踐中也存在著主體職責(zé)不清、解紛力量不足、程序銜接不夠、組織保障不力等問題，影響了化解糾紛的整體效能。因此，通過地方立法落實(shí)國(guó)家有關(guān)政策，固化已有改革成果，解決遇到的瓶頸困難，有利于促進(jìn)多元化解糾紛工作的法治化、規(guī)范化，推動(dòng)糾紛多元化解機(jī)制改革順利進(jìn)行。

二、山東法院推動(dòng)多元化解糾紛地方立法的實(shí)踐探索

人民法院一直是推進(jìn)多元化解糾紛工作的重要力量。2015年4月，最高人民法院“眉山會(huì)議”后，山東高院將推動(dòng)多元化解糾紛地方立法作為落實(shí)中央要求、深化改革實(shí)踐的重要舉措，迅速行動(dòng)，全力以赴，積極推進(jìn)《條例》及時(shí)、順利出臺(tái)。

一是積極爭(zhēng)取領(lǐng)導(dǎo)支持。去年5月，山東高院專門就多元化解糾紛地方立法問題向省委常委會(huì)作出匯報(bào)，多次向省委、省人大提出加快該項(xiàng)地方立法的報(bào)告，省委書記、省人大常委會(huì)主任姜異康，省委常委、省委政法委書記張江汀，省人大常委會(huì)黨組副書記、副主任柏繼民等領(lǐng)導(dǎo)同志分別作出批示。在省委、省人大常委會(huì)的關(guān)心支持下，該立法項(xiàng)目被納入省委常委會(huì)2016年工作要點(diǎn)，確定為省人大常委會(huì)2016年一類立法項(xiàng)目。

二是扎實(shí)做好立法準(zhǔn)備工作。山東高院高度重視這項(xiàng)立法工作，專門制定工作方案，成立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和起草小組，提供專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)。多次組織由省綜治辦、省檢察院、省政府法制辦、省司法廳等省直有關(guān)單位參加的座談會(huì)，深入青島、東營(yíng)、濰坊等地開展實(shí)地調(diào)研，會(huì)同省人大內(nèi)司委、法工委到福建廈門考察學(xué)習(xí)，召開全省法院工作經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，進(jìn)一步凝聚推動(dòng)該項(xiàng)立法的思想共識(shí)。積極落實(shí)人大立法工作要求，認(rèn)真起草立法草案建議稿，及時(shí)提交立法項(xiàng)目論證報(bào)告。

三是協(xié)助參與《條例》草案論證起草。今年年初，省人大正式啟動(dòng)立法程序后，省法院抽調(diào)精干力量加入條例起草小組，全程參與調(diào)研論證和條例起草修改工作。爭(zhēng)取最高人民法院的工作指導(dǎo)，配合省人大常委會(huì)在北京召開專家論證會(huì)，協(xié)調(diào)省綜治辦負(fù)責(zé)做好草案會(huì)簽工作，加強(qiáng)與省政府有關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，積極配合和參加人大立法調(diào)研工作，為《條例》順利出臺(tái)提供了各方面的工作支持。

三、《條例》的主要內(nèi)容和特點(diǎn)

《條例》總結(jié)吸納了山東各地推進(jìn)糾紛多元化解機(jī)制改革的成功經(jīng)驗(yàn)，借鑒吸收了國(guó)內(nèi)外理論與實(shí)踐探索的有益成果，在制度設(shè)計(jì)和內(nèi)容安排上體現(xiàn)了多項(xiàng)創(chuàng)新舉措，主要具有以下特點(diǎn)：

（一）側(cè)重促進(jìn)功能。由于多元化解糾紛缺乏專門的國(guó)家上位法依據(jù)，而糾紛的具體解決方式又有明確的相關(guān)法律規(guī)定，因此，《條例》定位于促進(jìn)性立法，其作用對(duì)象是“糾紛多元化解”，而不是“糾紛化解”。《條例》旨在通過確立和解調(diào)解優(yōu)先理念，優(yōu)化資源配置，完善制度機(jī)制，構(gòu)建科學(xué)、完備、高效的多元化解糾紛體系，為當(dāng)事人提供適宜的糾紛化解途徑，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)糾紛多元化解的目標(biāo)，從而保障當(dāng)事人合法權(quán)益，增進(jìn)社會(huì)和諧，維護(hù)公平正義。

（二）明晰主體責(zé)任。厘清各主體在多元化解糾紛工作中的職能定位，明晰其責(zé)任，是推進(jìn)該項(xiàng)工作順利開展的前提?！稐l例》區(qū)分了多元化解糾紛工作的職責(zé)主體和化解糾紛的義務(wù)主體，專章對(duì)各級(jí)人民政府、社會(huì)治安綜合治理部門、人民法院、人民檢察院以及人民政府各職能部門在多元化解糾紛工作中的職責(zé)作了明確規(guī)定；同時(shí)，通過化解途徑、程序銜接的相關(guān)具體規(guī)定，對(duì)各糾紛化解主體履行糾紛化解職責(zé)提出了明確要求。區(qū)分并明晰主體責(zé)任，有利于形成工作合力，避免相互推諉，更好地發(fā)揮各有關(guān)職能部門和糾紛化解主體的職能作用。

（三）強(qiáng)化工作銜接。各糾紛化解途徑之間能否形成有效對(duì)接，直接影響糾紛化解的效果。為此，《條例》對(duì)程序銜接作了專章規(guī)定：一是明晰各糾紛化解途徑的程序轉(zhuǎn)換，規(guī)定了行政調(diào)解、行政裁決、行政復(fù)議之間，以及仲裁與訴訟、訴訟與調(diào)解等糾紛化解途徑之間的程序轉(zhuǎn)換。二是明確各糾紛化解主體間的銜接配合，突出強(qiáng)調(diào)了行政機(jī)關(guān)、人民法院在化解糾紛時(shí)可以先行調(diào)解，也可以邀請(qǐng)有關(guān)調(diào)解組織參與調(diào)解。三是強(qiáng)化各糾紛解決途徑的效力銜接，規(guī)定對(duì)于民事和解協(xié)議或者調(diào)解協(xié)議，可以通過辦理債權(quán)公證文書、仲裁確認(rèn)、司法確認(rèn)等程序，賦予和解協(xié)議或者調(diào)解協(xié)議一定的強(qiáng)制性效力。

（四）提供路徑指引。糾紛發(fā)生后，當(dāng)事人往往不知道應(yīng)該由哪個(gè)部門來解決，不了解各糾紛化解途徑的優(yōu)劣?！稐l例》為其提供了程序指引：一方面，對(duì)化解糾紛的途徑、程序和工作流程進(jìn)行了規(guī)定，為當(dāng)事人解決糾紛提供了路徑選擇和程序指引；另一方面，強(qiáng)化了各糾紛化解主體和參與主體的糾紛化解途徑告知義務(wù)，比如規(guī)定：有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體等接受糾紛化解申請(qǐng)，律師和其他法律工作者接受法律咨詢、委托代理，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人糾紛多元化解途徑等。

（五）整合解紛資源。為有效整合各種糾紛化解資源，為人民群眾解決糾紛提供更加便捷的服務(wù)，《條例》要求設(shè)立糾紛化解三大服務(wù)平臺(tái)：一是在市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處、社區(qū)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置綜合性服務(wù)平臺(tái)；二是在道路交通、醫(yī)療衛(wèi)生、建筑工程、環(huán)境資源以及其他糾紛多發(fā)領(lǐng)域設(shè)置專業(yè)性糾紛化解服務(wù)平臺(tái)；三是在人民法院設(shè)置訴訟與非訴訟方式對(duì)接平臺(tái)，調(diào)解組織可以在該平臺(tái)設(shè)立調(diào)解工作室。

（六）促進(jìn)均衡發(fā)展。每種糾紛化解途徑各有利弊，均有自己服務(wù)的優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域，科學(xué)有效的多元化解糾紛體系就要為各種糾紛化解途徑提供發(fā)展空間?！稐l例》秉持這一理念，設(shè)專章對(duì)解紛主體的組織建設(shè)作了規(guī)定：一是鼓勵(lì)支持和拓展調(diào)解途徑，規(guī)定擴(kuò)大人民調(diào)解委員會(huì)設(shè)立范圍，推動(dòng)行業(yè)調(diào)解和商事調(diào)解發(fā)展，鼓勵(lì)和支持個(gè)人成立調(diào)解工作室，鼓勵(lì)律師事務(wù)所建立律師調(diào)解員，推行糾紛化解工作購(gòu)買社會(huì)服務(wù)制度，允許實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作的調(diào)解收取費(fèi)用。二是強(qiáng)化行政調(diào)解、行政裁決、行政復(fù)議等行政處理方式在化解糾紛中的作用，明晰行政調(diào)解、行政裁決的范圍，并將具體辦法授權(quán)省人民政府制定。三是支持仲裁發(fā)展，推動(dòng)仲裁機(jī)構(gòu)設(shè)立民事商事仲裁調(diào)解組織。

（七）保障工作落實(shí)?！稐l例》通過提供財(cái)政支持、推進(jìn)信息化建設(shè)、加強(qiáng)監(jiān)督考核和責(zé)任追究等措施，保障多元化解糾紛工作有效落實(shí)，特別是規(guī)定：各級(jí)人民政府、綜治部門應(yīng)當(dāng)分別將糾紛化解工作納入年度工作考核和社會(huì)治安綜合治理考核體系；對(duì)未履行職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)由其主管部門責(zé)令限期整改或者依法給予處分。

四、山東法院貫徹實(shí)施《條例》的工作打算

《條例》的出臺(tái)，為進(jìn)一步推動(dòng)我省糾紛多元化解機(jī)制建設(shè)指明了方向、提供了保障。山東法院將以此為契機(jī)，認(rèn)真履行《條例》賦予人民法院的各項(xiàng)職責(zé)，充分發(fā)揮司法的引領(lǐng)、推動(dòng)和保障作用，努力推動(dòng)多元化解糾紛工作再上新臺(tái)階。

一是著力抓好《條例》學(xué)習(xí)貫徹。組織深入學(xué)習(xí)，準(zhǔn)確把握《條例》的立法宗旨、指導(dǎo)思想和具體要求，結(jié)合法院工作制定實(shí)施方案，明確目標(biāo)任務(wù)，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)。加大宣傳力度，充分利用電視、報(bào)刊等媒體，以及法院官網(wǎng)、微博、微信等自有媒體，通過條例解讀、動(dòng)漫展播、典型案例等方式，大力宣傳多元化解糾紛的程序和實(shí)效。搞好專題培訓(xùn)，提升全省法官和特邀調(diào)解員的業(yè)務(wù)技能，確保正確理解、實(shí)施《條例》。

二是著力強(qiáng)化對(duì)接平臺(tái)建設(shè)。目前，全省各基層法院和人民法庭均已建立了訴調(diào)對(duì)接中心或者訴訟服務(wù)站，今后要按照《條例》規(guī)定，繼續(xù)推進(jìn)中級(jí)法院訴調(diào)對(duì)接平臺(tái)建設(shè)，并著力在完善功能、充實(shí)力量、加強(qiáng)管理等方面下功夫。在訴調(diào)對(duì)接中心全面設(shè)立指導(dǎo)分流室、人民調(diào)解室、司法確認(rèn)室、法官工作室，支持人民調(diào)解和各類行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解組織派員入駐，完善特邀調(diào)解組織和特邀調(diào)解員名冊(cè)制度，打造服務(wù)“超市”，為當(dāng)事人解決糾紛提供更多選擇和更多便利。

三是著力健全訴調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。把推進(jìn)糾紛多元化解機(jī)制改革與落實(shí)立案登記制改革結(jié)合起來，進(jìn)一步健全完善訴調(diào)對(duì)接程序，加大對(duì)非訴解紛方式的支持和保障力度，推進(jìn)糾紛“分層遞進(jìn)”化解。加強(qiáng)訴訟風(fēng)險(xiǎn)告知。繼續(xù)推行沂源法院“訴訟風(fēng)險(xiǎn)五筆賬”做法，主動(dòng)向當(dāng)事人告知訴訟風(fēng)險(xiǎn)，幫助當(dāng)事人理性選擇解紛方式。加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)、仲裁機(jī)關(guān)、人民調(diào)解組織等非訴解紛機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)配合，加大業(yè)務(wù)指導(dǎo)力度，為他們履行職責(zé)提供法律程序上的支持和保障。加強(qiáng)與有關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，建立聯(lián)席會(huì)議、信息共享等制度，形成全方位、多層次的糾紛聯(lián)動(dòng)化解體系。

四是著力優(yōu)化內(nèi)部辦案程序。堅(jiān)持把外部多元與內(nèi)部多元結(jié)合起來，優(yōu)化司法資源配置。加強(qiáng)訴訟調(diào)解，積極探索家事、相鄰關(guān)系、小額債務(wù)等糾紛調(diào)解前置改革，加大委派、委托調(diào)解和簡(jiǎn)易程序適用力度。推進(jìn)案件繁簡(jiǎn)分流和新型審判團(tuán)隊(duì)建設(shè)，推廣使用固定庭審模板和文書模板，做到“簡(jiǎn)案快辦、繁案精審”，進(jìn)一步提高審判質(zhì)量效率。

責(zé)任編校：劉崢

*作者系山東省高級(jí)人民法院黨組書記、院長(zhǎng)。