●山東省高級人民法院執(zhí)行三庭課題組

失信被執(zhí)行人名單制度研究*

●山東省高級人民法院執(zhí)行三庭課題組**

一、失信被執(zhí)行人名單制度的現狀

（一）先期探索

失信被執(zhí)行人名單制度是在多年的實踐探索基礎上出臺的，是人民法院積極參與社會征信體系建設的重要內容。法院掌握的失信被執(zhí)行人信息，是社會信用信息的重要組成部門。為此，各地法院通過廣泛收集失信被執(zhí)行人信息、通過多種形式向社會公布失信被執(zhí)行人名單，加強與有關部門的信用信息共享、聯動懲戒，在失信被執(zhí)行人信息與社會信用信息對接方面進行了積極的探索實踐，為失信被執(zhí)行人信息的形成奠定了實踐基礎。

（二）頂層設計

各地的做法在一定程度上起到了懲戒失信被執(zhí)行人、促進誠信社會建設的作用，但是由于缺乏統(tǒng)一規(guī)范，各地各自為政，影響了對失信被執(zhí)行人的約束和懲戒效果。因此，迫切需要在總結各地經驗的基礎上，形成全國性、可操作性的統(tǒng)一程序和標準。建立失信被執(zhí)行人名單的需求引起了頂層的關注，并通過立法、司法解釋得到確立。2007年《民事訴訟法》第255條規(guī)定“被執(zhí)行人不履行法律文書確定的義務的，人民法院可以對其采取或者通知有關單位協助采取限制出境、在征信系統(tǒng)記錄、通過媒體公布不履行義務信息以及法律規(guī)定的其他措施。2010年，最高人民法院《限制被執(zhí)行人高消費規(guī)定》，明確人民法院可以對被執(zhí)行人發(fā)出限制高消費令，禁止其乘坐飛機、列車軟臥出行，不得在星級以上賓館、酒店住宿，不得購買房屋，不得旅游、度假等多達九種類型的高消費行為，并規(guī)定了違反“限高令”的處罰規(guī)定。2013年最高人民法院《關于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》，規(guī)定被執(zhí)行人具有履行能力而不履行生效法律文書確定的義務，并具有規(guī)定所列明的失信行為的，將被人民法院納入失信被執(zhí)行人名單，受到信用懲戒。作為失信被執(zhí)行人名單制度的細化規(guī)定，該司法解釋明確了將失信被執(zhí)行人納入名單的情形、程序以及對失信被執(zhí)行人的信用懲戒。

（三）制度運行情況

《關于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》的實施，標志著失信被執(zhí)行名單制度的正式確立，從最高法院到地方法院都積極創(chuàng)新工作機制，采取行之有效的措施推進制度落實。

最高法院于2013年10月18日開通了失信被執(zhí)行人名單庫，全國各級法院按照要求，將符合條件的失信被執(zhí)行人名單信息錄入名單庫，實時錄入，實時發(fā)布。最高人民法院在官方網站首頁開設“全國法院失信被執(zhí)行人名單信息公布與查詢平臺”，統(tǒng)一向社會公眾權威發(fā)布失信被執(zhí)行人信息。

在失信懲戒機制中，最高人民法院通過信息公布和共享機制向相關部門推送失信被執(zhí)行人名單。2013年8月，最高人民法院與銀行業(yè)簽訂備忘錄，與各商業(yè)銀行總行以網絡專線等方式共享失信被執(zhí)行人名單信息，共同實施信用懲戒。2014年1月，中央文明辦、最高人民法院、中國民用航空局、中國鐵路總公司等八個部門聯合簽署了《“構建誠信懲戒失信”合作備忘錄》，聯手懲戒失信被執(zhí)行人乘坐飛機、列車軟臥等。2016年1月，國家發(fā)展改革委和最高人民法院牽頭，人民銀行、中央組織部、中央宣傳部、中央編辦、中央文明辦、最高人民檢察院等44家單位聯合簽署了《關于對失信被執(zhí)行人實施聯合懲戒的合作備忘錄》。2016 年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發(fā)了《關于加快推進失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、警示和懲戒機制建設的意見》。除全國層面的聯合信用懲戒措施外，全國各法院在加強與聯動部門的信息共享和聯合懲戒方面取得了積極的成效。

二、失信被執(zhí)行人名單制度存在的問題

（一）信息錄入管理方面的問題

一是錄入的標準不統(tǒng)一?！蛾P于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》第1條規(guī)定納入失信被執(zhí)行人的對象，前五項都比較具體，但最后一項規(guī)定“有履行能力而拒不履行的”過于模糊和籠統(tǒng)，導致實踐中各地法院對于失信被執(zhí)行人錄入的情形把握不一。

二是錄入啟動程序不規(guī)范。《關于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》規(guī)定可以依當事人申請或法院依職權錄入，但是實踐中有的法院害怕承擔責任或者閑麻煩，一般都要當事人提出申請，導致一些當事人不申請的案件失信被執(zhí)行人未能錄入。

三是救濟程序不完善。雖然《關于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》規(guī)定了失信被執(zhí)行人的刪除程序，但是對刪除的時限規(guī)定不明確，導致各地做法不一。有的法院在達到刪除條件后，立即刪除，有的法院為增強警示效果，在達到刪除條件一段時間后才刪除。

四是錄入準確性得不到保障。有的法院對錄入工作不重視，存在隨意錄入、錄入不及時的問題。同時，個別地方由于人情因素、地方保護主義因素，導致一些該錄入的失信被執(zhí)行人未被錄入；而在日常工作中又缺乏常規(guī)的檢查、抽查機制，難以確保失信被執(zhí)行人名單錄入的準確性。

（二）信息發(fā)布方面的問題

一是發(fā)布渠道比較單一。目前，執(zhí)行失信被執(zhí)行人名單主要的發(fā)布渠道是最高法院官網，有的地方的法院也在其自己的網站上進行發(fā)布，網站受眾面比較窄，關注度不高，影響了信息的傳播。

二是發(fā)布內容簡單。目前，發(fā)布內容主要是失信被執(zhí)行人的姓名、身份證號碼，發(fā)布形式和內容過于單一，對于失信被執(zhí)行人缺乏必要的等級分類，導致社會不能對失信被執(zhí)行人有一個客觀的失信等級評價。

三是存在被執(zhí)行人權利的問題。一些被執(zhí)行人在法院發(fā)布失信信息后，自動履行了義務，或是法院本來發(fā)布錯誤，對這些情形，沒有相應的發(fā)布撤銷或補正措施，也損害了被執(zhí)行人的權益。

（三）信息共享懲戒方面的問題

一是信息反饋渠道不暢通。依據《關于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》，法院應以通報形式向金融機構、監(jiān)管部門、行業(yè)協會等部門告知失信被執(zhí)行人名單。在實務中，該項告知是由各基層法院匯總后，統(tǒng)一由高院進行通報。但對于通報的結果，有關聯動部門向法院反饋不及時或不反饋信息，致使法院不能及時了解失信被執(zhí)行人信用懲戒情況，對執(zhí)行工作造成阻力。

二是聯動部門配合不夠。有的聯動部門對人民法院傳遞的失信信息置之不理，致使對失信被執(zhí)行人不能采取有效的懲戒措施，使威懾效果大打折扣。

三是懲戒對象不夠全面。目前對于失信被執(zhí)行人的懲戒主要是限制高消費，其針對的群體主要是經常乘坐飛機、軟臥等高消費人群，而對于一些低消費人群懲戒限制不夠。

三、失信被執(zhí)行人名單制度存在問題的原因

（一）制度方面的原因

一是有關法律司法解釋規(guī)定過于籠統(tǒng)。關于失信被執(zhí)行人名單制度，目前主要的制度依據有兩個層次，一是法律層次，即《民事訴訟法》第255條規(guī)定，首次以法律形式確立了失信被執(zhí)行人名單制度。第二個層次是司法解釋層次，如最高人民法院關于適用《中華人民共和國民事訴訟法》執(zhí)行程序若干問題的解釋、《限制被執(zhí)行人高消費規(guī)定》、《關于依法制裁規(guī)避執(zhí)行行為的若干意見》，以及《關于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》。前三個司法解釋零星地對失信被執(zhí)行人名單制度作出了規(guī)定，規(guī)定過于籠統(tǒng)。《關于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》是失信被執(zhí)行人名單制度的專門性司法解釋，雖然該規(guī)定專門對公開失信被執(zhí)行人的對象、內容、程序、公開方式、刪除和救濟程序作出了規(guī)定，但是規(guī)定仍然過于簡單，不夠具體明確。同時，規(guī)定僅僅局限于法院主導的程序上，缺乏與其他機關相應工作配合程序的具體考量。在規(guī)定法院主導程序上也只描繪了一個框架性的法律應然結果，對這個結果如何達成，中間是否存在紕漏，未作出詳細解答。

二是全國性規(guī)范性文件與地方性文件以及地方性文件之間不協調。由于全國性文件規(guī)定比較簡單，各地為具體落實好失信被執(zhí)行人名單制度，也制訂了相應的操作規(guī)程，但由于各地對全國性文件把握不一，存在曲解、變通全國性規(guī)范性文件的現象。同時，各地由于沒有統(tǒng)一的標準和要求，在制定規(guī)定時難以相互協調，導致失信被執(zhí)行人名單制度規(guī)定內容大相徑庭，在一定程度上損害了該項制度的公信力。

（二）社會方面的原因

一是社會信用體系不健全。征信是市場經濟發(fā)展到較高階段的產物。與西方國家相比，我國征信業(yè)的整體發(fā)展相對落后。目前我國各行業(yè)的征信體系建設尚不完備。人民法院作為信用懲戒工作的先行者，在外部條件不完備的情況下，失信被執(zhí)行人名單制度的效用將大打折扣。

二是信息共享平臺不統(tǒng)一。目前由于我國缺乏一個由政府主導的社會信用信息共享平臺，各個征信部門大多自發(fā)性地自建平臺，技術參數各異，網絡平臺眾多分散，標準不統(tǒng)一，形成各自為戰(zhàn)、單打獨斗的局面，導致失信被執(zhí)行人名單與其他部門的共享需要最高法院單獨與聯動征信部門構筑平臺，既浪費了資源，又降低了效率。

三是部門、地方保護主義。有的部門和地方，從自身狹隘利益出發(fā)，對于涉及本部門、本地方利益有重要關系的企事業(yè)單位或公民個人作為被執(zhí)行人的，不配合法院執(zhí)行工作，甚至幫助被執(zhí)行人轉移財產，影響了失信被執(zhí)行人名單制度效能的發(fā)揮。

（三）法院自身的原因

一是對執(zhí)行信息管理的重視程度不夠。長期以來，一些法院對執(zhí)行數據的管理、整理不夠重視，很多法院沒有安排專人對失信被執(zhí)行人名單進行錄入，存在歷史數據缺失、新增數據收集滯后的問題，影響了失信被執(zhí)行人名單基礎數據的準確性。

二是缺乏崇尚法治的意識。由于我國正處在社會轉型時期，一些舊的法律觀念在社會中發(fā)揮著作用，法律至上的理念仍未普遍確立，受這種思想影響，有的人認為不履行生效裁判并不是嚴重的違法行為。這種缺乏崇尚法治的意識，影響了失信被執(zhí)行人名單威懾力的發(fā)揮。

三是司法宣傳力度不夠。目前，從最高法院到各地法院在執(zhí)行信息系統(tǒng)建設、失信被執(zhí)行人名單制度落實上下了很大功夫，但與之相比，在制度的宣傳方面力度不夠，導致社會公眾對這一制度不夠了解，影響了其作用的發(fā)揮。

四、失信被執(zhí)行人名單制度的完善之道

（一）失信被執(zhí)行人名單制度的完善方向

1.推進立法化建設

就失信被執(zhí)行人名單制度立法來看，僅僅是《民事訴訟法》第255條進行了規(guī)定，不僅籠統(tǒng)而且沒有強制措施。雖然司法解釋作出了補充，但是由于司法解釋效力的問題，影響了其在實踐中作用的發(fā)揮。司法解釋也僅僅是對法院內部失信被執(zhí)行人名單制度的運行作出了細化規(guī)定，對于聯動部門如何配合等尚存在制度空白。因此，在立法方面，建議在將來制定獨立的強制執(zhí)行法，并將失信被執(zhí)行人名單制度作為一項重要制度予以規(guī)定，使該項制度更具體系性、科學性和強制性。同時，失信被執(zhí)行人名單制度是社會征信體系建設的重要內容，其作用的發(fā)揮離不開社會征信制度的完善。隨著我國征信體系制度的日益完善，應積極將失信被執(zhí)行人名單制度納入社會征信體系的立法和相關制度之中，進一步明確銀行、房管、工商、稅務等相關聯動機關在落實失信被執(zhí)行人名單制度中的職責，真正實現失信被執(zhí)行人名單制度的共建共享。

2.完善信息化系統(tǒng)

隨著信息技術的發(fā)展，信息化系統(tǒng)成為失信被執(zhí)行人名單制度的主要載體和依托。目前，失信被執(zhí)行人名單制度信息化系統(tǒng)存在的問題主要有兩個方面。一方面是法院執(zhí)行信息化系統(tǒng)本身存在的問題。應定期對法院執(zhí)行系統(tǒng)運行情況進行調研，對失信被執(zhí)行人名單制度錄入管理存在的問題進行分析研究，不斷升級信息化系統(tǒng)，滿足不斷發(fā)展的新形勢的需要。另一方面是與社會信用體系對接方面的問題。應堅持頂層設計，最高法院作為社會信用系統(tǒng)建設部際聯席會議成員單位，應積極利用聯席會議加強與相關部門的溝通協調，達成信用體系信息化系統(tǒng)對接的共識。應堅持開放建設的理念，對執(zhí)行協助聯動部門提出的可采集信息、可交換資源，在有充分依據、不增加負擔的前提下納入采集交換范圍。

3.堅持平等化保護

失信被執(zhí)行人名單制度的設計初衷是為了保障生效法律文書得到兌現，維護申請人的合法權益，但是由于該項制度是國家行使公權力對個人私權利的限制，就有可能存在行使不當損害被執(zhí)行人的情況。因此，無論在制度的設計還是在具體落實中，要全面考慮各方合法權益，堅持平等化保護的原則，防止權力行使的過度。具體而言：（1）堅持程序正當原則。應嚴格按照失信被執(zhí)行人名單制度關于對象、內容、程序、公開方式、刪除和救濟的有關程序進行審核錄入，不能隨意進行擴張性解釋，擴大錄入范圍。（2）權利救濟原則。進一步完善失信被執(zhí)行人名單制度的刪除和救濟程序，特別是保障被執(zhí)行人充分的程序參與權，讓其能夠充分申訴和辯論。同時，失信被執(zhí)行人名單制度不僅關系著被執(zhí)行人的聲譽，而且直接涉及被執(zhí)行人的生產生活。（3）罰責相適應原則。失信被執(zhí)行人名單制度公布的強度、范圍應當與失信行為的程序相一致，設置不同的失信等級，對于等級高的失信行為，在更廣的范圍公布。

（二）失信被執(zhí)行人名單具體制度的完善

1.完善信息錄入管理制度

一是加強失信被執(zhí)行人的信息錄入。加強對失信被執(zhí)行人名單的錄入管理。為失信被執(zhí)行人名單錄入配置專業(yè)能力強、具備計算機操作、電子檔案錄入能力的法官助理或書記員，緩解法官信息錄入壓力。

二是加強對被執(zhí)行主體信用情況的客觀評價。以往對失信被執(zhí)行人的信息錄入比較簡單，缺少對失信被執(zhí)行人失信信息的分類和等級區(qū)分。有必要將未按時履行義務的被執(zhí)行人根據其不同的履行態(tài)度和行為情節(jié)加以客觀評價，確定不同等級的“失信黑名單”。比如相對于無財產可供執(zhí)行的被執(zhí)行人而言，失信被執(zhí)行人故意不履行法律義務的行為更為惡劣，應當是嚴厲制裁的對象。而對于窮盡執(zhí)行手段、無主觀惡性的弱勢群體，可以考慮將其退出評價范圍。

三是推進專業(yè)化管理。失信被執(zhí)行人名單制度是破解“執(zhí)行難”問題的一項重要制度。這項制度的落實涉及面比較廣，包括信息化建設管理、名單管理、對外聯動等方方面面，因此，此前兼職負責的做法已經難以適應其發(fā)展需求。因此，需要確立專門的機構或人員負責該項工作。該機構或人員的主要職責包括：在法院內部，承擔對內管理職責，即作為失信被執(zhí)行人名單工作的統(tǒng)一管理機構，負責失信被執(zhí)行人名單工作的內部管理、業(yè)務培訓和考核指導；在法院外部，承擔對外協調職責，主要是與黨委、人大、政府進行協調，爭取各方面的領導、支持；與有關部門和組織會商，達成聯動懲戒的共識，會簽相關合力化解糾紛的文件；與相關部門對接，促使其成立專門的對接機構，配備專職人員。

2.完善信息發(fā)布制度

一是拓展信息公開方式。信息發(fā)布應具有靈活性，充分考慮被執(zhí)行人的生活范圍以及社會公眾接受便捷度等因素，多角度、全方位的對失信被執(zhí)行人名單進行發(fā)布。（1）以公眾更為便捷接受的方式公布。如可以考慮在失信被執(zhí)行人生活地或工作單位進行公布。在以熟人社會為主的鄉(xiāng)村，如果采用在其生活地或工作單位進行公告發(fā)布的形式，可以盡快讓熟識被執(zhí)行人的群眾有所了解，擴大公開的影響力，使失信被執(zhí)行人承受鄰里的道德譴責，督促其履行法律義務，效果會更好。而在一些比較偏僻的農村，互聯網普及率不高，如果僅在網上對失信被執(zhí)行人名單進行公布，很難起到威懾作用。（2）擴展信息發(fā)布的覆蓋面。目前，失信被執(zhí)行人名單公布以最高人民法院官網公布為主，并已經形成常態(tài)。為滿足更多人群的信息接受需求，應著力擴大信息發(fā)布的傳播面和覆蓋面。如鑒于微信、微博等曝光媒體的影響力越來越大，可以開辟微信、微博曝光平臺。

二是規(guī)范信息公開程序。（1）程序啟動。針對目前對失信被執(zhí)行人名單納入對象“有履行能力而據不履行的”規(guī)定不明確的問題，建議規(guī)定統(tǒng)一的信息公開期限。設立統(tǒng)一的期限，既可以確保制度實行的一致性，也可以給被執(zhí)行人一個考慮的期限，利用緩沖期，耐心做雙方當事人的思想疏導工作，加強調處工作，促進和諧解決。對于失信被執(zhí)行人名單制度規(guī)定中涉及的其他錄入公布情形，應堅持以當事人啟動為主、法院依職權啟動為輔的原則。（2）程序審批。目前，各地法院執(zhí)行工作基本實現了裁決權和實施權分離的改革，就失信被執(zhí)行人名單制度的審核，屬于執(zhí)行裁判權的范疇。因此，應交由裁判庭處理。在審查過程中，應堅持真實性和合法性原則。（3）程序救濟。應賦予申請執(zhí)行人和被執(zhí)行人同等的救濟權利，對一方認為法院失信被執(zhí)行人名單裁定有錯誤的，可以提出異議申請，必要時，法院應當組織進行聽證，聽取雙方的意見。

3.完善信息共享懲戒制度

一是聯合出臺建立執(zhí)行征信體系的指導性意見。積極爭取黨委領導以及政府和社會各界的支持，與銀行、公安局、海關、工商局、規(guī)劃局、建設局、國土局、房管局、司法局共同會簽指導性意見，最大限度地降低執(zhí)行信息共享懲戒的成本。同時，明確相應的職責，嚴格限制拒不履行生效法律文書的企業(yè)或個人貸款融資、注冊新公司、購地置產、承攬工程、經營貿易、出境等行為，甚至限制被執(zhí)行人及其高管人員的高消費，全面擠壓失信被執(zhí)行人的空間。

二是建立聯動部門風險控制責任追究機制。針對有的聯動部門對法院推送的執(zhí)行失信信息和司法建議書不配合的問題，有必要建立風險控制責任追究機制，促使相關部門主動配合、協助人民法院執(zhí)行工作。其內容主要包括：（1）建立賠償責任制度。對于具有協助人民法院執(zhí)行義務的有關單位和部門，因故意或過失造成人民法院案件不能執(zhí)行的，應承擔其造成損失的賠償責任。（2）實行行政責任追究制度。對有協助執(zhí)行義務而不協助的單位或部門，人民法院可以向有關主管部門建議追究其行政責任。（3）強化司法追究制度。對拒不履行聯動職責或泄露協助執(zhí)行內容的聯動單位，加大罰款力度，給予司法追究，從法律層面對聯動單位進行有力約束，強化其協助義務意識。

三是完善經費保障機制。失信被執(zhí)行人名單制度建設涉及信息化建設、聯動機制建設等工作，必然需要獨立的經費保障。目前，各地法院執(zhí)行工作的經費保障機制尚不完善，因此有必要加大經費保障力度，將各項工作經費獨立列入預算，確保該項制度的正常運轉。

責任編校：姜燕

*本文系2015年全省法院重點調研課題調研報告，有刪節(jié)。

**課題組組長：張愛云，課題組成員：于喜富、張琛、杜娜娜、葉伶俐。