涂　瑤

四川大學(xué)法學(xué)院，四川　成都　610207

淺談我國農(nóng)村低保制度

涂瑤

四川大學(xué)法學(xué)院，四川成都610207

摘要：自2007年在我國全面推行至今的農(nóng)村居民最低生活保障制度是我國社會保障制度的重要組成部分，它是以保障農(nóng)村居民基本生存權(quán)利為主要目標(biāo)的社會救助制度。該制度實施以來，經(jīng)歷了從無到有并逐步發(fā)展的過程，取得了一些令人矚目的成就，但仍存在一些重大迫切的問題需要我們解決。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村低保制度；現(xiàn)狀完善

一、我國農(nóng)村低保制度概述

(一)農(nóng)村低保制度簡介

農(nóng)村低保制度的保障對象是家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民，主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農(nóng)村居民。它的資金來源主要依靠各級人民政府籌集，并且以地方各級人民政府為主，其中，省級人民政府要加大投入。另外，對于財政困難地區(qū)由中央財政給予適當(dāng)補助。

(二)農(nóng)村低保制度的建立與發(fā)展

我國是世界上人口最多的國家，也是最大的農(nóng)業(yè)國家，農(nóng)業(yè)人口占據(jù)了人口總數(shù)的百分之七十。那么“三農(nóng)”問題就自然的成為了新中國成立以來我們黨和國家重點關(guān)注和大力解決的問題，而農(nóng)村低保制度就是解決“三農(nóng)”問題的一大歷史性的舉措。

其實，我國對于農(nóng)村最低生活保障制度的探索要早于城市，只是由于農(nóng)村形勢復(fù)雜，農(nóng)民人口眾多，加上受農(nóng)村稅費改革等政策的影響，所以該項制度的建設(shè)才一直進展緩慢。直到2003年，我國的城市低保制度取得了重大突破后，農(nóng)村低保制度的建設(shè)才開始逐步落實。當(dāng)然，在全國范圍內(nèi)建立農(nóng)村低保制度并非“另起爐灶”。一是此前我國就有部分經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)全面建立了農(nóng)村低保制度，如：北京和上海等地，因此有足夠的實踐經(jīng)驗可以借鑒；二是盡管當(dāng)時我國并沒有建立農(nóng)村低保制度，但是卻有其他的救助制度，如：農(nóng)村特困戶救助制度等，可以在此基礎(chǔ)上再根據(jù)各個地區(qū)的不同情況對原有的救助制度做出一些調(diào)整以過渡到農(nóng)村低保制度上來。于是，在黨的十六大提出“構(gòu)建社會主義和諧社會”和“建設(shè)社會主義新農(nóng)村”兩大戰(zhàn)略目標(biāo)后，農(nóng)村低保制度的建設(shè)工作快速開展起來。尤其是在2004年到2006年間，我國相繼有17個省份加入了建立農(nóng)村低保制度的行列，在四千多個縣、市、區(qū)范圍內(nèi)建立起了農(nóng)村低保制度。2007年后，我國開始全面推行農(nóng)村低保制度。直到今天，可以說，我國的農(nóng)村低保制度經(jīng)過十幾年的探索和發(fā)展，目前在實現(xiàn)全國建制的基礎(chǔ)上，基本實現(xiàn)了制度化、規(guī)范化，在全國農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)“應(yīng)保盡?！钡哪繕?biāo)基本達到。[1]

二、我國農(nóng)村低保制度的現(xiàn)狀及其存在的問題

從2007年我國實施低保制度城鄉(xiāng)全覆蓋以來，應(yīng)當(dāng)說是取得了相當(dāng)大的成就。隨著各級財政逐步加大對農(nóng)村低保制度的資金投入，農(nóng)村低保制度的覆蓋面明顯擴大，救助的標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，越來越多的農(nóng)民得到了實惠。而低保制度本身的建設(shè)也日趨成熟，各地在執(zhí)行的過程中也逐漸規(guī)范。但是，由于我國農(nóng)村低保制度的建設(shè)起步較晚，加之我國在“三農(nóng)”問題上的復(fù)雜國情，實踐中仍然存在不少的問題。這些問題大致可以歸納為制度層面和實踐層面兩個方面。

(一)制度層面

1.制定的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)偏低，并且沒有相應(yīng)的調(diào)整機制，低保水平城鄉(xiāng)差距大

首先，在制定農(nóng)村低保制度的時候，就有專家提出應(yīng)該將農(nóng)村地區(qū)的低保水平在城市的低保水平上減少一部分。他們認(rèn)為，農(nóng)村居民還占有一定的耕地，而城市居民一旦失業(yè)則毫無保障。并且城市的人均消費水平要高于農(nóng)村地區(qū)。所以要將城鄉(xiāng)之間的保障水平區(qū)別開來。這從一開始就使低保制度在城鄉(xiāng)之間出現(xiàn)了不平衡，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)遠低于城市。其次，財政在農(nóng)村低保上的資金投入不及城市，卻要保障更多人的基本生活水平也是造成上述現(xiàn)象的重大原因。再次，隨著社會經(jīng)濟水平的發(fā)展和人民生活水平的提高，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該作出相應(yīng)的調(diào)整。以現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)來看顯然無法滿足農(nóng)民的基本生活保障。

2.農(nóng)民家庭收入難以核查，沒有建立一套合理的保障對象界定機制

盡管各級政府都對農(nóng)民家庭收入的評估、核算相繼出臺了統(tǒng)一的辦法。但是由于農(nóng)村居民收入存在較大的隱蔽性、不穩(wěn)定性，并且難以用貨幣量化，這就使得在收入界定工作上存在一定困難。加上在實際操作的過程中，基本都是當(dāng)?shù)氐拇甯刹繉r(nóng)民的收入進行評估、核算。他們自身素質(zhì)良莠不齊，雖然也因地制宜的采取了一些“土辦法”，如：以家庭銀行存款是否超過固定標(biāo)準(zhǔn)來作為享受低保的核心條件。這些做法看似簡單易行，但是實際上卻缺乏法律依據(jù)，并且忽視了農(nóng)村家庭之間的差異性，很難保證公平合理。此外，在實際中還有很多人均收入高于當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)但因家庭成員重大疾病、子女上學(xué)負(fù)擔(dān)重等不可抗拒因素難以維持基本生活的家庭，他們往往因為低保制度自身的漏洞而得不到救助。同時，由于監(jiān)督的缺失，致使在確定保障對象時存在“親疏遠近”的區(qū)別，實踐中不乏一些“關(guān)系?！薄ⅰ叭饲楸！?。

3.農(nóng)村低?；I資模式單一

目前，低保制度的資金來源主要以地方財政投入為主，一般是省、市、縣三級政府，中央財政對財政困難地區(qū)給予適當(dāng)補助。這樣的籌資方式渠道單一，忽視了社會上的慈善力量，給地方財政造成了相當(dāng)大的壓力，尤其是一些經(jīng)濟落后地區(qū)在落實低保制度時顯得“心有余而力不足”。

4.低保制度建設(shè)不完善，缺乏相應(yīng)的配套機制

目前，除民政部印發(fā)的《關(guān)于加快農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的意見》以及《農(nóng)村社會保障體系建設(shè)指導(dǎo)方案》對建立農(nóng)村低保制度提出原則性指導(dǎo)意見外，國家尚未出臺相應(yīng)的法律、法規(guī)。[2]盡管各省也針對各自地區(qū)的具體情況出臺了一些規(guī)章制度，但是缺乏權(quán)威性和統(tǒng)一性，只能對農(nóng)村低保工作給予一定的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，而無法妥善解決基層在執(zhí)行低保制度的過程中出現(xiàn)的一些問題。另外，目前，農(nóng)村低保制度只能保障農(nóng)村居民最基本的生活要求，缺乏相關(guān)配套的救助措施和優(yōu)惠政策，與農(nóng)村其他社會保障制度缺乏協(xié)調(diào)，雖然許多部門已經(jīng)著手對低保戶有一些優(yōu)惠措施，但實際上低保工作還沒有真正形成部門齊抓共管、社會互助互濟的氛圍。[3]這就大大的限制了農(nóng)村低保制度的功能發(fā)揮。

(二)實踐層面

1.農(nóng)村低保工作缺乏資金

資金是農(nóng)村低保制度成敗的核心所在。但是，如前文所述，農(nóng)村低保制度的資金來源單一，僅僅依靠各級人民政府的財政投入很顯然是無法滿足我國廣大農(nóng)村地區(qū)貧困農(nóng)民需求的。一是我國的經(jīng)濟發(fā)展水平存在較大的地域差距，中西部地區(qū)的很多城市自身財政本來就已經(jīng)很困難了，自然就不可能在農(nóng)村低保制度上有太多的資金投入。二是我國目前并未完全建立與低保制度相配套的機制，資金在投入和發(fā)放的過程中缺乏有效的監(jiān)督，最終發(fā)到農(nóng)民手上的錢就會縮水。實踐中就不乏村干部侵吞或挪用低保救助款的情況。再者，有很多農(nóng)民在經(jīng)濟狀況改善后，已經(jīng)不符合繼續(xù)享受低保的條件，但是并沒有“退?！保@樣就使資金沒有得到有效利用。鑒于以上原因，可以想象低保資金的供需矛盾之大。

2.農(nóng)村低保工作缺乏專門的管理機構(gòu)和工作人員

目前我國縣級以下民政部門只有少數(shù)設(shè)立了低保科，大多數(shù)地方的農(nóng)村低保都是由民政部門下屬的社會救災(zāi)救濟科室統(tǒng)一負(fù)責(zé)，相關(guān)工作人員缺少且身兼數(shù)職，日常性事務(wù)繁忙，要在短時期內(nèi)完成低保對象的調(diào)查審核，很難保證工作的客觀、公正和細(xì)致。由于缺乏專項辦公經(jīng)費致使農(nóng)村低保工作信息化、網(wǎng)絡(luò)化管理水平低，“應(yīng)保不保”、“應(yīng)退不退”的現(xiàn)象時有發(fā)生。

3.低保制度宣傳力度不夠，操作中缺乏有效監(jiān)督

為生活困難者提供基本生活保障，是政府的義務(wù)而不是恩賜，同時，生活困難者享受政府提供的基本生活保障是憲法賦予公民的一項基本權(quán)利。因此，政府有責(zé)任向群眾宣傳有關(guān)低保的政策和知識，群眾對此有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。實踐中，正是因為許多農(nóng)民對低保制度不了解，一些人才可以暗箱操作，搞關(guān)系保、人情保，把一些真正的困難戶拒之門外；正是因為這些人對農(nóng)村低保不宣傳、不透明、不規(guī)范操作，群眾才會如此“無知”，給了就要，不給也不要，或者是給多少就拿多少，完全沒有權(quán)利意識。[4]

三、對進一步完善我國農(nóng)村低保制度的建議

(一)充分重視農(nóng)村低保制度，進一步提高農(nóng)村低保水平，縮小城鄉(xiāng)差距

我國的社會保障體系一直是典型的城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)，農(nóng)村社會保障一直得不到重視。黨的十八大提出了全面建成小康社會的宏偉目標(biāo)，其中的重要標(biāo)志之一就是全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。顯然，農(nóng)村低保制度的全面建立無疑為該目標(biāo)的實現(xiàn)打下了堅實的基礎(chǔ)。但是低保制度逐漸拉大的城鄉(xiāng)差距仍然是阻礙低保制度充分發(fā)揮保障功能的重大原因。加上受當(dāng)前國家整體經(jīng)濟形勢增長緩慢的影響，農(nóng)村困難群眾的生活更加艱難。因此進一步提高農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，縮小城鄉(xiāng)差距顯得十分迫切。筆者認(rèn)為主要可以從以下幾個方面著手：1.主觀上要轉(zhuǎn)變思想觀念。隨著城鄉(xiāng)一體化進程的發(fā)展，絕大多數(shù)生活必需品在價格上并沒有什么城鄉(xiāng)差距，并且土地能夠提供給農(nóng)民的生活保障也十分有限，因此城鄉(xiāng)之間的低保水平不應(yīng)該被區(qū)別對待。2.客觀上要加大對農(nóng)村低保制度的資金投入。農(nóng)村的困難群眾遠比城市的要多，并且生活更加困難，更何況現(xiàn)在的城鄉(xiāng)差距已經(jīng)很大了，因此在資金的投入上應(yīng)該適當(dāng)向農(nóng)村地區(qū)傾斜。3.還要做好城市低保制度與農(nóng)村低保制度的銜接和整合工作。隨著戶籍制度的改革，城鄉(xiāng)一體化進程將達到一個空前的高度。到時候，勢必會對城市和農(nóng)村兩種低保體系進行統(tǒng)籌，統(tǒng)一規(guī)劃和管理。這樣就很容易使一些困難人群被遺漏掉，尤其是已經(jīng)進入城市生活的農(nóng)村籍困難人口無法被納入低保體系，成為低保制度的“邊緣人”。為此筆者建議，有關(guān)部門必須盡早謀劃，做好充足的準(zhǔn)備，采取有力的措施有計劃、分階段的對兩種低保制度進行整合，確保不管是在城市還是農(nóng)村有低保需求并符合低保條件的貧困人口，都可以獲得最低生活保障制度的保護。

(二)加大宣傳力度和工作透明度

農(nóng)村低保制度是黨和政府在廣大農(nóng)村實行的一項基本的社會保障制度，目的是為了保障符合低保條件的農(nóng)村困難群眾的基本生活權(quán)利，促進社會公平正義，群眾對其不但有知情權(quán)，而且有監(jiān)督權(quán)，這是做好農(nóng)村低保工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。只有首先做到了這一點，做好農(nóng)村低保工作才會真正具有堅實的群眾基礎(chǔ)。1.各級政府有關(guān)部門應(yīng)充分利用廣播、電視、報刊等媒介向社會全民進行農(nóng)村低保政策和制度的宣傳，把黨和政府的農(nóng)村低保政策原原本本地向群眾講清楚，讓農(nóng)村低保政策家喻戶曉。這樣就引進了社會監(jiān)督

機制，低保制度實踐的透明化就有了保障。2.在鄉(xiāng)、村兩級建立公示欄，對于符合參保條件的農(nóng)民情況以及實際享有的保障標(biāo)準(zhǔn)及時進行公開，同時設(shè)立舉報箱，舉報電話等方便隨時接受廣大群眾的監(jiān)督。3.在宣傳的過程中，我們應(yīng)當(dāng)注意到由于農(nóng)民普遍文化素質(zhì)不高，在宣傳的過程中不能廣而告之的“走形式”，而是要將低保制度的相關(guān)信息送入“田間地頭”，讓農(nóng)民了解清楚。只有充分了解了低保制度之后，他們才知道自己能不能享受低保，能夠享受多少，如果權(quán)利得不到保障應(yīng)該如何進行救濟。這樣他們自然就會對關(guān)乎自己切身利益的低保制度進行關(guān)注并監(jiān)督。只有讓低保制度“在陽光下運行”，才能有效避免暗箱操作，切實做到“應(yīng)保盡?！保屴r(nóng)村低保制度充分發(fā)揮保障作用。

(三)加強農(nóng)村低保的配套措施建設(shè)

一是加強農(nóng)村低保法律法規(guī)建設(shè)。國家應(yīng)以法律法規(guī)的形式將低保制度的相關(guān)問題確立下來，讓低保制度做到“有法可依”。其中要重點規(guī)定如何加強低保資金在籌集和發(fā)放的過程中的監(jiān)督和管理措施，另外當(dāng)農(nóng)民享受低保的權(quán)利受到侵害時，要賦予他們充分的救濟權(quán)利以維護自身利益。二是搞好農(nóng)村低保對象技能培訓(xùn)及就業(yè)援助工作。加大財政對農(nóng)村低保對象技能培訓(xùn)的投入，對于有勞動能力但是沒有技術(shù)的困難農(nóng)民，要給予技能培訓(xùn)，為他們增加收入創(chuàng)造機會。只有做到“以輸血帶動造血”，才能夠緩解農(nóng)村低保制度的供需矛盾，讓低保資金真正幫助到需要幫助的人。三是在各級政府組建專門機構(gòu)對低保制度的執(zhí)行進行監(jiān)督和管理，并且可以考慮給基層配備專門從事低保工作的辦事人員。

(四)拓寬農(nóng)村低?；I資模式，制定科學(xué)的農(nóng)村低保經(jīng)費分擔(dān)機制

1.積極整合和統(tǒng)籌農(nóng)村現(xiàn)有的其他救助制度，優(yōu)化財政資源的配置

實施優(yōu)惠的財稅政策激勵社會各界捐贈，鼓勵社會組織或個人對農(nóng)村低保對象援助，充分調(diào)動起社會力量滿足農(nóng)村低保對象的實際需要。

2.要使農(nóng)村低保有可靠的資金保證，中央財政的投入必不可少

筆者建議應(yīng)將中央財政納入農(nóng)村低?；I資模式當(dāng)中來，而不僅僅只是讓中央財政對財政困難的地區(qū)給予適當(dāng)?shù)难a助。從而建立起一個由中央、省、市、縣等四級政府共同負(fù)擔(dān)、分級負(fù)責(zé)的籌集農(nóng)村低保經(jīng)費的大渠道。并可以在對各地的財力狀況、低保人數(shù)、人均補助水平、低保支出、地方政府工作努力程度及績效等綜合考慮的基礎(chǔ)上，確定中央政府與地方政府承擔(dān)比例，以保證制定的農(nóng)村低保經(jīng)費分擔(dān)機制科學(xué)合理。

[參考文獻]

[1]李忠林，崔樹義.我國農(nóng)村低保的現(xiàn)狀、問題與對策[J].東岳論叢，2009，8(8).

[2]同[1].

[3]石秀河等.中國農(nóng)村社會保障問題研究[M].北京：人民出版社，2006.

[4]同[1].

中圖分類號：D632.1

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)17-0073-03

作者簡介：涂瑤(1991-)，女，湖北荊州人，四川大學(xué)法學(xué)院法律碩士研究生。