邱　東

邊防學院，陜西　西安　710108

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多種途徑加強邊防法規(guī)體系建設

邱東

邊防學院，陜西西安710108

摘要：邊防法規(guī)的體系建設正在進行之中，邊防法規(guī)的體系關(guān)系到依法治邊的法律依據(jù)，應該加以具體明確，是邊防法規(guī)的實施的基礎(chǔ)。目前關(guān)于邊防法規(guī)的體系有不同觀點，本文試圖闡明邊防法規(guī)的體系建設思路。

關(guān)鍵詞：邊防法規(guī)；法的淵源；邊防法規(guī)體系

隨著我國周邊形勢的發(fā)展，邊防工作重要性日益突出。作為邊防工作的基本依據(jù)之一，邊防法規(guī)是搞好邊防工作的基礎(chǔ)，邊防法規(guī)的體系建設也是極為重要的。

一、制定統(tǒng)一的邊防法典

目前，我國尚沒有統(tǒng)一的邊防法典，例如國界法、邊界法等。現(xiàn)在，有觀點提出應該制定統(tǒng)一的國家層面的邊防法典，中心意見是有些事項例如邊界制度問題屬于中央事權(quán)，不能由地方來立法，應該由國家立法機關(guān)制定，作為邊防立法的母法，統(tǒng)一規(guī)定。實踐中已有代表向全國人大提出制定《國界法》的議案。目前，全國人大已經(jīng)有了《陸地國界法》的立法項目。

另有觀點提出，從國際上來看，多數(shù)國家已經(jīng)制定統(tǒng)一的邊界法，包括我國周邊的一些國家，沒有統(tǒng)一法的國家是少數(shù)。相比較而言，我國作為一個幅員遼闊的大國，卻沒有統(tǒng)一法，與我國邊防建設的實際需要不符。

筆者認為，在條件成熟的情況下，是可以制定統(tǒng)一的邊界法的，應明確立法主體。制定統(tǒng)一的邊界法應該由全國人大或其常委會制定，因為只有他們才可以制定法律。當然在其授權(quán)下，也可以制定法規(guī)。由于目前已經(jīng)制定了大量邊防法規(guī)，制定邊防法律更有條件和經(jīng)驗。不過邊防法律的制定關(guān)系到國家主權(quán)和領(lǐng)土完整這樣的國家利益，由全國人大或其常委會制定更為權(quán)威。

雖然目前我們沒有統(tǒng)一的邊界法，但不能因此就簡單的認為邊防工作無法可依。實際上，現(xiàn)行的邊防法條款散見于各種層次的法律規(guī)定之中，大量存在于國際法和國內(nèi)法之中，已經(jīng)形成一個法律規(guī)范體系。可以采取法律匯編的形式整理出來，用于指導邊防工作的實踐，在此基礎(chǔ)上進一步編篡，逐步完善，直至制定統(tǒng)一的專門法，是更為漸進、穩(wěn)妥的辦法。

二、完善邊防體制

現(xiàn)行邊防體制是歷史形成的，是為了滿足不同時期的邊防工作需要而逐漸發(fā)展而來。實踐中存在必要性和合理性。不過也存在不同觀點，從現(xiàn)實需要出發(fā)提出改變現(xiàn)行體制的建議。例如認為，從國際經(jīng)驗出發(fā)，各國基本上很少有正規(guī)軍守邊防的，因為多數(shù)國家是由專門的邊防軍守邊的，注重專業(yè)化建設。我國邊防實踐中，可能存在“群虎治邊”、“群龍治水”導致體制不順的現(xiàn)象，所以，提出改變體制。更多觀點認為應該加強合作、軍警民聯(lián)防。

在現(xiàn)在的情況下，現(xiàn)行邊防體制仍然有存在的現(xiàn)實性和合理性。完全改變邊防體制，統(tǒng)一邊防各種力量可能還有難度，也需要充分論證和實踐。可以在現(xiàn)有條件下，加強一體化建設和專業(yè)化培訓，探索途徑，積累經(jīng)驗，以求改善。并以法律的形式明確分工合作，理順邊防體制。

三、明確邊防部門具體職權(quán)

邊防工作的常態(tài)應該是邊防管理，所以明確邊防管理中各種力量的具體權(quán)限非常重要。例如在邊防管理中，明確解放軍和公安邊防部隊的具體權(quán)限就很重要。解放軍邊防部隊在準備邊防軍事斗爭的同時，實際上在很多管段還要獨立承擔著大量與違法犯罪斗爭的工作，但執(zhí)法權(quán)有限，出現(xiàn)了一定程度的權(quán)實不符，帶來一定的不便。在國外，例如俄羅斯，邊防執(zhí)法統(tǒng)一由邊防軍行使職權(quán)，就不存在上述問題。雖然我們的分工是明確的，但出現(xiàn)了交叉或疏漏，就可能出現(xiàn)誰都管，誰都不管的局面。目前，我國的邊防力量可以繼續(xù)保持聯(lián)防，但具體確權(quán)還是很必要的，為了防止越權(quán)或推卸責任，就需要法律明確各自具體職權(quán)和相互監(jiān)督，確立良好的運行機制。

四、確定邊防法規(guī)的基本內(nèi)容

目前，邊防法規(guī)規(guī)定了邊防體制、邊防組織、邊防武裝力量、人民群眾等在邊境地區(qū)行使職權(quán)、職能、活動的原則。內(nèi)容已經(jīng)涉及邊界和邊境管控、邊民往來、邊防部隊、邊防執(zhí)勤和邊防建設等主要方面。

邊防法規(guī)的基本內(nèi)容是由邊防工作的實際需要所決定的。除了由一部邊防母法進行綜合概括邊防工作的基本原則、制度和規(guī)則之外，還應該根據(jù)邊防工作的實際需要，不斷完善具體方面的子法內(nèi)容。應該在現(xiàn)有內(nèi)容基礎(chǔ)之上進一步細化，盡量做到內(nèi)容全面、明確具體、可操作性強，逐步修改完善。

內(nèi)容的來源之一是國際條約。我國在改革開放等實際工作中，在不同時期、不同方面和周邊各國簽訂了不同領(lǐng)域的雙邊或多邊條約。應該及時轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法，這既是國際法適用的基本要求，也是實際工作執(zhí)行貫徹的需要。

來源之二是邊防政策規(guī)定。邊防政策中行之有效、較為成熟的內(nèi)容，經(jīng)過長期實踐檢驗，可以上升為法律。有些層次較低的邊防政策中的可行規(guī)定可以提高層次，在更廣泛的層級上適用；內(nèi)容分散的，可以加以歸納；內(nèi)容片面的，可以全面整體完善；不夠準確的，可以明確細化，逐步完善。

另外，還可以借鑒外國的邊防法律理論、制度，同時從我國邊防工作的實際出發(fā)，加強邊防法規(guī)體系建設。實踐中會有一些問題隨著改革開放和邊防建設的深入凸現(xiàn)出來，例如在邊防設施建設中需要征用地方財產(chǎn)的時候需要補償，但補償費用的列支卻沒有明確出處等類似問題，需要加以明確。一方面，可以從實踐中加以總結(jié)，另一方面，在國外較早遇到此類問題的國家，可能已經(jīng)有一定法律規(guī)定。我們完全可以移植和借鑒，從而具有相對的超前性，加快邊防建設的指導。

[參考文獻]

[1]呂文彥.做好新形勢下邊防工作的思考[J].武警學院學報，2013(06).

作者簡介：邱東，男，法學博士，邊防學院邊防理論教研室，副教授。

中圖分類號：E254

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)13-0259-01