許　豐

鐵道警察學(xué)院，河南　鄭州　450053

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我國鐵路公安機(jī)關(guān)警務(wù)效能現(xiàn)狀分析*

許豐

鐵道警察學(xué)院，河南鄭州450053

關(guān)鍵詞：鐵路；公安機(jī)關(guān)；警務(wù)效能

一、警務(wù)效能的基本概念及含義

警務(wù)的概念源于“勤務(wù)”，指的是“公安機(jī)關(guān)的勤務(wù)工作”。具體來看，指的是公安機(jī)關(guān)警務(wù)人員在日常工作中進(jìn)行的行政管理和執(zhí)法活動(dòng)。①簡言之，警務(wù)就是公安民警執(zhí)行公務(wù)的活動(dòng)。

對于效能，管理學(xué)和政治學(xué)中通常以經(jīng)濟(jì)(economic)、效率(efficiency)、效果(effectiveness)、公平(equality)“4E”標(biāo)準(zhǔn)作為管理活動(dòng)的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，一般認(rèn)為，效率指的是單位時(shí)間內(nèi)完成工作的數(shù)量，效益指的是“投入-產(chǎn)出”的比例關(guān)系，效果指的是某項(xiàng)工作產(chǎn)生的積極結(jié)果。警務(wù)效能是個(gè)綜合性概念，涵蓋了效率、效益、能力等多個(gè)概念的內(nèi)涵，指的是公安機(jī)關(guān)有能力以較低的成本實(shí)現(xiàn)既定的警務(wù)目標(biāo)、取得良好的社會效益。

二、我國鐵路公安機(jī)關(guān)警務(wù)效能現(xiàn)狀分析

當(dāng)前我國基層鐵路公安機(jī)關(guān)的警務(wù)效能普遍較低、亟需提高，警務(wù)效能建設(shè)存在較大問題。進(jìn)一步來看，突出表現(xiàn)為四大問題：一是人手不足，警力資源配置不合理；二是基層民警的工作能力不強(qiáng)，專業(yè)化水平偏低；三是信息化建設(shè)滯后，難以有效應(yīng)對現(xiàn)實(shí)的各種挑戰(zhàn)；四是評估缺少統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，內(nèi)容的針對性不強(qiáng)。

(一)人手不足，警力資源配置不合理

人是組織的第一資源，而且是不可替代的資源。公安工作具有特殊性，公安隊(duì)伍中的大多數(shù)人都集中在一線和基層單位，承擔(dān)著日益繁重的打擊違法犯罪、維護(hù)社會治安穩(wěn)定、保護(hù)人民的合法權(quán)益等職責(zé)?；鶎庸矙C(jī)關(guān)警力緊張已經(jīng)成為突出問題，鐵路公安機(jī)關(guān)也不例外，在有些地方已經(jīng)突出矛盾。基層鐵路公安機(jī)關(guān)警力不足的成因主要包括幾個(gè)方面。一是，基層公安機(jī)關(guān)承擔(dān)的職能越來越多；隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，尤其是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，社會治安狀況日益復(fù)雜，新情況、新問題不斷涌現(xiàn)；同時(shí)，公安機(jī)關(guān)承擔(dān)職能的構(gòu)成不合理，服務(wù)性、非核心職能占用了大量的人力物力。二是，基層公安機(jī)關(guān)存在著離職率高、隱性減員等問題；②由于工作負(fù)荷大、福利待遇不理想等原因，許多地方公安機(jī)關(guān)民警的離職率較高，空缺的編制不能即刻補(bǔ)上；同時(shí)，不少地方出現(xiàn)了小部分民警由于疾病等原因不能正常工作的現(xiàn)象，產(chǎn)生了隱性減員問題。三是，警力資源的配置不夠合理；部分偏遠(yuǎn)地區(qū)的基層鐵路公安機(jī)關(guān)的警力長期得不到補(bǔ)充，警種之間分工過細(xì)導(dǎo)致的協(xié)調(diào)問題也導(dǎo)致了警力資源“相對不足”的問題。

(二)能力不強(qiáng)，專業(yè)化水平普遍偏低

人是組織中不可替代的資源，民警素質(zhì)的高低直接決定了基層鐵路公安機(jī)關(guān)的效能狀況。由于管理體制、公安教育發(fā)展水平等因素的限制，我國鐵路公安民警的整體素質(zhì)不高，突出反映在學(xué)歷層次上。“一項(xiàng)調(diào)查的數(shù)據(jù)表明，基層派出所內(nèi)大專以下學(xué)歷的民警占22%，大專以上學(xué)歷的民警中有62%屬于函授畢業(yè)，部分通過函授途徑取得大專學(xué)歷的民警的文化水平與學(xué)歷水平不成正比。”③此外，不少基層鐵路公安機(jī)關(guān)民警存在著“到點(diǎn)下班”的問題，四十五歲以上民警的工作積極性不高，對計(jì)算機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代通訊技術(shù)的掌握不夠，大大制約了鐵路公安機(jī)關(guān)警務(wù)效能的提升。

(三)基礎(chǔ)薄弱，信息化建設(shè)比較滯后進(jìn)

入新世紀(jì)以來，以互聯(lián)網(wǎng)、現(xiàn)代通訊技術(shù)、高速鐵路為代表的新一波技術(shù)革命方興未艾，在為人們生活提供極大便利的同時(shí)，也帶來了利用互聯(lián)網(wǎng)犯罪、電信詐騙、網(wǎng)絡(luò)犯罪、跨地區(qū)流動(dòng)作案等突出問題，給公安工作帶來了巨大的挑戰(zhàn)。為我所用、提高鐵路公安信息化建設(shè)，推行協(xié)同作戰(zhàn)、實(shí)現(xiàn)扁平化指揮、快速反應(yīng)，成為應(yīng)對當(dāng)前各項(xiàng)挑戰(zhàn)的關(guān)鍵。當(dāng)前，不少基層鐵路公安機(jī)關(guān)的信息化建設(shè)比較滯后，在理念上僅僅將當(dāng)前理解為利用互聯(lián)網(wǎng)，在實(shí)踐中落實(shí)為網(wǎng)上發(fā)布信息，隊(duì)伍中不少民警還沒有熟練掌握調(diào)取視頻、利用數(shù)據(jù)庫等常用技能。信息化建設(shè)滯后、鐵路公安民警的信息素質(zhì)不夠等因素，嚴(yán)重制約了鐵路公安機(jī)關(guān)警務(wù)效能的快速提高。

(四)管理粗放，效能評估實(shí)效性較差

績效評估是績效管理中的重要環(huán)節(jié)，也是績效改進(jìn)和提升的前提和基礎(chǔ)。在實(shí)踐中，不少鐵路公安機(jī)關(guān)并不理解績效管理的核心，僅僅將其理解為績效考核，簡化為年底打分，管理的理念落后。在認(rèn)真推進(jìn)效能評估的基層鐵路公安機(jī)關(guān)中，對警務(wù)效能的評估也是見仁見智，同一鐵路公安處下屬的不同基層單位間也沒有統(tǒng)一、明確的評估標(biāo)準(zhǔn)，效能評估的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不扎實(shí)，憑印象打分、靠經(jīng)驗(yàn)管理的現(xiàn)象比較突出，或者將考核數(shù)據(jù)作為效能評估的全部內(nèi)容。即使是一些做的比較好的鐵路公安機(jī)關(guān)，也存在考核指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)、權(quán)重不合理、結(jié)果不運(yùn)用等突出問題，效能評估和績效管理往往流于形式。

三、我國鐵路公安機(jī)關(guān)警務(wù)效能提升路徑

(一)樹立警務(wù)效能意識

“鐵路公安機(jī)關(guān)，顧名思義，是指主要針對鐵路運(yùn)輸安全保衛(wèi)而設(shè)立、運(yùn)行的公安機(jī)關(guān)，它是在業(yè)務(wù)上受中央警察機(jī)關(guān)(即公安部)垂直領(lǐng)導(dǎo)、與地方各級公安機(jī)關(guān)并列平行的專門警察機(jī)關(guān)?！雹墁F(xiàn)階段，我國共有鐵路公安民警7.2萬人，鐵路公安局(即公安部十局)由中國鐵路總公司、公安部共同領(lǐng)導(dǎo)，黨政工作以鐵道部為主，公安保衛(wèi)業(yè)務(wù)工作以公安部領(lǐng)導(dǎo)為主。鐵道部公安局下設(shè) 18個(gè)鐵路公安局和 70個(gè)鐵路公安處，設(shè)有派出所、乘警支隊(duì)、特警支隊(duì)、看守所等 2000 多個(gè)基層所隊(duì)。2009年10月，經(jīng)中央編辦批準(zhǔn)，鐵路公安民警通過考核、考試取得中央國家機(jī)關(guān)國家公務(wù)員身份?；鶎予F路公安機(jī)關(guān)多年來，作為維護(hù)鐵路大動(dòng)脈安全和暢通的一線專門公安機(jī)關(guān)，全國鐵路公安機(jī)關(guān)破獲了大批爆炸、破壞鐵路、危及運(yùn)輸安全、殺人越貨、車匪路霸、拐賣販毒等重、特大案件，并通過加強(qiáng)防爆、防火、防破壞等工作，消除了大批危及鐵路運(yùn)輸安全的隱患，為保護(hù)廣大旅客群眾生命、財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)站、車治安秩序，保證運(yùn)輸生產(chǎn)安全，發(fā)揮了重要的作用，是維護(hù)社會治安大局穩(wěn)定的一支重要力量。與此同時(shí)我們也可以看到“一些機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對加強(qiáng)基層工作建設(shè)不夠重視。由于思想認(rèn)識上存在偏差，他們對這些基層的基礎(chǔ)工作，說起來重要，抓起來次要，忙起來不要，要求多研究少，檢查多指導(dǎo)少，批評指責(zé)多思路對策少。”⑤由此導(dǎo)致我國基層公安機(jī)關(guān)警務(wù)效能意識差，干多干少一個(gè)樣，干與不干一個(gè)樣，只要不出事，當(dāng)一天和尚撞一天鐘思想在基層很普遍。

當(dāng)前我國高鐵建設(shè)日新月異，新的車站和鐵路線路不斷開通，恐怖主義威脅越來越大，鐵路反恐進(jìn)入常態(tài)化，在現(xiàn)有警力不增加條件下，基層鐵路公安面臨的工作任務(wù)越來越重，這就要求各級鐵路公安機(jī)關(guān)樹立警務(wù)效能意識。科學(xué)管理，提高管理系效率，切實(shí)實(shí)現(xiàn)無警力增長改善，尤其是基層鐵路公安機(jī)關(guān)，作為一線公安執(zhí)法主體，更應(yīng)該牢固樹立警務(wù)效能意識，改進(jìn)工作方式方法，不斷提高管理水平，履行好自己職責(zé)。

(二)厘清鐵路警察職能

非警務(wù)活動(dòng)已經(jīng)成為影響基層鐵路公安機(jī)關(guān)警務(wù)效能重要因素，通過分析什么是非警務(wù)活動(dòng)，以及產(chǎn)生原因，厘清鐵路警察的職能，回歸警察本位，對于提高警察效能具有重要意義。

“所謂非警務(wù)活動(dòng)主要是指在法定規(guī)定范圍內(nèi)的，不應(yīng)當(dāng)由公安機(jī)關(guān)所執(zhí)行的、承擔(dān)的各種社會公務(wù)性活動(dòng)。公安機(jī)關(guān)作為一個(gè)國家政府機(jī)關(guān)，其自身已經(jīng)在法定范圍內(nèi)指定了其職責(zé)與任務(wù)。而在實(shí)際的工作過程中，公安民警卻執(zhí)行了大量的非本職工作以及非警務(wù)工作，從而浪費(fèi)了大量的人力物力警力，也因?yàn)檫@樣或者那樣的原因產(chǎn)生了不少的負(fù)面影響，久而久之讓社會和人民群眾對那些原本不應(yīng)該由公安民警從事的工作變成了理所當(dāng)然理所應(yīng)該由公安民警執(zhí)行的潛意識觀點(diǎn)，甚至不從事非警務(wù)工作反而是不務(wù)正業(yè)的局面，這樣也嚴(yán)重影響了公安機(jī)關(guān)的正常工作。這就要求公安機(jī)關(guān)向廣大民眾和社會群體闡述、講明公安機(jī)關(guān)的本身職責(zé)與任務(wù)，能取得廣大人民群眾的諒解與支持，讓廣大人民群眾了解哪些是本質(zhì)工作，哪些是非警務(wù)工作，使其能夠認(rèn)真履行職能，減少甚至逐漸不從事非警務(wù)工作。⑥非警務(wù)工作對警務(wù)效能產(chǎn)生消極影響。警察做了很多本不屬于警察份內(nèi)工作，除浪費(fèi)大量警力外，對警察個(gè)體也會產(chǎn)生不利影響，甚至影響警察正常工作積極性。

鐵路警察是國家警察的重要組成部分，是一種專門的警察機(jī)關(guān)，它依據(jù)國家法律的規(guī)定，擁有很多法律權(quán)限，必須嚴(yán)格遵守法律規(guī)定。但現(xiàn)實(shí)工作中，由于和鐵路部門的特殊關(guān)系，導(dǎo)致了鐵路公安尤其是基層鐵路公安機(jī)關(guān)承擔(dān)了大量非警務(wù)活動(dòng)(本隸屬于鐵路部門工作)造成大量鐵路警力浪費(fèi)，有些工作甚至?xí)鶎予F路民警感情，造成警務(wù)效能低下。在鐵路警察轉(zhuǎn)制成公務(wù)員以來，理順鐵路公安部門與鐵路部門關(guān)系，完善管理體制，厘清鐵路公安職能，履行好法律職責(zé)，提高效能具有重要意義。

(三)加快基層鐵路公安信息化建設(shè)

國務(wù)委員、公安部黨委書記、部長郭聲琨同志強(qiáng)調(diào)，“各級公安機(jī)關(guān)要認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記重要講話精神，著眼改革發(fā)展穩(wěn)定大局，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，銳意改革創(chuàng)新，大力推進(jìn)基礎(chǔ)信息化建設(shè)和警務(wù)實(shí)戰(zhàn)化建設(shè)，著力完善與推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的現(xiàn)代警務(wù)運(yùn)行機(jī)制，積極推動(dòng)構(gòu)建標(biāo)本兼治、綜合治理的公共安全體系，提高公安機(jī)關(guān)維護(hù)國家安全和公共安全的能力水平”。⑦

警務(wù)信息化已經(jīng)成為公安工作發(fā)展方向，成為破解警務(wù)效能關(guān)鍵因素。鐵道公安機(jī)關(guān)面臨的工作任務(wù)和挑戰(zhàn)越來越多，隨著高鐵建設(shè)發(fā)展，新的高鐵線路開通和新的車站啟用，鐵路反恐的壓力越來越大，在現(xiàn)有警力不增加的情況下，加快信息化建設(shè)，提高鐵路警務(wù)信息化水平勢在必行。通過信息化，充分利用各種資源，促進(jìn)各警種之間信息共享，促進(jìn)大警種形成，提高鐵路警務(wù)快速反應(yīng)能力。但由于管理觀念的桎梏，當(dāng)前基層鐵路公安信息化建設(shè)滯后，鐵路基層警務(wù)信息化是當(dāng)前鐵路公安機(jī)關(guān)面對的重要基礎(chǔ)建設(shè)之一，是落實(shí)“金盾工程”的具體實(shí)踐，是推進(jìn)現(xiàn)代警務(wù)機(jī)制的關(guān)鍵，是提高警務(wù)工作效能的具體舉措。

[注釋]

①王健彪，竇強(qiáng)沈.基層派出所警務(wù)效能狀況評估與結(jié)果應(yīng)用[J].上海公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)，2015(04)：15-20.

②申金，張亞男.鐵路基層公安機(jī)關(guān)警務(wù)工作效能的調(diào)查分析[J].鐵道警官高等專科學(xué)校學(xué)報(bào)，2009(03)：92-94.

③同上文。

④呂萍.鐵路公安的性質(zhì)及體制改革研究[J].鐵道警官高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)，2003(4).

⑤申金.基層鐵路公安機(jī)關(guān)警務(wù)工作效能調(diào)查分析[J].鐵道警官高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)，2009(4).

⑥劉凌.基層公安機(jī)關(guān)警務(wù)效能改進(jìn)對策[D].長安大學(xué)，2013.

⑦郭聲琨.大力推進(jìn)基礎(chǔ)信息化警務(wù)實(shí)戰(zhàn)化建設(shè)[J].中國安防，2001.

作者簡介：許豐(1978-)，男，河南永城人，鐵道警察學(xué)院副教授，研究方向：公安管理。

中圖分類號：D631.1

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)13-0041-02

*2014年河南省教育廳人文社會科學(xué)研究項(xiàng)目：鐵路警察轉(zhuǎn)制后鐵路警察職能規(guī)范研究(項(xiàng)目號2014-gh-120)階段性成果。