崔　堅　畢欣然　鄧珊珊　曾　麟　朱小樂

北京林業(yè)大學(xué)，北京　100083

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公眾參與環(huán)評權(quán)利的實現(xiàn)與救濟(jì)*
——以焚燒型垃圾廠建設(shè)項目環(huán)評為例

崔堅畢欣然鄧珊珊曾麟朱小樂

北京林業(yè)大學(xué)，北京100083

摘要：環(huán)評公眾參與制度是公民環(huán)境權(quán)的重要體現(xiàn)，但在我國尚處于起步階段。怎樣保障公眾參與環(huán)評的權(quán)利得以實現(xiàn)，出現(xiàn)問題又如何救濟(jì)，這些困擾急需解決。文章將立足現(xiàn)行法律，主要通過對現(xiàn)有建設(shè)項目中焚燒型垃圾場建設(shè)項目環(huán)評的研究，著重分析我國建設(shè)項目環(huán)評公眾參與的現(xiàn)狀及問題，最后提出切實建議。

關(guān)鍵詞：環(huán)評公眾參與；權(quán)利救濟(jì)

一、焚燒型垃圾廠建設(shè)項目環(huán)評介紹及分析

建立焚燒型垃圾場項目成為了各地區(qū)處理垃圾的新途徑。傳統(tǒng)的垃圾場多采取填埋處理辦法，它們主要接受市中心城區(qū)以及郊區(qū)的大量城市垃圾。隨著垃圾量的逐年增大，以北京為例，這樣一個填埋式垃圾處理廠的垃圾日處理量也從最初的每日1500噸增大到每日7000噸左右。而經(jīng)過多年運行，填埋場的垃圾早已堆積成山，還時常發(fā)生垃圾滲漏事件，周圍的空氣和水源受到嚴(yán)重污染。據(jù)此，政府多采取以先進(jìn)的焚燒發(fā)電技術(shù)取代原有的填埋技術(shù)，建造規(guī)模更大的垃圾焚燒廠，通過焚燒技術(shù)處理更多的垃圾。

但由于城區(qū)規(guī)劃，這些垃圾廠周圍多有村落以及住宅小區(qū)分布，那么，由于新項目的建立將會對周圍公眾的生活產(chǎn)生一定的沖擊，按照《環(huán)境影響評價法》的規(guī)定，在項目實施前要依法進(jìn)行環(huán)評，聽取公眾的意見，這將成為評價項目能否繼續(xù)進(jìn)行的重要因素。

但在現(xiàn)實中，環(huán)評的運行反映出了較大的問題，比如在某焚燒型垃圾廠建設(shè)項目的環(huán)評過程中，環(huán)評的公告貼在不易被大眾發(fā)現(xiàn)的政府內(nèi)的小黑板上，并且距離公告期結(jié)束已經(jīng)不剩幾天。另外，公示數(shù)量不足，僅也張貼于鎮(zhèn)政府辦公大廳的一份被發(fā)現(xiàn)等問題也陸續(xù)被發(fā)現(xiàn)。

因為直接關(guān)系到自身健康等問題，公眾對此類焚燒型垃圾廠建設(shè)項目環(huán)評的參與熱情極高。但因環(huán)評的進(jìn)行出現(xiàn)的各種問題，使得公眾無法按照自己的意愿切實參與到環(huán)評中去，現(xiàn)實中也出現(xiàn)了很多極端的實例，這些也都反映出了目前環(huán)評中對于公眾參與的關(guān)注度不夠，仍然存在著問題等待進(jìn)一步完善和解決。

環(huán)境影響評價制度是當(dāng)今世界各國為預(yù)防和減輕擬從事的開發(fā)行為對環(huán)境可能造成的不良影響而實施的一項環(huán)境法律制度。①與之相關(guān)的環(huán)評公眾參與制度，旨在彌補(bǔ)環(huán)評決策的不確定性，達(dá)到平衡各方利益的相對公平，從而保護(hù)公眾的環(huán)境權(quán)和參與權(quán)。但通過焚燒型垃圾廠這樣特殊形式的建設(shè)項目的相關(guān)環(huán)評，我們發(fā)現(xiàn)了現(xiàn)實中公眾參與環(huán)評項目中仍有待完善之處。

二、環(huán)評公眾參與的現(xiàn)狀及問題

(一)信息公開制度不健全

關(guān)于我國環(huán)境信息公開制度的現(xiàn)有規(guī)定，主要集中在《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境影響評價法》、《中華人民共和國政府信息公開條例》、《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》、《環(huán)境信息公開辦法(試行)》以及《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》中。其中2006年實施的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)是對公眾參與環(huán)評信息公開的具體直接規(guī)定。根據(jù)《暫行辦法》的內(nèi)容，建設(shè)單位可以通過建設(shè)項目所在地的公共媒體或免費發(fā)放公告信息印刷品等方式發(fā)布信息公告。因為在立法上公告方式極其單一，且賦予了建設(shè)單位較大自由權(quán)，導(dǎo)致建設(shè)單位在實踐中常常以形式上符合法律規(guī)定而實際上并不利于公眾知曉的方式進(jìn)行公告。一些小型地方公共媒體的閱讀群體已經(jīng)極少，公眾根本無法真正獲得建設(shè)項目的環(huán)評信息。

此外，許多焚燒型垃圾場建設(shè)項目雖然在規(guī)定的期間內(nèi)進(jìn)行了信息公告，但公眾并不能根據(jù)公告上的聯(lián)系方式找到建設(shè)項目單位或是環(huán)評機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人。由此可見相關(guān)公告未按照暫行辦法的要求如實公開聯(lián)系方式。環(huán)保行政部門，建設(shè)單位，環(huán)評機(jī)構(gòu)都是這些信息的掌握者，但在實踐中往往容易出現(xiàn)虛報瞞報重要信息的狀況。綜上，在環(huán)境信息公開的立法方面存公開方式單一的問題，在實踐中存在公告內(nèi)容不實的漏洞。盡管在《環(huán)境信息公開辦法》和《暫行辦法》中都對環(huán)境信息公開做出部分規(guī)定，但上述問題仍然有待解決。信息公開是公眾參與環(huán)評的基礎(chǔ)，公眾在這一環(huán)節(jié)中獲取不到正確的相關(guān)信息，環(huán)評權(quán)利的實現(xiàn)自然也就無從談起。

(二)征求意見的方式不合理

綜合《環(huán)境影響評價法》、《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》以及《暫行辦法》的規(guī)定，建設(shè)項目單位、環(huán)評機(jī)構(gòu)、環(huán)境保護(hù)行政主管部門征求公眾意見的方式主要包括：采取調(diào)查公眾意見、咨詢專家意見、座談會、論證會、聽證會等形式。其中具體參與流程規(guī)定在《暫行辦法》第三章。

許多焚燒型垃圾場建設(shè)項目因為項目本身的特殊性和較大的風(fēng)險性，存在禁止媒體入場、項目相關(guān)人員不直接回答公眾質(zhì)疑等問題。

由此可見，在立法方面由于缺乏對組織者的制約機(jī)制和參與方式程序性規(guī)定的細(xì)化，使得環(huán)評征求公眾意見的環(huán)節(jié)很不規(guī)范。

此外，在實踐中由于問卷調(diào)查方式成本低，操作簡易，各建設(shè)單位往往會采取這種方式，從而避免真正問題的直面雙向交鋒，這也會導(dǎo)致整個公眾參與的效果大打折扣。

征求意見流于形式是環(huán)評工作在這一環(huán)節(jié)存在的嚴(yán)重問題，面對公眾的疑問敷衍了事，是缺乏監(jiān)督問責(zé)機(jī)制的結(jié)果。

(三)公眾意見的效力不明確

現(xiàn)行法中《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》以及《暫行辦法》有著針對環(huán)評公眾意見的相似規(guī)定。②

雖然法律規(guī)定建設(shè)單位或其委托的環(huán)評機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在環(huán)評報告書中寫明對公眾意見采納與否的說明。但卻并未規(guī)定其應(yīng)采取的具體的反饋方式，也沒有要求其應(yīng)據(jù)此修改原環(huán)境影響報告書。對于環(huán)評的結(jié)果，公眾意見究竟是否具有法律意義上的效力？公眾意見對最終環(huán)評報告書的影響力究竟有多大？若公眾提出反對意見，法律效力又是怎樣的？這些在現(xiàn)行法律中都沒有給出具體的規(guī)定，也是環(huán)評制度流于形式的一個重要原因。

(四)公眾參與的救濟(jì)方式缺位

《環(huán)境保護(hù)法》只是簡單提及公眾可以舉報的方式維權(quán)，同時對有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟的主體也僅作出概括式的規(guī)定。③《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》在此基礎(chǔ)上列明了具體舉報的途徑。《環(huán)境信訪辦法》明確了環(huán)境信訪的相關(guān)規(guī)定，此外并設(shè)《環(huán)保舉報熱線工作管理辦法》專門接收處理公眾舉報?！董h(huán)境影響評價法》專章規(guī)定了環(huán)境影響評價過程中有關(guān)單位承擔(dān)怎樣的責(zé)任，但是對于公眾參與環(huán)境影響評價過程中，當(dāng)公眾的參與權(quán)被剝奪或被侵害時具體應(yīng)該如何尋求救濟(jì)，采用什么樣的途徑進(jìn)行救濟(jì)，上述法律法規(guī)均未給出明確規(guī)定。

據(jù)此，在實踐中即使建設(shè)單位存在欺詐行為公開虛假環(huán)境信息甚至是不組織公眾參與環(huán)評，公眾也無法尋求司法救濟(jì)以及合理有效的非司法救濟(jì)途徑。目前我國常見的公眾尋求救濟(jì)的途徑包括環(huán)境公益訴訟，聯(lián)合民間環(huán)保組織等。但環(huán)境公益訴訟在立法方面尚不成熟，NGO作為環(huán)保民間組織也面臨經(jīng)費嚴(yán)重缺乏、與政府缺乏互信配合機(jī)制等問題。④綜上，公眾參與環(huán)評的救濟(jì)途徑十分受限。

三、我國環(huán)評公眾參與的完善

(一)環(huán)評信息公開的具體化和強(qiáng)制化

首先，在信息公開的方式選擇上應(yīng)當(dāng)多元化。

隨著經(jīng)濟(jì)科技的迅速發(fā)展，政府主動發(fā)布廣告、張貼通知等公告方式已經(jīng)很難再適應(yīng)現(xiàn)代社會，公眾往往通過網(wǎng)絡(luò)媒體、電話等途徑收取信息。考慮到年齡普及、可操作性等方面，筆者建議除政府主動公開信息的方式外還可引入依申請公開環(huán)境信息制度，公眾亦可通過電話申請或網(wǎng)絡(luò)申請等方式向相關(guān)部門提出公開信息的要求。

其次，還應(yīng)當(dāng)規(guī)定哪些方式是必須采用的，以強(qiáng)制性規(guī)定防止建設(shè)單位“鉆空子”，采用不便知悉的方式進(jìn)行公告。如我國香港地區(qū)《環(huán)境影響評估條例》雖只規(guī)定了在署長批準(zhǔn)的位置備有報告供公眾查閱和在報刊上刊登廣告的兩種公開形式，但這兩種方式均是強(qiáng)制性規(guī)定，建設(shè)單位不能隨意以其他方式代替。⑤

再次，公告時間應(yīng)當(dāng)適當(dāng)延長。⑥過短的期限往往使得公眾來不及查閱相關(guān)技術(shù)信息全面了解項目內(nèi)容，導(dǎo)致公眾參與最終流于形式。借鑒美國和香港的做法，筆者建議將公告期限延長至30日較為合適，有利于真正保障公眾的知情權(quán)，提出較為有力的建議。

(二)完善公眾參與環(huán)評的方式

首先，就調(diào)查問卷這一方式來說，其優(yōu)勢在于調(diào)查成本低，調(diào)查流程簡便，因此在進(jìn)行建設(shè)項目周邊大規(guī)模范圍的意見征集時應(yīng)當(dāng)采取網(wǎng)上填寫調(diào)查問卷或發(fā)放書面調(diào)查問卷的方式。但是鑒于調(diào)查問卷僅局限于公眾單向意見的輸出，意見并不能得到相關(guān)單位的正面回應(yīng)，因此筆者認(rèn)為該方式只能作為征求核心公眾代表意見的輔助方法，而座談會等參與方式作為雙向交流參與方式之一，應(yīng)當(dāng)成為公眾參與環(huán)評的主要方式組織進(jìn)行，從而防止公眾意見不被重視，意見表達(dá)流于形式。

其次，座談會和聽證會的召開標(biāo)準(zhǔn)中關(guān)于最低參與人數(shù)、召開對象、召開主體等內(nèi)容也應(yīng)當(dāng)給出明確的要求。對此筆者提出幾點具體的建議：第一，參與座談會的人數(shù)參照聽證會的最低人數(shù)標(biāo)準(zhǔn)，直接受項目影響的個人代表不應(yīng)少于15人，同時可以邀請有關(guān)專家出席座談會；第二，在我國座談會和聽證會只能由建設(shè)單位或者其委托的環(huán)境影響評價機(jī)構(gòu)主動召開，對于有直接利害關(guān)系的公民卻沒有這樣的程序啟動權(quán)。對此我們可以賦予普通公眾相關(guān)的權(quán)利，若超過一定比例的公眾提出聽證會的召開要求，相關(guān)單位應(yīng)當(dāng)組織召開。這樣不僅保護(hù)了公眾的發(fā)言權(quán)，也防止了行政成本的浪費；第三，《暫行辦法》中規(guī)定，新聞單位采訪聽證會，應(yīng)當(dāng)事先向聽證會組織者申請。對此筆者認(rèn)為該規(guī)定不盡合理應(yīng)當(dāng)刪除。既然聽證會要求完全公開進(jìn)行，就不應(yīng)當(dāng)對新聞媒體進(jìn)行限制，應(yīng)當(dāng)對有意愿參與聽證會的新聞單位安排名額。第四，聽證會的組織者不應(yīng)當(dāng)由建設(shè)單位，環(huán)評機(jī)構(gòu)或是相關(guān)存在利益關(guān)系的行政單位擔(dān)當(dāng)，而應(yīng)當(dāng)引入與該項目無利害關(guān)系的第三方來組織進(jìn)行，例如環(huán)保民間機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人等。

(三)完善公眾意見的回應(yīng)機(jī)制

環(huán)評制度的設(shè)立絕不僅僅是為了讓公眾表達(dá)不滿的情緒，而是要切實解決環(huán)評項目中存在的實際問題。根據(jù)我國《暫行辦法》的規(guī)定，建設(shè)單位或環(huán)評機(jī)構(gòu)僅需在環(huán)境影響報告書中附具公眾意見采納或不采納的說明，對具體內(nèi)容的反饋義務(wù)并未作出規(guī)定。對此筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定公眾意見反饋的方法。如環(huán)評機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在采納公眾意見后公開修改后的環(huán)評影響報告書以及新方案的優(yōu)勢，指出原先考慮不夠全面方案的劣勢；對于公眾提出的未采納的意見，需要詳細(xì)說明未采納的理由，并且將處理結(jié)果向社會公開。此外，對于《暫行辦法》中提到的環(huán)評機(jī)構(gòu)回收的公眾反饋意見的原始資料，環(huán)保行政部門僅需存檔備查的規(guī)定，也是不盡合理的。對此環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)對上述事實資料進(jìn)行嚴(yán)格審查，在明確原始資料的真?zhèn)魏笤龠M(jìn)行存檔，以防建設(shè)單位與環(huán)評機(jī)構(gòu)虛報數(shù)據(jù)，潤飾結(jié)果。

(四)完善司法救濟(jì)機(jī)制

目前我國公眾參與環(huán)評的過程中，救濟(jì)途徑主要以自發(fā)性的行政救濟(jì)為主，例如直接向環(huán)保部門提出申訴、提起行政復(fù)議等，公眾往往不能通過司法途徑保護(hù)自己的權(quán)益。同時考慮到環(huán)境問題的復(fù)雜性和間接性，筆者認(rèn)為解決上述問題的重要手段是在救濟(jì)機(jī)制中引入司法手段中的的一種特殊訴訟，即包括環(huán)評公益訴訟在內(nèi)的環(huán)境公益訴訟。

第一，原告資格的確定。

根據(jù)我國《民事訴訟法》的規(guī)定，與本案有直接利害關(guān)系的自然人，法人和其他組織才能作為原告參與到訴訟中來，《行政訴訟法》也做出了類似的規(guī)定。但是由于環(huán)境侵權(quán)不同于一般意義上的普通民事侵權(quán)，其損害具有間接性和抽象性，將原告僅限于直接利害關(guān)系人明顯過于狹窄。所以應(yīng)當(dāng)將原告起訴資格擴(kuò)大到“與本案有直接或間接利害關(guān)系的自然人，法人和其他組織”較為合適。此外，由于檢察機(jī)關(guān)獨立于政府之外，從利益角度而言不具有任何的利害關(guān)系。從訴訟能力上講，檢察機(jī)關(guān)更具調(diào)查權(quán)、訴訟資金保障也更為充足。⑦因此，筆者建議法律授權(quán)檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟權(quán)，并在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)立專門的環(huán)境訴訟部門，吸收專業(yè)從事環(huán)境訴訟的檢察官，以進(jìn)行包含環(huán)評公益訴訟在內(nèi)的環(huán)境公益訴訟。

第二，受案范圍的擴(kuò)大。

就我國現(xiàn)行《行政訴訟法》的規(guī)定，只有當(dāng)某一具體行政行為對公民、法人或其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響時，該行為才被列入受案范圍內(nèi)。首先，環(huán)境訴訟的特殊性就在于強(qiáng)調(diào)事前預(yù)防性而非事后補(bǔ)償性，但環(huán)境損害往往發(fā)生在環(huán)境決策發(fā)生錯誤后的情形。因此應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大環(huán)境行政訴訟的范圍，確立非實質(zhì)性環(huán)境損害的可訴性。其次，受案范圍僅限于具體行政行為也相對狹窄。實際上一些行政部門做出的綜合性較強(qiáng)的指導(dǎo)性決策對環(huán)境造成的影響更加廣泛，反復(fù)適用的結(jié)果更加嚴(yán)重。對此為了降低環(huán)境破壞的風(fēng)險，有必要將抽象行政行為也納入環(huán)境訴訟的受案范圍。

(五)加強(qiáng)對公眾的相關(guān)知識的普及

公眾參與環(huán)評，主體是公眾。只有當(dāng)公眾了解如何參與到環(huán)評當(dāng)中，才能在最大程度地發(fā)揮環(huán)境影響評價制度的效用。

筆者認(rèn)為，應(yīng)首先就法律知識進(jìn)行普及，政府部門應(yīng)當(dāng)主動提供通俗易懂的環(huán)境影響評價知識普及手冊，并且經(jīng)常組織相關(guān)的社區(qū)活動，讓公眾了解到自己的權(quán)利，并運用法律手段保護(hù)自己的權(quán)利。其次是專業(yè)知識的普及。環(huán)評信息本身具有較強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，這就要求環(huán)保部門或NGO組織向公眾提供中立客觀的咨詢服務(wù)，從而滿足其對信息方面的要求。同時有關(guān)單位在進(jìn)行環(huán)境影響報告書簡本的公布和信息公告時，也應(yīng)當(dāng)盡量以通俗易懂的方式進(jìn)行，以輔助公眾更好地獲得核心的公告內(nèi)容。

總之，環(huán)評公眾參與這一制度設(shè)立的初衷是為了保障有利害關(guān)系的普通民眾能夠充分表達(dá)自己的意見，公眾的實體權(quán)利能夠真正實現(xiàn)。

[注釋]

①汪勁.環(huán)境影響評價程序之公眾參與問題研究兼論我國<環(huán)境影響評價法>相關(guān)規(guī)定的施行[J].法學(xué)評論，2004，02：107-118.

②<環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法>第九條 環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)對公民、法人和其他組織提出的意見和建議進(jìn)行歸類整理、分析研究，在作出環(huán)境決策時予以充分考慮，并以適當(dāng)?shù)姆绞椒答伖瘛⒎ㄈ撕推渌M織.

③參見<環(huán)境保護(hù)法>第五十七條第二款.

④何平.環(huán)境NGO發(fā)展需破幾重圍?[J].環(huán)境經(jīng)濟(jì)，2015，10：19.

⑤陳儀.論公眾參與環(huán)境影響評價法律制度的完善[J].蘇州大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2008，02：37-40.

⑥根據(jù)<暫行辦法>的規(guī)定，建設(shè)單位或者其委托的環(huán)境影響評價機(jī)構(gòu)征求公眾意見的期限不得少于10日.

⑦文燦姣.檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的合理性分析及制度設(shè)計[J].法制與社會，2016，02：134-135.

[參考文獻(xiàn)]

[1]汪勁.環(huán)境影響評價程序之公眾參與問題研究——兼論我國<環(huán)境影響評價法>相關(guān)規(guī)定的施行[J].法學(xué)評論，2004，02：107-118.

[2]陳儀.論公眾參與環(huán)境影響評價法律制度的完善[J].蘇州大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科版)，2008，02：37-40.

[3]文燦姣.檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的合理性分析及制度設(shè)計[J].法制與社會，2016，02：134-135.

[4]何平.環(huán)境NGO發(fā)展需破幾重圍?[J].環(huán)境經(jīng)濟(jì)，2015，10：19.

作者簡介：崔堅(1995-)女，漢族，山西長治人，北京林業(yè)大學(xué)本科生。

中圖分類號：F069.9

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)13-0031-03

*北京林業(yè)大學(xué)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計劃資助(代碼：X201510022076)。