程秋月　張　順

東北師范大學(xué)，吉林　長春　130024

行政審批制度改革作為政府職能轉(zhuǎn)變突破口的原因探究

程秋月張順

東北師范大學(xué)，吉林長春130024

摘要：當(dāng)前，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于關(guān)鍵的轉(zhuǎn)型期，在創(chuàng)造改革開放三十多年來經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡的同時(shí)，我國的改革已經(jīng)進(jìn)入了深水區(qū)。其中政府與市場、政府與社會之間的職責(zé)邊界不清晰，已經(jīng)成為我國當(dāng)前突出的體制機(jī)制問題，并在一定程度上制約了我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展活力。在此形勢下，黨中央決定將行政審批制度改革作為政府職能轉(zhuǎn)變的突破口。在我國，政府是資源配置的主體，在政府對經(jīng)濟(jì)和社會進(jìn)行管理的過程中，“行政審批”一直以來都是政府最重要的管理手段和管理方式。為此本文以行政審批制度作為研究立足點(diǎn)，從行政審批制度的地位、作用、以及與政府職能關(guān)系的角度論證黨中央將行政審批制度改革作為政府職能轉(zhuǎn)變突破口的原因，期望能夠?yàn)檫M(jìn)一步促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變做出一份貢獻(xiàn)。

關(guān)鍵詞：行政審批制度改革；政府職能轉(zhuǎn)變；原因探究

自十八大以來，市場開始在資源配置中起著決定性作用，由此也帶來了對政府職能的再思考。政府職能轉(zhuǎn)變問題本質(zhì)上是政府與市場兩者的關(guān)系問題。習(xí)近平總書記在十八屆二中全會第二次全體會議上明確指出：“轉(zhuǎn)變政府職能是深化行政體制改革的核心?！闭毮苻D(zhuǎn)變被形象的稱為“全能政府”向“有限政府”的蛻變。其中，行政審批制度改革成為政府職能轉(zhuǎn)變的突破口的原因主要有以下兩點(diǎn)：

一、行政審批是政府管制的有機(jī)構(gòu)成

在我國，政府是資源配置的主體，在政府對經(jīng)濟(jì)和社會進(jìn)行管理的過程中，“行政審批”一直以來都是政府最重要的管理手段和管理方式。自計(jì)劃經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)以來，行政審批就如影隨形，因此計(jì)劃經(jīng)濟(jì)也被稱為審批經(jīng)濟(jì)。在中國的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，實(shí)行的是高度集權(quán)的計(jì)劃管理體制，與這種體制相配套的是高度政治化的行政管理體制。這種管理體制忽視了政府的社會管理職能，片面強(qiáng)調(diào)和夸大了國家政權(quán)的政治職能。突出表現(xiàn)為對于政治手段的過分依賴。政府責(zé)任的無限性與能力的有限性的矛盾逐漸突出。政府的職能是政府作用的體現(xiàn)。在政府的職能中，行政審批是政府發(fā)揮經(jīng)濟(jì)職能與社會管理職能兩大職能作用的重要途徑。中國是一個(gè)行政管制型的政府，行政管制的具體表現(xiàn)就是事事需要審批和政府許可。直接導(dǎo)致政府職能出現(xiàn)越位、錯(cuò)位、缺位的問題。而政府要想充分發(fā)揮自己的職能作用，做好自己該做的、能做的、做的好的事情，就應(yīng)該退出對市場的主導(dǎo)、從審批的怪圈中走出來，轉(zhuǎn)而依靠高質(zhì)量的公共政策制度、制度創(chuàng)新和高質(zhì)量的服務(wù)來獲得行政管理的效率。

二、從兩者的關(guān)系來看，行政審批制度改革與政府職能轉(zhuǎn)變本質(zhì)上都是對行政權(quán)的約束

兩者的核心都是如何控制與規(guī)范行政權(quán)，中心的指導(dǎo)思想都是減少政府干預(yù)以及優(yōu)化政府的干預(yù)。行政審批與政府職能二者有著諸多相似點(diǎn)，主要表現(xiàn)在：

(一)推動二者進(jìn)行變革的理論基點(diǎn)相同，主要包括公共選擇理論(政府失敗論)、尋租理論、治理理論。政府官員的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)令其無法充分的將委托人的利益最大化作為自己的執(zhí)政目標(biāo)。尋租理論的存在以及各種外部內(nèi)部因素既無法保證政府官員的決策最優(yōu)又無法避免政府官員尋租行為的發(fā)生。而在實(shí)際制度運(yùn)行中，我們清楚的發(fā)現(xiàn)利益沖突始終是制約二者改革的主題。在行政審批制度改革中涉及到的主要利益主體是決策者、執(zhí)行者、普通受規(guī)制者、特殊受規(guī)制者、以及消費(fèi)者。在政府職能轉(zhuǎn)變過程中主要涉及的利益主體是決策者、執(zhí)行者、社會公眾。決策者與執(zhí)行者是架構(gòu)二者的主體力量和決定性的因素。從治理理論的視角，治理理論強(qiáng)調(diào)社會管理方式的多元化，治理理論對網(wǎng)絡(luò)管理體系的推崇要求減少政府管制、放活社會活力。政府只做它最擅長做的事，一些傳統(tǒng)上的職能和責(zé)任可以通過第三部門發(fā)揮作用，政府應(yīng)該一改過去依靠傳統(tǒng)權(quán)威管理社會公共事務(wù)，而應(yīng)該通過社會合作網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)社會治理。社會治理理論要求政府深化行政審批制度改革、簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能。

(二)內(nèi)容本質(zhì)相同，兩者都是對權(quán)力邊界的界定。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，主要體現(xiàn)的是對政府、市場、社會三者關(guān)系的處理方面。政府作為國家公共事務(wù)的管理者、公共服務(wù)的提供者，政府在國家的經(jīng)濟(jì)、社會平穩(wěn)運(yùn)行中發(fā)揮著巨大的“掌舵”作用。但由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制慣性力量的影響，政府不能夠完全擺脫對國家社會、經(jīng)濟(jì)管理活動的直接干預(yù)，在微觀層面的管理中，仍然處于主導(dǎo)地位，因此導(dǎo)致了政府對企業(yè)的干預(yù)過多，既束縛了企業(yè)的發(fā)展活力又加重了政府的負(fù)擔(dān)。行政審批制度所包含的巨大利益誘惑，政府外部性力量也進(jìn)一步阻礙了政府下放審批權(quán)的自主性。政府職能轉(zhuǎn)變是將政府職能更多集中在社會管理和公共服務(wù)上，打造服務(wù)型政府。因此要減少政府的干預(yù)必須推進(jìn)行政審批制度改革，下放政府審批權(quán)，打造“有限政府”。劃清政府的權(quán)力邊界，讓政府更好的履行自己應(yīng)盡的職責(zé)。行政審批過程中的亂象的根由是自由裁量權(quán)的規(guī)制不當(dāng)、權(quán)限分散與職責(zé)交叉不清。二者改革的主要內(nèi)

容都是對于政府、市場、社會權(quán)力邊界的界定。

(三)兩者功能相似。行政審批作為實(shí)現(xiàn)政府職能的重要手段，其行政審批的功能主要可以歸納為：市場監(jiān)管，維護(hù)社會個(gè)人和組織的合法權(quán)益，抑制外部效應(yīng)的擴(kuò)散、配置資源、維護(hù)社會秩序、證明信譽(yù)等。政府職能的功能主要是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)以及環(huán)境保護(hù)等方面，其核心是實(shí)現(xiàn)對國家社會的有效治理。行政審批改革的原則是政府退出原本屬于市場和社會自治的領(lǐng)域，政府職能從前置審批更多地向目標(biāo)一致即建設(shè)服務(wù)型政府、法治政府、責(zé)任政府、效能政府。在黨的十八事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變!政府對經(jīng)濟(jì)和社會的規(guī)范管理通過行政審批制度體現(xiàn)出來的。

(四)十八大報(bào)告中，明確指出要建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府形象。這其中深入推進(jìn)政企、政資、政社分開是建設(shè)服務(wù)型政府的重要前提。服務(wù)型政府既是法治政府也是責(zé)任政府更是一個(gè)具備效能的政府。強(qiáng)化政府的公共服務(wù)的職能就必須要簡政放權(quán)、深化行政審批制度改革。促進(jìn)社會資本的自由流動，給予社會更多的自我發(fā)揮的空間。讓政府在其應(yīng)該發(fā)揮掌舵作用的領(lǐng)域放棄劃槳的動力，剝離政府不該參與的審批事項(xiàng)，簡政放權(quán)，強(qiáng)化政府經(jīng)濟(jì)調(diào)控、市場監(jiān)管職能，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和各類市場主體公平競爭營造良好環(huán)境。

綜上所述，行政審批制度改革是政府職能轉(zhuǎn)變的突破口，而政府職能轉(zhuǎn)變是實(shí)現(xiàn)行政審批制度改革的路徑選擇。在我國的行政審批制度改革中存在的消減——膨脹——再消減——再膨脹的治亂循環(huán)中，轉(zhuǎn)變政府職能、明確政府職責(zé)是避免亂象的根本選擇，而這一切的實(shí)施又有賴于行政審批權(quán)的精簡與規(guī)制。堅(jiān)持市場取向、控權(quán)取向、服務(wù)取向是實(shí)現(xiàn)行政審批制度順利改革、優(yōu)化政府職能建設(shè)服務(wù)型政府的重要原則。

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中圖分類號：D630

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)17-0192-02

作者簡介：程秋月(1991-)，女，漢族，河北唐山人，東北師范大學(xué)2014級碩士研究生，行政管理專業(yè)；張順(1963-)，男，遼寧綏中人，東北師范大學(xué)政法學(xué)院教授。