孔耀聞

中央民族大學(xué)法學(xué)院，北京　100081

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當(dāng)前背景下對(duì)《民族區(qū)域自治法》的再認(rèn)識(shí)

孔耀聞

中央民族大學(xué)法學(xué)院，北京100081

《民族區(qū)域自治法》是民族區(qū)域自治制度的基本法律，更是民族自治地方實(shí)行自治的法律依據(jù)，實(shí)施30多年來推動(dòng)了民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)文化社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。依法治國(guó)是國(guó)家治理的基本方略，依法治國(guó)首先要“有法可依”，這就要求必須具有完善的社會(huì)主義法律法規(guī)體系，而《民族區(qū)域自治法》是民族法律法規(guī)體系的核心，完善以《民族區(qū)域自治法》為核心的民族法律法規(guī)體系是落實(shí)依法治國(guó)基本方略的重要內(nèi)容。本文立足于《民族區(qū)域自治法》實(shí)施以來取得的成就，在認(rèn)真分析存在的問題的基礎(chǔ)上，提出完善的對(duì)策，以期為實(shí)現(xiàn)各民族共同富裕、全面建成小康社會(huì)以及偉大的中國(guó)夢(mèng)而匯聚力量。

依法治國(guó)；民族區(qū)域自治法；民族法律法規(guī)體系

十八大以來，習(xí)近平總書記發(fā)表了一系列關(guān)于法治的重要講話，創(chuàng)造性地拓展了中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論體系。黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)發(fā)展社會(huì)主義民主政治提出了明確要求，必須堅(jiān)持和完善包括民族區(qū)域自治制度在內(nèi)的各項(xiàng)制度，不斷發(fā)揮社會(huì)主義政治制度的優(yōu)越性。十八屆四中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，確定了全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)，意味著我國(guó)已經(jīng)將依法治國(guó)提升到前所未有的高度加以重視。依法治國(guó)的前提是有法可依，只有加強(qiáng)民族立法，方能有法可依。《民族區(qū)域自治法》作為我國(guó)社會(huì)主義法律體系的有機(jī)組成部分，是將民族工作納入法治化軌道的重要標(biāo)志，同時(shí)也為社會(huì)主義民族法體系的不斷健全奠定了基礎(chǔ)，為繼續(xù)完善社會(huì)主義民族法治建設(shè)提供了契機(jī)。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的背景下亟待研究如何正確認(rèn)識(shí)和解決我國(guó)民族區(qū)域自治法治建設(shè)方面存在的問題，從而更好地為各民族人民共同繁榮發(fā)展、全面建成小康社會(huì)作出新的貢獻(xiàn)。

一、《民族區(qū)域自治法》取得的成就

1984年，我國(guó)關(guān)于民族區(qū)域自治的基本法律《民族區(qū)域自治法》頒布實(shí)施，為維護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)，保障少數(shù)民族的合法權(quán)益，促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)蓬勃發(fā)展，鞏固和發(fā)展社會(huì)主義民族關(guān)系，提供了法律保障，有力維護(hù)了民族自治地方團(tuán)結(jié)、穩(wěn)定的大好局面。為了適應(yīng)時(shí)代發(fā)展，全國(guó)人大常委會(huì)于2001年2月28日頒布了《〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉修正案》，充分體現(xiàn)了各民族共同繁榮發(fā)展的精神主旨，為進(jìn)一步做好民族工作奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。2005年5月國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《實(shí)施〈民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》，這是堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度的又一里程碑意義的重要法規(guī)。

《民族區(qū)域自治法》實(shí)施30余年來，從具有中國(guó)特色的社會(huì)主義國(guó)家的實(shí)際出發(fā)，全國(guó)各族人民緊密團(tuán)結(jié)在黨中央周圍，堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，高舉各民族團(tuán)結(jié)發(fā)展的偉大旗幟，堅(jiān)持黨關(guān)于民族問題的基本理論、路線、方針政策和法律制度，全面貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治法，在全面建成小康社會(huì)的進(jìn)程中，取得了豐碩的成果。第一，為民族法律法規(guī)的制定提供法律依據(jù)。自《民族區(qū)域自治法》實(shí)施以來，民族自治地方立法如雨后春筍般在各民族自治地方落地生花，全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的其他法律中關(guān)于民族區(qū)域自治制度的規(guī)定、國(guó)務(wù)院及各職能部門制定了多件涉及民族區(qū)域自治的行政法規(guī)、部門規(guī)章、民族自治地方先后制定了自治條例、單行條例以及變通和補(bǔ)充規(guī)定等，有效保障和實(shí)現(xiàn)了民族自治地方自治權(quán)的行使，逐步完善了我國(guó)民族法律法規(guī)體系。第二，為少數(shù)民族權(quán)利發(fā)展提供有力保障。依據(jù)《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，民族自治地方享有自治權(quán)，包括自治地方有權(quán)制定自治條例、單行條例以及對(duì)相關(guān)的法律或行政法規(guī)享有變通權(quán)，同時(shí)《民族區(qū)域自治法》制定了諸多相關(guān)政策，促進(jìn)了少數(shù)民族政治參與的廣度和深度，協(xié)調(diào)了各民族之間關(guān)系的和諧發(fā)展，幫助和帶動(dòng)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，加大了對(duì)民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支持力度。第三，為少數(shù)民族各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。《民族區(qū)域自治法》中關(guān)于促進(jìn)少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化事業(yè)發(fā)展的條款居多數(shù)，而且規(guī)定詳細(xì)。扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃(2005-2010；2010-2015)、少數(shù)民族事業(yè)‘十一五’規(guī)劃、興邊富民行動(dòng)‘十一五’規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃的相繼發(fā)布，不斷加大對(duì)少數(shù)民族和民族地區(qū)的支持力度，對(duì)民族自治地方的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展、生態(tài)文明等各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，推動(dòng)民族地區(qū)加入與全國(guó)各地區(qū)共同實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)偉大目標(biāo)的行列，促進(jìn)各民族共同交流，發(fā)揮了積極作用。

二、《民族區(qū)域自治法》實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題

從《民族區(qū)域自治法》實(shí)施以來取得的成就可以看出，民族區(qū)域自治法治化以及民族法律法規(guī)建設(shè)均取得了重大發(fā)展，但隨著時(shí)代的發(fā)展，落實(shí)和完善民族區(qū)域自治法任重而道遠(yuǎn)。

(一)民族法律法規(guī)體系不健全

我國(guó)已初步形成以《憲法》為基礎(chǔ)，以《民族區(qū)域自治法》為主干、以自治條例和單行條例為主要內(nèi)容的具有中國(guó)特色的社會(huì)主義民族法律法規(guī)體系，但這一體系尚不健全，還存在一些法律空白和偏失，立法質(zhì)量仍有待提高。一些亟需的、重要的法律法規(guī)尚未制定，如全國(guó)性的保障散雜居少數(shù)民族平等權(quán)益的法律至今還沒有出臺(tái)，五個(gè)自治區(qū)的自治條例沒有一個(gè)進(jìn)入法定的批準(zhǔn)程序，還有一些如散居少數(shù)民族權(quán)益保障法、清真食品管理?xiàng)l例、少數(shù)民族殯葬管理?xiàng)l例、民族教育條例、民族語言文字條例等法律法規(guī)論證或起草了多年，但至今仍未出臺(tái)?，F(xiàn)有的部分民族立法存在嚴(yán)重脫離實(shí)際的情況，有些只是將有關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章和政策的具體規(guī)定直接轉(zhuǎn)換成條文為其所用，缺乏民族特色，針對(duì)性不強(qiáng)。從而使得民族立法變成一個(gè)民族法規(guī)和各項(xiàng)政策的混合體，如此立法雖然內(nèi)容豐富，但是形同虛設(shè)，真正適用于民族地區(qū)且有約束力的條文極少。

(二)《民族區(qū)域自治法》中權(quán)利界定模糊

《民族區(qū)域自治法》中涉及民族自治地方自治權(quán)的有27個(gè)條款，民族自治地方機(jī)關(guān)具有雙重屬性，既是國(guó)家一級(jí)地方政權(quán)，必須服從中央及相應(yīng)上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)；又是民族自治地方自治機(jī)關(guān)，享有自治權(quán)。在實(shí)踐操作中，由于中央與民族自治地方之間權(quán)責(zé)關(guān)系并未理順，使得民族自治地方的機(jī)關(guān)更多地表現(xiàn)為國(guó)家一級(jí)地方政權(quán)機(jī)關(guān)的屬性，而較少呈現(xiàn)出自治機(jī)關(guān)的屬性。以民族自治地方行使立法權(quán)為例，民族自治地方的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作為國(guó)家一級(jí)地方政權(quán)機(jī)關(guān)制定地方性法規(guī)只需報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案即可生效；而作為自治機(jī)關(guān)制定的自治條例和單行條例則須報(bào)全國(guó)或省、自治區(qū)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后方可生效，從而導(dǎo)致民族自治地方自治機(jī)關(guān)放棄自治權(quán)的行使轉(zhuǎn)而以國(guó)家一級(jí)地方政府的身份來行使國(guó)家權(quán)力，勢(shì)必會(huì)影響民族區(qū)域自治地方作為自治機(jī)關(guān)的自治屬性。

(三)《民族區(qū)域自治法》具有明顯的“軟法”特征

《民族區(qū)域自治法》中較多地體現(xiàn)了原則性和政治性的特點(diǎn)，但其存在立法上的缺陷，即缺少嚴(yán)格的法律規(guī)則應(yīng)具備的法律責(zé)任要素，呈現(xiàn)明顯的“軟法”特征，即侵犯民族自治地方自治權(quán)、侵犯少數(shù)民族權(quán)利的行為既不承擔(dān)任何責(zé)任，也得不到任何救濟(jì)，使得民族區(qū)域自治權(quán)只停留在字面意義。一方面，部分條文中可以、根據(jù)需要、自主等柔性表述被大量使用，賦予行為主體可供選擇的空間；另一方面，部分條款雖然使用應(yīng)當(dāng)、不得、禁止、嚴(yán)禁等剛性措辭，但由于該法通篇沒有設(shè)定關(guān)于法律責(zé)任的條款，從而喪失了真正的懲罰功能，不利于法律的有效實(shí)施，不利于少數(shù)民族權(quán)利的實(shí)現(xiàn)?？傊?，大量軟條款的出現(xiàn)嚴(yán)重影響了實(shí)施效果。2001年修改后的《民族區(qū)域自治法》試圖從強(qiáng)化責(zé)任和義務(wù)的角度保障民族自治地方自治權(quán)的有效行使，但對(duì)哪些行為是侵犯自治權(quán)的行為，以及制裁主體、制裁程序均未作出明確具體的規(guī)定，從而使該法帶有“先天性”的缺陷。

三、《民族區(qū)域自治法》的完善路徑

民族區(qū)域自治制度是我國(guó)的基本政治制度，是解決具有中國(guó)特色的民族問題的必然之路。堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，必須不斷完善《民族區(qū)域自治法》及相關(guān)配套法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)法治的現(xiàn)代化，從而推進(jìn)國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化。

(一)高度重視民族立法，加強(qiáng)配套法律法規(guī)建設(shè)

基于我國(guó)是統(tǒng)一的多民族國(guó)家的基本國(guó)情，通過《民族區(qū)域自治法》作出原則性、概括性規(guī)定，授權(quán)國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門、省級(jí)人大及其常委會(huì)制定適合本地區(qū)、本民族發(fā)展的配套法規(guī)，是《民族區(qū)域自治法》順利實(shí)施的必然選擇。在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中，《刑法》、《民法通則》、《民族區(qū)域自治法》以及《國(guó)務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》、《民族鄉(xiāng)行政工作條例》和《城市民族工作條例》等法律法規(guī)中都有涉及少數(shù)民族的專門規(guī)定，民族自治地方的自治條例、單行條例的數(shù)量也在不斷增加，在現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，制定出系統(tǒng)完整的實(shí)施細(xì)則，在落實(shí)國(guó)家對(duì)民族自治地方的幫助方面作出具體規(guī)定，進(jìn)一步將有關(guān)少數(shù)民族權(quán)利、民族自治地方自治權(quán)及上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)職責(zé)的規(guī)定具體化。民族立法要與民族自治地方和本民族的特點(diǎn)緊密結(jié)合，從實(shí)際出發(fā)，認(rèn)真調(diào)查研究，因地制宜地制定有利于民族地區(qū)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的自治條例和單行條例；針對(duì)上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)制定的決議、命令等，要注意甄別是否符合民族自治地方實(shí)際情況，若與民族自治地方的實(shí)際情況不相符合，應(yīng)依法變通執(zhí)行或終止執(zhí)行，在不違背憲法和法律的原則的情況下，突出民族自治地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展的特殊性，把國(guó)家法律的規(guī)定進(jìn)一步具體化、地方化，采取靈活措施加速民族自治地方的經(jīng)濟(jì)文化、社會(huì)發(fā)展，切實(shí)解決實(shí)際問題。做好新形勢(shì)下的民族工作，必須大力推進(jìn)民族工作法治化，建立一套程序完備、科學(xué)規(guī)范、切實(shí)符合我國(guó)民族地區(qū)實(shí)際的民族立法工作機(jī)制，逐步完善我國(guó)民族法律法規(guī)體系。

(二)規(guī)范自治機(jī)關(guān)享有的自治權(quán)，健全民族區(qū)域自治制度

《憲法》和《民族區(qū)域自治法》明確賦予民族自治地方享有自治權(quán)，自治權(quán)是民族區(qū)域自治制度頂層設(shè)計(jì)的核心問題，是國(guó)家權(quán)力的有機(jī)組成部分，如何保障民族自治地方的自治機(jī)關(guān)真正行使自治權(quán)，既是健全民族區(qū)域自治制度的關(guān)鍵，也是合理構(gòu)建國(guó)家與民族自治地方關(guān)系的依據(jù)。只有明確劃分中央與民族自治地方享有的權(quán)力，厘清上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、自治地方的黨委、自治機(jī)關(guān)三者之間的關(guān)系，方可構(gòu)建中央與自治區(qū)的良性互動(dòng)、確保自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)得以真正實(shí)現(xiàn)和有效行使。第一，尊重和保障自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)，使自治機(jī)關(guān)享有充分的自治權(quán)，還權(quán)于自治機(jī)關(guān)，用好、用足憲法和民族區(qū)域自治法賦予自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)。第二，進(jìn)一步明確和規(guī)范民族自治地方黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)與自治機(jī)關(guān)的關(guān)系，增強(qiáng)中央和上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)民族區(qū)域自治重要意義的認(rèn)識(shí)，促進(jìn)各自職能的有效發(fā)揮；第三，自治機(jī)關(guān)必須轉(zhuǎn)變觀念，不斷增強(qiáng)自治意識(shí)，積極地對(duì)待和提升自治能力，充分發(fā)揮自治機(jī)關(guān)的積極性和創(chuàng)造性，為自治權(quán)的有效行使奠定良好基礎(chǔ)；第四，將培養(yǎng)和選拔民族干部擺在突出位置，切實(shí)使德才兼?zhèn)?、熟悉民族事?wù)、群眾信任的民族干部走上領(lǐng)導(dǎo)崗位，充分提高自治機(jī)關(guān)的自治能力和水平。在保證憲法和法律在民族自治地方得以遵守和執(zhí)行的同時(shí)，依法行使自治權(quán)。只有充分發(fā)揮自治機(jī)關(guān)的主動(dòng)性和積極性，依法行使自治權(quán)和自主權(quán)，方能把民族自治地方的各項(xiàng)事業(yè)納入法治軌道。

(三)擺脫“軟法”困境，專章設(shè)置法律責(zé)任

在現(xiàn)代憲政的發(fā)展過程中，權(quán)利的行使、職責(zé)的履行，都需要有完備的責(zé)任制度來保證。對(duì)所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任給予法律制度以強(qiáng)制力，從而獲得公眾的遵守及法律的順利實(shí)施。如前文所述，由于《民族區(qū)域自治法》未對(duì)侵犯自治權(quán)、少數(shù)民族權(quán)利的行為建立責(zé)任追究機(jī)制，因而在實(shí)施過程中缺乏制度保證。雖然2001年修改后的《民族區(qū)域自治法》增加和細(xì)化了部分內(nèi)容，在全面性和時(shí)代性上已經(jīng)做到了較好提升，但操作性不強(qiáng)的問題依然存在。因此，一方面應(yīng)對(duì)部分條款更加細(xì)化，增加規(guī)范性、可操作性的內(nèi)容，尤其是對(duì)諸如劃分中央權(quán)力與民族自治地方權(quán)力的邊界等重要問題給予充分的法律依據(jù)；另一方面明確規(guī)定法律責(zé)任，真正實(shí)現(xiàn)由軟法向硬法的轉(zhuǎn)變。法律之所以稱之為法律，就是要具有明確的法律責(zé)任并由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施。從立法技術(shù)規(guī)范角度而言，法律作出依法享有、應(yīng)當(dāng)、必須以及不得等法定性或禁止性規(guī)定時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)應(yīng)設(shè)置違反上述規(guī)定所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。在《民族區(qū)域自治法》中增設(shè)法律責(zé)任的相關(guān)規(guī)定，明確責(zé)任追究范圍、責(zé)任劃分與承擔(dān)、責(zé)任追究的機(jī)構(gòu)和程序，對(duì)于違反《民族區(qū)域自治法》和涉及民族關(guān)系的相關(guān)法律法規(guī)，實(shí)施侵害民族自治地方權(quán)益和危害民族關(guān)系的行為，可根據(jù)情節(jié)及危害結(jié)果分別追究民事責(zé)任、行政責(zé)任；對(duì)于構(gòu)成刑事犯罪的，依法追究刑事責(zé)任，通過明確法律后果的形式，從而使《民族區(qū)域自治法》具有更強(qiáng)的可操作性。

黨的十八屆四中全會(huì)明確指出，形成完備的法律規(guī)范體系，為實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。依法治國(guó)要求具有完備的法律法規(guī)可供遵循，這為不斷健全以《民族區(qū)域自治法》為主干的民族法律法規(guī)提供了有利條件，而民族法律法規(guī)的發(fā)展和完善，是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的有效載體。我國(guó)的民族立法已經(jīng)取得了舉世矚目的成就，但仍不夠完善，不能滿足少數(shù)民族和民族地區(qū)加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。當(dāng)前我國(guó)正處于實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興夢(mèng)的關(guān)鍵時(shí)期，民族立法必須適應(yīng)新形勢(shì)下的新要求，適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新常態(tài)，不斷加快全國(guó)各族人民全面建成小康社會(huì)的偉大進(jìn)程，健全以《民族區(qū)域自治法》為主干的民族法律法規(guī)體系則為重中之重。全面貫徹落實(shí)《民族區(qū)域自治法》，發(fā)展和完善民族法律法規(guī)體系，大力推進(jìn)民族工作法治化，盡快制定一系列既突出民族地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化特點(diǎn)又與民族區(qū)域自治相適應(yīng)的配套法律法規(guī)，是落實(shí)依法治國(guó)基本方略的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本要求，是促進(jìn)少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展的法治保障，對(duì)法治中國(guó)的建設(shè)和民族團(tuán)結(jié)的進(jìn)程有著重要影響。

[1]馬玉祥.民族區(qū)域自治，基于國(guó)家政體和國(guó)家結(jié)構(gòu)的制度創(chuàng)新[N].中國(guó)民族報(bào)，2014-5-30(010).

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D921.8

A

2095-4379-(2016)26-0042-03

孔耀聞(1983-)，女，蒙古族，內(nèi)蒙古呼和浩特人，中央民族大學(xué)法學(xué)院，2014級(jí)在讀博士研究生，研究方向：民族法學(xué)。