王 征

長春市綠園區(qū)人民檢察院，吉林 長春 130000

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試論我國行政訴訟調(diào)解制度的構(gòu)建

王 征

長春市綠園區(qū)人民檢察院，吉林 長春 130000

本文對行政訴訟調(diào)解的理論基礎(chǔ)、司法實(shí)踐中存在的問題以及對這一制度的具體構(gòu)建等相關(guān)問題進(jìn)行探索和研究。

行政訴訟調(diào)解；制度構(gòu)建；依法行政；公民權(quán)

一、行政訴訟調(diào)解制度概述

(一)行政訴訟調(diào)解的概念及特點(diǎn)

1.行政訴訟調(diào)解概念的理論紛爭

由于目前我國法律上對行政訴訟調(diào)解制度規(guī)定的空白和缺失，關(guān)于行政訴訟調(diào)解的理論研究空前熱烈，因此并沒有一個關(guān)于此概念的確切標(biāo)準(zhǔn)。而理論界的提法更是眾說紛紜。有的學(xué)者認(rèn)為：“行政訴訟調(diào)解是指在行政訴訟活動中，雙方當(dāng)事人各自妥協(xié)而解決糾紛”，有的學(xué)者認(rèn)為：“行政訴訟調(diào)解是指在行政審判活動中，由法官居中主持，平等協(xié)商，達(dá)成協(xié)議，經(jīng)法院認(rèn)可而結(jié)案”，有的學(xué)者認(rèn)為：“行政訴訟調(diào)解是指在特定情況下，建議作為被告的行政機(jī)關(guān)改變或者撤銷具體行為，動員原告撤訴”，凡此種種，眾說紛紜。

2.行政訴訟調(diào)解的概念和特點(diǎn)

筆者認(rèn)為可以將行政訴訟調(diào)解的概念歸納為：所謂行政訴訟調(diào)解制度，是指由國家機(jī)關(guān)主持，以法律為依據(jù)，以自愿為原則，雙方當(dāng)事人通過平等協(xié)商、互諒互讓而消除糾紛的訴訟外活動。它包含合法性、自愿性、程序性等幾個基本特征。

二、我國構(gòu)建行政訴訟調(diào)解制度的可行性與必然性

(一)建立行政訴訟調(diào)解制度的可行性

行政訴訟調(diào)解制度在理論和現(xiàn)實(shí)中可謂到處碰壁、處境艱難，筆者認(rèn)為有必要從行政調(diào)解制度的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)兩個方面來分析我國建立行政訴訟調(diào)解制度的可行性。

1.建立行政訴訟調(diào)解制度的理論基礎(chǔ)

首先，引入行政訴訟調(diào)解機(jī)制符合中國傳統(tǒng)文化。在以自然經(jīng)濟(jì)為主體的封建時代，儒家思想一直作為天下正統(tǒng)思想被歷代傳承，因此奠定了以和為貴的調(diào)解制度在我國法制史上的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和穩(wěn)定地位。歷史沿革至今，我們一直大力提倡和弘揚(yáng)的傳統(tǒng)文化精髓發(fā)展至今天的提倡建設(shè)和諧社會。可見，這種以和為貴的思想在人們的心中根深蒂固，不能拋棄。新的時期，作為一個擁護(hù)民主、法治、人權(quán)的現(xiàn)代國家，人民當(dāng)家作主，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力來源于人民的權(quán)力，因此就要求行政機(jī)關(guān)及行政機(jī)關(guān)工作人員意識到這一點(diǎn)，決不能用人民賦予的權(quán)力去傷害人民，用人民賦予的權(quán)力去實(shí)現(xiàn)自己的目的。

第二，引入行政訴訟調(diào)解機(jī)制符合法經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理。二十世紀(jì)七十年代法學(xué)領(lǐng)域發(fā)生了一場翻天覆地的變革——將經(jīng)濟(jì)學(xué)運(yùn)用到法學(xué)理論的研究中來，這也成為了這個時代的烙印。雖然面對著許多質(zhì)疑，但是從本質(zhì)來看，經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)的基本理念都是趨利避害，爭取價(jià)值的最大化。行政訴訟調(diào)解與行政訴訟審判的最終目的是共同的，即解決行政主體與行政相對人之間的矛盾。同經(jīng)濟(jì)學(xué)中一樣，任何一項(xiàng)市場交易都需要交易成本(不存在交易成本為零)，我們不能追求法律沒有成本，因?yàn)槊恳环N權(quán)利的配置都同市場資源配置一樣需要一定的交易成本，我們應(yīng)當(dāng)運(yùn)用最低的成本換取最大的價(jià)值才是明智之舉。調(diào)解就是如此，降低法律成本，整合資源配置，爭取最佳的社會效果和法律效果。

2.建立行政訴訟調(diào)解制度的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

首先，行政訴訟面臨困境。行政訴訟法實(shí)施以來，行政案件的審理并不適用調(diào)解，但是卻存在著大量的“協(xié)調(diào)工作”，這種所謂的“協(xié)調(diào)工作”其實(shí)就是一種隱性的調(diào)解。在大量的工作實(shí)踐中，法官們也發(fā)現(xiàn)“協(xié)調(diào)工作”可以節(jié)約司法資源，降低司法成本、高效便捷的解決當(dāng)事人之間的矛盾。一定比例的行政訴訟案件就在法院的默認(rèn)甚至是動員下以撤訴而結(jié)案。這種結(jié)案方式的實(shí)質(zhì)就是調(diào)解，或者稱為“案外和解”，正是因?yàn)檫@些“案外和解”讓行政訴訟法中禁止調(diào)解的規(guī)定名存實(shí)亡。

其次，彰顯司法公正的要求。公正是司法的靈魂和終極價(jià)值所在，法院是人們維護(hù)個人利益的最后一道屏障，也是老板姓最后的期盼。當(dāng)前，我國正處在一個社會極具轉(zhuǎn)型的時期，行政訴訟的范圍越來越廣，專業(yè)性越來越強(qiáng)，老百姓不敢告、不愿告、不懂怎么告，人民法院不愿判、不敢判，行政過多干預(yù)司法，相互掣肘。面對這樣的現(xiàn)狀和層出不窮的新情況、新問題，就需要我們建立起一個更為靈活、更為立體、更為完善的糾紛解決機(jī)制，而不是過去單一的審判機(jī)制。

(二)建立行政訴訟調(diào)解制度的必然性

1.完善行政訴訟制度及行政審判現(xiàn)實(shí)的需要

目前我們可以看到，不論是政府機(jī)構(gòu)，還是司法機(jī)關(guān)都越來越完善的設(shè)立了信訪接待部門、控告申訴機(jī)關(guān)?？蛇@種情況卻也從另一個側(cè)面反映出行政訴訟制度存在的缺陷與弊端，給我們敲響了一記沉重的警鐘。而行政訴訟調(diào)解制度的引入將解決這一問題，實(shí)現(xiàn)行政案件救濟(jì)途徑的多樣化，這也將賦予行政訴訟當(dāng)事人更高層次的訴訟權(quán)利，讓他們自主選擇通過何種方式去表達(dá)自己的訴求、維護(hù)自己的權(quán)益。

2.節(jié)約司法資源與降低訴訟成本的需要

現(xiàn)今的程序設(shè)計(jì)中僅有簡易程序、書面審理這樣的簡化模式，但是已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足實(shí)踐中種類繁多、涉及面廣、專業(yè)化強(qiáng)的案件訴求了。引入調(diào)解機(jī)制，不僅可以消除當(dāng)事人的顧慮，減輕當(dāng)事人的心理壓力、經(jīng)濟(jì)壓力、生活壓力，而且可以在堅(jiān)持司法公正的基礎(chǔ)上最大限度地節(jié)約訴訟成本，節(jié)約司法資源，使得爭議盡早塵埃落定，使社會回到它原本正常運(yùn)轉(zhuǎn)的程序中，將社會價(jià)值最大化。

3.政府職能轉(zhuǎn)變與加速法制現(xiàn)代化的需要

行政機(jī)關(guān)在行使行政職權(quán)時，要時刻樹立為人民服務(wù)的根本思想，并以此為行動指南。依法行政，不濫用手中的行政權(quán)力，時刻公民的權(quán)利。尤其是在出現(xiàn)糾紛的適合，與相對人平等協(xié)商，而不是凌駕于相對人之上，以權(quán)壓人。

三、我國行政訴訟調(diào)解制度的構(gòu)建

(一)行政訴訟調(diào)解程序的具體化設(shè)計(jì)

在較為特殊的行政訴訟中，如何制定一系列行之有效又科學(xué)合理的調(diào)解程序，是我們必須解決的問題。

1.調(diào)解程序的啟動

關(guān)于啟動方式，筆者建議，行政訴訟調(diào)解程序的啟動應(yīng)該采取將申請啟動和依職權(quán)啟動相結(jié)合的方式，依申請啟動為主，依職權(quán)啟動為輔。

2.調(diào)解程序的運(yùn)行

進(jìn)入調(diào)解程序后，應(yīng)當(dāng)由法院組成合議庭進(jìn)行審查。審查過程中，合議庭應(yīng)當(dāng)首先審查具體行政行為的合法性。在查清事實(shí)、核實(shí)證據(jù)之后，對其合法性做出明確的判斷。然后，雙方展開調(diào)解并最終達(dá)成調(diào)解協(xié)議。

3.調(diào)解程序的終止

調(diào)解程序的終止分為兩種情況——調(diào)解成功和調(diào)解失敗。調(diào)解成功后法院可根據(jù)調(diào)解協(xié)議制作調(diào)解書，如前文所述，調(diào)解書一經(jīng)送達(dá)即產(chǎn)生法律效力并強(qiáng)制執(zhí)行力，調(diào)解程序即宣告終止。一旦調(diào)解失敗，法院應(yīng)當(dāng)恢復(fù)該案的審理并及時作出判決。

(二)行政訴訟調(diào)解的基本原則

筆者總結(jié)了一下幾點(diǎn)關(guān)于行政訴訟調(diào)解制度的幾項(xiàng)基本原則：

1.自愿原則

自愿原則是一切法院調(diào)解活動的本質(zhì)屬性，是貫穿調(diào)解過程始終的核心原則。但是在行政訴訟中，自愿原則必須被提到首要位置來。具體來講，行政訴訟調(diào)解的自愿性分為實(shí)體上的自愿與程序上的自愿。實(shí)體上的自愿是指調(diào)解的內(nèi)容或者說最后達(dá)成調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容必須是基于雙方平等協(xié)商，意思表示真實(shí)、自由而一致達(dá)成的對訴訟標(biāo)的或者其他有關(guān)該行政糾紛的意見，并且雙方愿意經(jīng)過法院的確認(rèn)，承認(rèn)本協(xié)議有效并執(zhí)行之。程序上的自愿是指啟動調(diào)解程序和進(jìn)入調(diào)解程序必須是雙方一致認(rèn)可方可成立。在這個過程中，任何行政權(quán)和司法權(quán)都不能強(qiáng)加干涉。

2.合法原則

在發(fā)生行政糾紛訴諸法律時，比起民事訴訟調(diào)解，行政訴訟調(diào)解更容易違反實(shí)體法、強(qiáng)行法的規(guī)定，更容易損害國家利益、公共利益以及他人的合法權(quán)益。所以就要求行政訴訟調(diào)解具備合法原則，這也是行政訴訟調(diào)解的一個基本準(zhǔn)則。

3.有限原則

調(diào)解是出審判外解決行政訴訟糾紛的一個有效手段。但是為了單純的追求訴訟效率或者為了調(diào)解而調(diào)解，則不但不能發(fā)揮調(diào)解的真正作用，以調(diào)代審，這勢必將導(dǎo)致調(diào)解權(quán)的濫用。由于行政訴訟本身的特殊性，使得行政訴訟中的調(diào)解不能像民事訴訟那樣實(shí)行全面的調(diào)解制度，而只能實(shí)現(xiàn)有限的調(diào)解制度，及行政訴訟調(diào)解的有限原則。

[1]王琦.行政訴訟中的誠實(shí)信用原則[J].華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2014(01).

[2]廖永安.行政訴訟研究及立法論證[M].北京：人民法院出版社，2006：274.

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王征(1967-)，吉林德惠人，法學(xué)碩士，長春市綠園區(qū)人民檢察院，副檢察長。