熊曉鵬

關于《森林法》的修改建議

熊曉鵬

現就《中華人民共和國森林法（2016年修改征求意見稿）》，提出如下修改建議。

【原文】第三十一條 森林公安機關負責保護森林資源，依照職責分工查處涉及森林資源等的刑事、治安案件，并在國務院林業(yè)主管部門規(guī)定的范圍內，行使林業(yè)行政處罰權，實施與行政處罰有關的行政強制措施。

武警森林部隊執(zhí)行國家賦予的預防和撲救森林火災的任務，協助林業(yè)主管部門保護森林資源。

【修改】第四十三條 森林公安機關負責保護森林資源，依照職責分工負責涉及破壞森林資源等刑事案件的偵查、拘留、執(zhí)行逮捕、預審及治安案件的查處，并在國務院林業(yè)主管部門規(guī)定的范圍內，行使林業(yè)行政處罰權，實施與行政處罰有關的行政強制措施。

武警森林部隊執(zhí)行國家賦予的預防和撲救森林火災的任務，協助林業(yè)主管部門保護森林資源。

【理由】1.由于全國各地還有不少森林公安機關尚未落實刑事偵查權和治安管理處罰權，所以很有必要在本法中明確規(guī)定森林公安機關“負責涉及破壞森林資源等刑事案件的偵查、拘留、執(zhí)行逮捕、預審”，依法促進全國所有森林公安機關的刑事偵查權和治安管理處罰權盡快得以落實。2.將第三十一條改為第四十三條，理由見建議二。

【原文】第三十條、第三十一條、第四十三條、第四十四條

【修改】將第四十三條改為第四十一條，將第四十四條改為第四十二條，將第三十一條改為第四十三條，將第三十條改為第四十四條。

【理由】第三十條和第三十一條規(guī)定的是護林組織、森林公安機關和武警森林部隊的職責，放在本章中間顯得內容安排比較混雜。建議移至本章末尾，與第四十四條規(guī)定的在履行職責時有權采取的措施相銜接。

【原文】第三十二條 森林防火工作實行地方各級人民政府行政首長負責制。

（一）規(guī)定森林防火期，在森林防火期內，禁止在林區(qū)野外用火；因特殊情況需要用火的，必須經過縣級人民政府或者縣級人民政府授權的機關批準；

（二）在林區(qū)設置防火設施；

（三）發(fā)生森林火災，必須立即組織當地軍民和有關部門撲救；

（四）因撲救森林火災負傷、致殘、犧牲的，國家職工由所在單位給予醫(yī)療、撫恤；非國家職工由起火單位按照國務院有關主管部門的規(guī)定給予醫(yī)療、撫恤，起火單位對起火沒有責任或者確實無力負擔的，由當地人民政府給予醫(yī)療、撫恤。

【修改】第三十條 地方各級人民政府應當切實做好森林火災的預防和撲救工作：

（一）森林防火工作實行地方各級人民政府行政首長負責制；

（二）規(guī)定森林防火期，在森林防火期內，禁止在林區(qū)野外用火；因特殊情況需要用火的，必須經過縣級人民政府或者縣級人民政府授權的機關批準；

（三）在林區(qū)設置防火設施；

（四）發(fā)生森林火災，必須立即組織當地軍民和有關部門撲救；

（五）因撲救森林火災負傷、致殘、犧牲的，國家職工由所在單位給予醫(yī)療、撫恤；非國家職工由起火單位按照國務院有關主管部門的規(guī)定給予醫(yī)療、撫恤，起火單位對起火沒有責任或者確實無力負擔的，由當地人民政府給予醫(yī)療、撫恤。

【理由】“森林防火工作實行地方各級人民政府行政首長負責制”與后面的各項無法銜接。建議在原森林法第二十一條的基礎上，增加“森林防火工作實行地方各級人民政府行政首長負責制”作為第一項。

【原文】第三十九條 禁止毀林開墾和毀林采石、采砂、采土以及其他毀林行為。

禁止在幼林地和特種用途林內砍柴、放牧。

進入森林和森林邊緣地區(qū)的人員，不得擅自移動或者損壞為林業(yè)服務的標志。

【修改】第三十七條 禁止毀林開墾、采種、采石、采砂、采土、堆放或者排放廢棄物和違反操作技術規(guī)程采脂、挖筍、掘根、剝樹皮及過度修枝等毀壞森林、林木、林地行為。

禁止在幼林地和特種用途林內砍柴、放牧。

任何人不得擅自移動或者損壞為林業(yè)服務的標志。

【理由】1.《中華人民共和國森林法實施條例》第四十一條規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，毀林采種或者違反操作技術規(guī)程采脂、挖筍、掘根、剝樹皮及過度修枝，致使森林、林木受到毀壞的，依法賠償損失，由縣級以上人民政府林業(yè)主管部門責令停止違法行為，補種毀壞株數1倍至3倍的樹木，可以處毀壞林木價值1倍至5倍的罰款；拒不補種樹木或者補種不符合國家有關規(guī)定的，由縣級以上人民政府林業(yè)主管部門組織代為補種，所需費用由違法者支付?！薄蹲罡呷嗣駲z察院公安部關于公安機關管轄的刑事案件立案追訴的標準（一）》規(guī)定：“違反土地管理法規(guī)，非法占用林地，改變被占用林地用途，在非法占用的林地上實施建窯、建墳、建房、挖沙、采石、采礦、取土、種植農作物、堆放或者排泄廢棄物等行為或者進行其他非林業(yè)生產、建設，造成林地的原有植被或者林業(yè)種植條件嚴重毀壞或者嚴重污染”，數量較大的，“應予以立案追訴”。最高人民法院的司法解釋也有類似規(guī)定。通過多年的執(zhí)法實踐證明，這些規(guī)定完全符合我國國情，且在執(zhí)行中被證明為可行，有上升為法律的必要。所以，建議綜合這些規(guī)定，由本法做出統(tǒng)一規(guī)定。2.一般認為，“毀林行為”是指毀壞林木的行為。事實上，開墾、采石、采砂、采土、堆放或者排放廢棄物等行為，只有在林地上有林木的時候才會毀壞林木；但無論林地上是否有林木，一定會毀壞林地及其植被。第六十八條在森林法第四十四條的基礎上增加了“林地受到毀壞”的內容，就是考慮到了這個情況。為了有效保護林地及其植被，也為使第三十九條與第六十八條相互銜接，建議將“其他毀林行為”改為“其他毀壞森林、林木、林地的行為”。那么，此時的“毀林行為”就是指毀壞森林、林木、林地的行為。3.“進入森林和森林邊緣地區(qū)的人員，不得擅自移動或者損壞為林業(yè)服務的標志”？難道其他人員就可以擅自移動或者損壞為林業(yè)服務的標志？建議修改為“任何人不得擅自移動或者損壞為林業(yè)服務的標志”。

【原文】第四十條 國務院林業(yè)主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府，應當在不同自然地帶的典型森林生態(tài)地區(qū)、珍貴動物和植物生長繁殖的林區(qū)、天然熱帶雨林區(qū)和具有特殊保護價值的其他天然林區(qū)，劃定自然保護區(qū)，加強保護管理。

自然保護區(qū)的管理辦法，由國務院林業(yè)主管部門制定，報國務院批準施行。

對自然保護區(qū)以外的珍貴樹木和林區(qū)內具有特殊價值的植物資源，應當認真保護；未經省、自治區(qū)、直轄市林業(yè)主管部門批準，不得采伐和采集。

【修改】第三十八條 國務院林業(yè)主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府，應當在不同自然地帶的典型森林生態(tài)地區(qū)、珍貴動物和植物生長繁殖的林區(qū)、天然熱帶雨林區(qū)和具有特殊保護價值的其他天然林區(qū)，劃定自然保護區(qū)，加強保護管理。

自然保護區(qū)的管理辦法，由國務院林業(yè)主管部門制定，報國務院批準施行。

珍貴樹木和具有特殊價值的植物資源應當認真保護，未經省、自治區(qū)、直轄市林業(yè)主管部門批準，不得采伐和采集。

【理由】“對自然保護區(qū)以外的珍貴樹木和林區(qū)內具有特殊價值的植物資源，應當認真保護”？為什么要界定為“自然保護區(qū)以外的珍貴樹木”和“林區(qū)內具有特殊價值的植物資源”？難道“自然保護區(qū)以內的”珍貴樹木和“林區(qū)外”具有特殊價值的植物資源就不需要保護？筆者認為，還是全國一盤棋，一起保護的好！免得產生不必要的“內外之爭”。

【原文】第四十一條 林區(qū)內列為國家保護的野生動物，禁止獵捕；因特殊需要獵捕的，按照國家有關規(guī)定辦理。

【修改】第三十九條 禁止獵捕國家重點保護野生動物；因特殊情況需要獵捕的，按照國家有關規(guī)定辦理。

【理由】1.與前條同理，為什么只規(guī)定“林區(qū)內列為國家保護的野生動物，禁止獵捕”？難道“在林區(qū)外”就可以獵捕國家保護的野生動物？這樣的規(guī)定，不利于野生動物保護?！吨腥A人民共和國野生動物保護法》的規(guī)定是“禁止獵捕、殺害國家重點保護野生動物”，“三有動物”并不在此列。為了保證法律的統(tǒng)一性，建議將“林區(qū)內列為國家保護的野生動物，禁止獵捕”修改為“禁止獵捕國家重點保護野生動物”。2.“因特殊需要獵捕的，按照國家有關規(guī)定辦理”，這句話講不通。應該是“因特殊情況需要獵捕的，按照國家有關規(guī)定辦理”。

【原文】第四十三條 國家實行森林資源督察制度。國務院設立國家森林資源總督察，對各省、自治區(qū)、直轄市人民政府森林資源保護、利用和管理情況進行監(jiān)督檢查；國務院林業(yè)主管部門向地方派駐森林資源督察機構，對森林資源保護、利用、管理情況和縣級以上地方人民政府任期目標管理責任制的建立、執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查。

省、自治區(qū)、直轄市人民政府林業(yè)主管部門可以根據需要向地方派駐森林資源督察機構，具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。

第四十四條 林業(yè)主管部門依法履行監(jiān)督檢查職責時，有權采取下列措施：

（一）約談有關負責人，詢問有關單位和個人，要求其對與監(jiān)督檢查事項有關的情況做出說明；

（二）進入當事人的住所、經營場所進行現場檢查；對林木及其產品等進行取樣測試、試驗、檢驗或者檢疫；

（三）查閱、復制有關文件、資料，對可能被轉移、銷毀、隱匿或者篡改的文件、資料予以封存；

（四）查封、扣押涉嫌違法活動的場所、設施或者財物。

【修改】第四十一條 國家實行森林資源督察制度。國務院設立國家森林資源總督察，對各省、自治區(qū)、直轄市人民政府森林資源保護、利用和管理情況進行監(jiān)督檢查；國務院林業(yè)主管部門向地方派駐森林資源督察機構，對森林資源保護、利用、管理情況和縣級以上地方人民政府任期目標管理責任制的建立、執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查。

省、自治區(qū)、直轄市人民政府林業(yè)主管部門可以根據需要向地方派駐森林資源督察機構，具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。

森林資源總督察和森林資源督察機構在履行監(jiān)督檢查職責時，有權采取下列措施：

（一）約談有關負責人，詢問有關單位和個人，要求其對與監(jiān)督檢查事項有關的情況做出說明；

（二）查閱、復制有關文件、資料，對可能被轉移、銷毀、隱匿或者篡改的文件、資料予以封存。

第四十二條 違反本法規(guī)定，尚不構成犯罪的，由林業(yè)主管部門予以林業(yè)行政處罰。林業(yè)主管部門在依法實施行政處罰和履行管理、監(jiān)督職責時，可以采取下列措施：

（一）對林木、野生動物、野生植物及其產品進行取樣測試、試驗、檢驗或者檢疫；

（二）對經營木材、野生動物、野生植物的場所或者與違法行為有關的場所、物品進行勘驗、檢查；

（三）查封、扣押與違法行為有關的場所、設施或者財物。

【理由】1.第四十四條第一項和第三項規(guī)定的內容，應當是前一條規(guī)定的“森林資源督察”在履行監(jiān)督檢查職責時有權采取的措施；第二項和第四項規(guī)定的內容不應是“履行監(jiān)督檢查職責”時有權采取的措施，應當是林業(yè)主管部門在實施林業(yè)行政處罰和履行管理、監(jiān)督職責時有權采取的措施。本條把兩者規(guī)定在同一法條中，使得權限不明確，且容易造成混亂。所以，建議將森林資源督察在履行監(jiān)督檢查職責時有權采取的措施規(guī)定在前一條，作為第三款。2.《中華人民共和國行政處罰法》第三十六規(guī)定“必要時，依照法律、法規(guī)的規(guī)定，可以進行檢查”。也就是說，檢查權必須由法律、法規(guī)規(guī)定。而現行的林業(yè)法律、法規(guī)幾乎沒有規(guī)定檢查權，只有《林業(yè)行政處罰程序規(guī)定》這部部門規(guī)章規(guī)定了勘驗、檢查權?？彬灐z查權是林業(yè)主管部門履行林業(yè)行政管理、監(jiān)督職責和實施林業(yè)行政處罰時必不可少的權利，因此，有規(guī)定的必要。3.履行林業(yè)行政管理、監(jiān)督職責和實施林業(yè)行政處罰時需要檢查的，不僅局限于“當事人的住所、經營場所”，還有“與違法行為有關的場所、物品”；也不僅局限于“林木及其產品”，還有“野生動物、野生植物及其產品”。需要“取樣測試、試驗、檢驗或者檢疫”的，也是如此。4.第四項“查封、扣押涉嫌違法活動的場所、設施或者財物”中，用“涉嫌違法活動的”作為“場所、設施或者財物”的定語值得商榷，“場所、設施或者財物”是不會違法的嘛。5.《中華人民共和國行政處罰法》將違法者實施的行為稱為“違法行為”，為了保證法律的統(tǒng)一性，建議將“涉嫌違法活動的場所、設施或者財物”改為“與違法行為有關的場所、設施或者財物”。

【原文】第六十一條 從林區(qū)運出木材，必須持有縣級以上人民政府林業(yè)主管部門發(fā)給的運輸證件。

依法取得采伐許可證或者其他合法采伐證明的木材，從林區(qū)運出時，林業(yè)主管部門應當發(fā)給運輸證件。

經省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，可以在林區(qū)的道路上設立木材檢查站，負責檢查木材運輸。對未取得運輸證件，木材檢查站可以扣留其木材和運輸工具，并報縣級以上地方人民政府林業(yè)主管部門依法處理。

【修改】第六十一條 運輸木材必須持有縣級以上人民政府林業(yè)主管部門發(fā)給的運輸證件。非林區(qū)除外。

具有合法來源的木材，林業(yè)主管部門應當發(fā)給運輸證件。

經省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，可以在林區(qū)的道路上設立木材檢查站，負責檢查木材運輸。未取得運輸證件的，木材檢查站可以扣押無證運輸的木材及其運輸工具，并報所屬林業(yè)主管部門依法處理。

【理由】1.“從林區(qū)運出木材，必須持有縣級以上人民政府林業(yè)主管部門發(fā)給的運輸證件”，從字面上理解，是不是在林區(qū)內運輸木材就不需要持有木材運輸證件？第三款規(guī)定“在林區(qū)的道路上設立木材檢查站，負責檢查木材運輸”，由此可見，在林區(qū)運輸木材還是需要木材運輸證件的。立法本意應當是為了加強森林資源源頭保護管理，減少對非林區(qū)木材運輸的限制。為避免產生誤解，建議將第一款改為“運輸木材必須持有縣級以上人民政府林業(yè)主管部門發(fā)給的運輸證件。非林區(qū)除外。”2.第二款規(guī)定的是林業(yè)主管部門的發(fā)證義務和發(fā)證條件。“依法取得采伐許可證或者其他合法采伐證明的木材”，其實就是具有合法來源的木材。為使法條更加簡潔明了，建議將該款改為“具有合法來源的木材，林業(yè)主管部門應當發(fā)給運輸證件?！?.第三款中的“對未取得運輸證件”的末尾應該少了一個“的”，其原意應當是“對未取得運輸證件的，木材檢查站可以扣留其木材和運輸工具，并報縣級以上地方人民政府林業(yè)主管部門依法處理”。既然在第四十二條已經規(guī)定了行政強制措施“扣押”，那么本條就不宜再另外規(guī)定“扣留”。建議統(tǒng)一為扣押。4.為了使法條簡潔明了，建議將“并報縣級以上地方人民政府林業(yè)主管部門依法處理”改為“并報所屬林業(yè)主管部門依法處理”。

【原文】第六十二條 違反森林防火規(guī)定，過失引起森林火災，尚不構成犯罪的，由森林公安機關依照《中華人民共和國消防法》第六十四條規(guī)定予以處罰。

在森林高火險期，拒不執(zhí)行縣級以上人民政府依法發(fā)布的禁止野外用火命令，由森林公安機關依照《中華人民共和國治安管理處罰法》第五十條規(guī)定予以治安管理處罰。

【修改】第六十二條 違反森林防火規(guī)定，過失引起森林火災，尚不構成犯罪的，由森林公安機關依照《中華人民共和國消防法》第六十四條的規(guī)定予以處罰。

在森林防火期，拒不執(zhí)行縣級以上人民政府依法發(fā)布的禁止野外用火命令，由森林公安機關依照《中華人民共和國治安管理處罰法》第五十條的規(guī)定予以處罰。

【理由】1.將“在森林高火險期”改為“在森林防火期”。因為《森林防火條例》第二十八條規(guī)定的“森林高火險期”的條件——“預報有高溫、干旱、大風等高火險天氣”具有很大不確定性，縣級以上人民政府據此規(guī)定“森林高火險期”具有較大的困難，所以很少有規(guī)定“森林高火險期”的。即使有規(guī)定“森林高火險期”的，也很難及時讓林區(qū)群眾普遍知曉。事實上，縣級以上人民政府一般只在進入森林防火期時發(fā)布禁止野外用火命令?！吨腥A人民共和國森林法（2016年修改征求意見稿）》增加第六十二條第二款規(guī)定的目的是為了利用《中華人民共和國治安管理處罰法》規(guī)定的拘留處罰起到較好的社會威懾效果。如果把其前提限制在“森林高火險期”，就很難達到預期的立法目的。而把前提改為“在森林防火期”，既便于縣級以上人民政府操作，又便于人民群眾知曉，并且“拘留處罰”這把利劍在森林防火期內始終高高懸掛，有利于抓好森林防火工作，有利于實現立法目的。2.刪除“治安管理”四個字。因為《中華人民共和國治安管理處罰法》規(guī)定的處罰都是治安管理處罰，沒必要重復。

【原文】第六十三條 盜伐森林或者其他林木的，林木或變賣所得應當返還所有權人，并依法由違法者賠償損失；責令補種盜伐株數十倍的樹木，并處盜伐林木價值三倍以上十倍以下的罰款。

濫伐森林或者其他林木，責令補種濫伐株數五倍的樹木，并處濫伐林木價值二倍以上五倍以下的罰款。

拒不補種樹木或者補種不符合國家有關規(guī)定的，由林業(yè)主管部門代為補種，所需費用由違法者支付。

盜伐、濫伐森林或者其他林木，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

【修改】第六十三條 盜伐森林或者其他林木的，返還盜伐的林木及變賣所得，并依法賠償損失；責令補種盜伐株數十倍的樹木，并處盜伐林木價值三倍以上十倍以下的罰款；構成盜竊的，由森林公安機關依照《中華人民共和國治安管理處罰法》第四十九條的規(guī)定予以處罰。

濫伐森林或者其他林木，責令補種濫伐株數五倍的樹木，并處濫伐林木價值二倍以上五倍以下的罰款。

盜伐、濫伐森林或者其他林木，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

【理由】1.將“盜伐森林或者其他林木的，林木或變賣所得應當返還所有權人，并依法由違法者賠償損失”改為“盜伐森林或者其他林木的，返還盜伐的林木及變賣所得，并依法賠償損失”。理由是：（1）這樣表述更加簡潔明了；（2）當只有部分盜伐的林木被變賣時，“林木或變賣所得應當返還所有權人”中的“或”容易使人產生“林木”與“變賣所得”只返還其一的誤解。2.刪除“由林業(yè)主管部門”七個字，此后的各條也是如此。因為本法第四十二條已經規(guī)定“違反本法規(guī)定，尚不構成犯罪的，由林業(yè)主管部門予以林業(yè)行政處罰”，所以此后的各條中不需要再強調“由林業(yè)主管部門”實施處罰。3.在第一款增加“構成盜竊的，由森林公安機關依照《中華人民共和國治安管理處罰法》第四十九條規(guī)定予以處罰。”理由是：（1）盜伐森林或者林木的本質是盜竊；（2）盜伐森林或者林木侵害的是雙重客體，即他人的林木所有權和國家對森林資源的管理秩序，相對盜竊來講具有更大的社會危害性。從理論上講，對同一偷盜林木行為予以林業(yè)行政處罰和治安管理處罰，前者應當重于后者。那么，在這里予以治安管理處罰也就是選擇了較輕的處罰；（3）多年的執(zhí)法實踐證明，對盜竊行為予以治安拘留處罰具有更顯著的威懾效果。那么，為何不規(guī)定一個相對處罰較輕而治理效果更好的治安管理處罰呢？這樣規(guī)定與第六十二條第一款的規(guī)定是同樣的道理。無非本條的林業(yè)行政處罰和治安處罰是規(guī)定在同一部法律里，與第六十二條第一款相對應的林業(yè)行政處罰是規(guī)定在《中華人民共和國森林防火條例》里。4.為避免重復，建議刪除“拒不補種樹木或者補種不符合國家有關規(guī)定的，由林業(yè)主管部門代為補種，所需費用由違法者支付”，將該款與本法第六十八條第三款合并，另列一條。

【原文】第六十四條 違反本法規(guī)定，非法采伐、毀壞珍貴樹木的，依法追究刑事責任。

非法侵占國有森林資源的，由林業(yè)主管部門責令改正。造成森林資源損失的，處實際損失一倍以上五倍以下罰款。構成犯罪的，依法追究刑事責任。

【修改】第六十四條 違反本法規(guī)定，非法采伐、毀壞珍貴樹木的，依法追究刑事責任。

第六十五條 非法侵占國有森林資源的，責令改正；造成森林資源損失的，處實際損失一倍以上五倍以下罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

【理由】第二款與第一款沒有什么關系，宜另列一條。

【原文】第六十六條 違反本法規(guī)定，買賣林木采伐許可證、木材運輸證件、批準出口文件、允許進出口證明書的，由林業(yè)主管部門沒收違法買賣的證件、文件和違法所得，并處違法買賣證件、文件的價款一倍以上三倍以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

偽造林木采伐許可證、木材運輸證件、批準出口文件、允許進出口證明書、植物檢疫證件的，依法追究刑事責任。

【修改】第六十七條 違反本法規(guī)定，偽造、變造或者買賣林木采伐許可證、木材運輸證件、批準出口文件、允許進出口證明書、植物檢疫證件的，由森林公安機關依照《中華人民共和國治安管理處罰法》第五十二條的規(guī)定予以處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

【理由】首先，本條規(guī)定屬于《中華人民共和國治安管理處罰法》第五十二條規(guī)定的情形之一，且沒有新的處罰種類，所以沒有進行特別規(guī)定的必要。其次，該類案件具有流動性大、跨區(qū)域的特點，林業(yè)主管部門辦理起來具有一定的難度。事實上，這類案件多數由森林公安機關辦理。最后，對這類違法行為予以治安處罰，威懾力更大，社會效益會更好。

【原文】第六十七條 在林區(qū)非法收購明知是盜伐、濫伐的林木的，由林業(yè)主管部門責令停止違法行為，沒收違法收購的盜伐、濫伐的林木或者變賣所得，可以并處違法收購林木的價款一倍以上三倍以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

【修改】第六十八條 在林區(qū)收購明知是盜伐、濫伐的林木或者無合法來源證明的林木的，責令停止違法行為，沒收違法收購的林木或者變賣所得，可以并處違法收購林木的價款一倍以上三倍以下的罰款；構成《中華人民共和國治安管理處罰法》第五十九條、第六十條規(guī)定的違法的，由森林公安機關依照該規(guī)定予以處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

【理由】1.刪除“非法”二字。非法是相對依法來說的。在林區(qū)收購明知是盜伐、濫伐的林木的行為就是非法行為，那么在其前面冠以“非法”該如何理解？難道存在在林區(qū)依法收購明知是盜伐、濫伐的林木的行為嗎？再者，前面使用“非法”，后面的“責令停止違法行為”中有個“違法”，容易使人產生誤解。2.增加收購“無合法來源證明的林木”作為補充。在執(zhí)法實踐中，證明“明知”比較困難，不“明知”往往成為違法者逃避法律責任的借口。不少木材從業(yè)人員為追求眼前利益，不管木材來源是否合法，來者不拒，坐地收購，導致濫伐盜伐情況嚴重。當執(zhí)法部門查處時，他們又以“不明知”是盜伐、濫伐的林木進行狡辯，以至于難以追究，導致毀林行為難以得到有效遏制。盜伐、濫伐的林木的共同特點是沒有辦理林木采伐許可證而采伐的林木，林木采伐許可證就是林木的合法來源證明。江西等省的地方法律將收購無合法來源證明的木材行為，作為該違法行為的補充。多年的執(zhí)法實踐證明，效果很好。這一補充很好地解決了這個問題。3.增加“構成《中華人民共和國治安管理處罰法》第五十九條、第六十條規(guī)定的違法的，由森林公安機關依照該規(guī)定予以處罰”。增加理由，與第六十三條第一款增加“構成盜竊的，由森林公安機關依照《中華人民共和國治安管理處罰法》第四十九條的規(guī)定予以處罰”類似。另外，也是為了更好地與第六十三條第一款增加的規(guī)定相銜接。如果根據第六十三條第一款的規(guī)定對盜竊林木的行為予以治安管理處罰，那么對收購盜竊所得木材行為也應當有相應的治安管理處罰。

【原文】第六十八條 違反本法規(guī)定，進行開墾、采石、采砂、采土、采種、采脂和其他活動，致使森林、林木、林地受到毀壞的，依法賠償損失；由林業(yè)主管部門責令停止違法行為，補種毀壞株數一倍以上三倍以下的樹木，可以處毀壞林木價值一倍以上五倍以下的罰款。

違反本法規(guī)定，在幼林地和特種用途林內砍柴、放牧致使森林、林木受到毀壞的，依法賠償損失；由林業(yè)主管部門責令停止違法行為，補種毀壞株數一倍以上三倍以下的樹木。

拒不補種樹木或者補種不符合國家有關規(guī)定的，由林業(yè)主管部門代為補種，所需費用由違法者支付。

【修改】第六十九條 違反本法規(guī)定，進行開墾、采石、采砂、采土或者堆放、排放廢棄物以及其他活動，致使森林、林木受到毀壞的，依法賠償損失；責令停止違法行為，補種毀壞株數一倍以上三倍以下的樹木，可以處毀壞林木價值一倍以上五倍以下的罰款；構成故意損毀公私財物的，由森林公安機關依照《中華人民共和國治安管理處罰法》第四十九條的規(guī)定予以處罰。

違反本法規(guī)定，進行采石、采砂、采土或者堆放、排放廢棄物以及其他活動，致使林地、植被受到毀壞的，責令限期恢復種植條件，并處被毀壞林地、植被每平方米十元至三十元的罰款；擅自開墾林地，致使林地、植被受到毀壞的，責令停止違法行為，可以處非法開墾林地每平方米十元以下的罰款。

違反操作技術規(guī)程采種、采脂、挖筍、掘根、剝樹皮以及過度修枝，致使森林、林木受到毀壞的，依法賠償損失；責令停止違法行為，補種毀壞株數一倍以上三倍以下的樹木，可以處違法所得一倍以上五倍以下的罰款；構成盜竊的，由森林公安機關依照《中華人民共和國治安管理處罰法》第四十九條的規(guī)定予以處罰。

違反本法規(guī)定，在幼林地和特種用途林內砍柴、放牧致使森林、林木受到毀壞的，依法賠償損失；責令停止違法行為，補種毀壞株數一倍以上三倍以下的樹木。

【理由】1.建議禁止毀林堆放或者排放廢棄物和違反操作技術規(guī)程采脂、挖筍、掘根、剝樹皮及過度修枝的毀壞森林、林木、林地行為。那么，在法律責任中應當增加相應的處罰。2.執(zhí)法實踐中，違規(guī)進行開墾、采石、采砂、采土或者堆放、排放廢棄物，致使整株樹木受到毀壞的，計算毀壞林木價值比較容易。而違規(guī)進行采種、采脂，往往只是致使樹木局部受到毀壞，計算毀壞林木的價值非常困難，經常有案件因此無法處理。為了保證法律能夠得以嚴格執(zhí)行，建議將違規(guī)進行采種、采脂以及挖筍、掘根、剝樹皮、過度修枝，致使樹木部分受到毀壞的行為罰款部分的處罰修改為：“可以處違法所得一倍以上五倍以下的罰款”。因為，違規(guī)進行采種、采脂、挖筍、掘根、剝樹皮等行為的違法所得比較好認定。3.違反規(guī)定采石、采砂、采土、堆放、排放廢棄物，致使林地、植被受到毀壞的行為具有“非法占用林地”的特征，但是不一定具有顯著的“擅自改變林地用途”特征，特別是短時間（可能只有一兩天時間）的采砂、采土、堆放行為，與本法第七十一條規(guī)定的“擅自改變林地用途”行為具有顯著區(qū)別。所以，不宜把這些行為定性為“擅自改變林地用途”，應當另行規(guī)定獨立的處罰。然而，正因為違反規(guī)定采石、采砂、采土、堆放、排放廢棄物等行為具有“非法占用林地”的特征，也會像“擅自改變林地用途”行為那樣致使森林、林木或者林地毀壞，所以對它們的處罰可以相同或者類似。4.建議將“責令恢復原狀”改為“責令恢復種植條件”。5.違反本法規(guī)定，進行開墾、采石、采砂、采土或者堆放、排放廢棄物以及其他活動，致使森林、林木受到毀壞行為中，有的具有故意損毀公私財物的特征，如：在他人具有使用權的林地上開墾、采石、采砂、采土、堆放廢棄物，推到、填埋他人所有的林木的行為。這類行為，應當由森林公安機關依照《中華人民共和國治安管理處罰法》第四十九條的規(guī)定予以處罰。違反本法規(guī)定，進行采種、采脂、挖筍、掘根、剝樹皮，致使森林、林木受到毀壞的行為中，有的具有偷盜他人財物的特征，如：偷采他人的樹種、偷割他人的松脂、偷挖他人的竹筍等行為。這類行為，應當由森林公安機關依照《中華人民共和國治安管理處罰法》第四十九條的規(guī)定予以處罰。

【原文】第六十九條 采伐林木的單位或者個人沒有按照規(guī)定完成更新造林任務的，發(fā)放采伐許可證的部門有權不再發(fā)給采伐許可證，直到完成更新造林任務為止；情節(jié)嚴重的，可以由林業(yè)主管部門處以罰款，對直接責任人員由所在單位或者上級主管機關給予行政處分。

【修改】第七十條 采伐林木的單位或者個人沒有按照規(guī)定完成更新造林任務的，采伐許可證發(fā)放部門有權停發(fā)其采伐許可證，直到完成更新造林任務為止；情節(jié)嚴重的，可以處以罰款，對直接責任人員由所在單位或者上級主管機關給予行政處分。

【理由】建議將“發(fā)放采伐許可證的部門有權不再發(fā)給采伐許可證”修改為“采伐許可證發(fā)放部門有權停發(fā)其采伐許可證”。理由：一是這樣表述更加簡潔明了；二是“不再發(fā)給采伐許可證”的說法似乎欠妥，難道人家完成更新造林任務后也“不再發(fā)給”？

【原文】第七十一條 未經縣級以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意，非法占用林地，擅自改變林地用途的，由縣級以上人民政府林業(yè)主管部門責令限期恢復原狀，并處非法改變用途林地每平方米十元至三十元的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

【修改】第七十一條 未經林業(yè)主管部門審核同意，非法占用林地，擅自改變林地用途的，責令限期恢復種植條件，并處非法改變用途林地每平方米十元至三十元的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

【理由】1.建議刪除“林業(yè)主管部門”前面的“縣級以上人民政府”八個字。本法第六章大部分條款的“林業(yè)主管部門”前面沒有冠以“縣級以上人民政府”，為了統(tǒng)一，建議刪除。再說，這也不妨礙對“林業(yè)主管部門”這個概念的界定和理解，通觀整部《中華人民共和國森林法》，“林業(yè)主管部門”前面沒有定語的時候就是指各級人民政府林業(yè)主管部門，即縣級以上人民政府林業(yè)主管部門。2.建議將“責令限期恢復原狀”改為“責令限期恢復種植條件”。一是多數情況不可能做到“恢復原狀”。林地的地形地貌已經被改變，林地上的植被已經被破壞，客觀上已經不可能恢復到原來的樣子；二是有些情況下沒必要“恢復原狀”。如非法占用林地采石、采礦的，作為山體一部分的巖石、礦藏已經被采挖運走，山已經不復存在，此時沒必要把巖石或者礦石搬回來恢復一座山。比較可行的是恢復種植林木的條件。

【原文】第七十二條 古樹名木、采脂、采種以及樹木移植等的管理由省、自治區(qū)、直轄市自行規(guī)定。

【修改】第七十七條 古樹名木、采脂、采種、挖筍、掘根、剝樹皮、修枝以及樹木移植等的管理由省、自治區(qū)、直轄市自行規(guī)定。

【理由】因為前面的條款中增加了關于違反操作技術規(guī)程挖筍、掘根、剝樹皮及過度修枝，致使森林、林木受到毀壞的處罰，所以應當明確有關管理規(guī)定應當由誰規(guī)定。

【新增】第七十二條 擅自移動或者毀壞林業(yè)服務標志的，責令限期恢復原狀；構成故意損毀公私財物的，由森林公安機關依照《中華人民共和國治安管理處罰法》第四十九條的規(guī)定予以處罰。

【理由】毀壞林業(yè)服務標志的行為具有故意損毀公私財物的特征，應當予以治安管理處罰。

【新增】第七十三條 拒不補種樹木或者補種不符合國家有關規(guī)定的，由林業(yè)主管部門代為補種，所需費用由當事人支付。經當事人提出，林業(yè)主管部門也可以直接代為補種，所需費用由當事人支付。

拒不恢復原狀、恢復種植條件或者恢復不符合國家有關規(guī)定的，由林業(yè)主管部門代為恢復，所需費用由當事人支付。經當事人提出，林業(yè)主管部門也可以直接代為恢復，所需費用由當事人支付。

【理由】1.第六十三條第三款與第六十八條第三款內容完全相同。為避免重復，使法條盡量精簡，建議將它們合并，增為第七十三條第一款。2.建議增加“經當事人提出，林業(yè)主管部門也可以直接代為補種，所需費用由當事人支付”?！柏熈钛a種”的規(guī)定已經執(zhí)行多年，全國各地鮮有執(zhí)行到位的。原因很多，主要有沒有補種的地方、補種樹木的所有權不明確和監(jiān)督執(zhí)行補種困難等等。林業(yè)主管部門代為補種，不但可以解決“拒不補種樹木或者補種不符合國家有關規(guī)定”的問題，而且可以解決前文所列舉的“沒有補種的地方、補種樹木的所有權不明確和監(jiān)督執(zhí)行補種困難”等問題。當然，林業(yè)主管部門不是包攬全部“補種”，只有“經當事人提出”才“可以直接代為補種”，所以并不妨礙當事人自行補種?！柏熈钕奁诨謴驮瓲睢?、“責令限期恢復種植條件”與“責令補種樹木”類似，存在拒不恢復原狀、拒不恢復種植條件或者恢復不符合國家有關規(guī)定的情況，有必要增加“拒不恢復原狀（種植條件）或者恢復不符合國家有關規(guī)定的，由林業(yè)主管部門代為恢復，所需費用由當事人支付。經當事人提出，林業(yè)主管部門也可以直接代為恢復，所需費用由當事人支付?！?.建議將“違法者”改為“當事人”，目的是與行政處罰法相統(tǒng)一。

【新增】第七十四條 共同違法的，共同承擔法律責任；同時，綜合考慮當事人各自在違法活動中所起的作用及其從重、從輕、減輕處罰情節(jié)，確定具體處罰。

【理由】1.二人以上共同違反《中華人民共和國森林法》的行為是實行“一事各罰”還是“一事共罰”，多年來，全國一直沒有統(tǒng)一。導致有的地方“一事各罰”有的地方“一事共罰”，有的案件“一事各罰”有的案件“一事共罰”，隨意性很大。然而，這兩種處罰方式從數量上來講相差整整一倍，可謂差距巨大。為統(tǒng)一全國各地的執(zhí)法行為，實現公平正義，很有必要明確林業(yè)行政處罰應當實行“一事各罰”還是“一事共罰”。從全國各地多年的執(zhí)法實踐來看，多數地方的多數案件是實行“一事共罰”。主要原因是森林法規(guī)定的處罰多數是翻倍罰，處罰金額往往比較大。如：盜伐林木的，處以盜伐林木價值三倍以上十倍以下的罰款。如果實行“一事各罰”，很多案件因罰款金額較大以至于難以執(zhí)行到位。事實上，實行“一事共罰”的地方，也有一些案件難以執(zhí)行到位。所以，筆者建議在第六章增加一條，以明確實行“一事共罰”。2.法律、法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件在不同程度上對從重、從輕、減輕處罰做出了規(guī)定，然而在執(zhí)法實踐中卻很少考慮，為規(guī)范執(zhí)法行為，保障違法行為人的合法權益，建議增加“根據違法者各自在違法活動中所起的作用以及從重、從輕、減輕處罰情節(jié)，確定具體處罰”的規(guī)定。

【新增】第七十五條 阻礙林業(yè)主管部門工作人員和森林公安機關人民警察依法執(zhí)行職務的，由森林公安機關依照《中華人民共和國治安管理處罰法》第五十條的規(guī)定予以處罰。

【理由】林業(yè)主管部門工作人員和森林公安機關人民警察絕大多數時間是在林區(qū)工作，阻礙林業(yè)主管部門工作人員和森林公安機關人民警察依法執(zhí)行職務的案件基本上發(fā)生在林區(qū)。各警種中只有森林公安機關對林區(qū)的林情、社情、人員、環(huán)境及林業(yè)工作比較熟悉，調查處理此案件具有得天獨厚的優(yōu)勢。為及時有效打擊妨礙社會管理的違法行為，建議增加一條以明確森林公安機關管轄“阻礙林業(yè)主管部門工作人員和森林公安機關人民警察依法執(zhí)行職務”的治安案件。

（作者單位 江西省永修縣森林公安局）

（編輯 趙文清）