孫　磊　莊乾龍

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我國野生動(dòng)物保護(hù)制度的發(fā)展與完善
——2015年《野生動(dòng)物保護(hù)法（修訂草案）》評析

孫磊莊乾龍

2015年12月，第十二屆全國人大常委會(huì)第十八次會(huì)議初次審議了《中華人民共和國野生動(dòng)物保護(hù)法（修訂草案）》（以下簡稱《草案》），并于中國人大網(wǎng)全文公布，向社會(huì)公開征求意見。隨著《草案》的公布，社會(huì)各界對其內(nèi)容展開了熱烈討論，其觀點(diǎn)不乏針鋒相對者?？v觀《草案》，筆者認(rèn)為，相較于現(xiàn)行立法，《草案》表現(xiàn)出明顯的進(jìn)步，但亦存在不足之處。

一、野生動(dòng)物保護(hù)制度的發(fā)展與完善

現(xiàn)行《野生動(dòng)物保護(hù)法》共計(jì)42個(gè)條文，《草案》增至60個(gè)條文，累計(jì)增加18個(gè)條文，內(nèi)容更加豐富?！恫莅浮房傆?jì)7410字，約為現(xiàn)行《野生動(dòng)物保護(hù)法》兩倍。《草案》通過修改原有制度與增加新制度，大大提高了法律的可操作性。

（一）《草案》凸顯了野生動(dòng)物保護(hù)的生態(tài)價(jià)值

《草案》第1條開宗明義地指出，為保護(hù)野生動(dòng)物及其棲息地，拯救珍貴、瀕危野生動(dòng)物，維護(hù)生物多樣性和生態(tài)平衡，規(guī)范野生動(dòng)物資源利用，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，制定本法。盡管《野生動(dòng)物保護(hù)法》也強(qiáng)調(diào)野生動(dòng)物保護(hù)的生態(tài)價(jià)值，但在資源利用與生態(tài)價(jià)值之間仍突出強(qiáng)調(diào)前者?！恫莅浮氛{(diào)整了兩者的表述順序，將維護(hù)生物多樣性與生態(tài)平衡價(jià)值置于野生動(dòng)物資源利用之前，突出前者的重要性。同時(shí)，在其他相關(guān)法條中，《草案》盡可能避免使用“資源”一詞，如《草案》將《野生動(dòng)物保護(hù)法》第5條“中華人民共和國公民有保護(hù)野生動(dòng)物資源的義務(wù)，對侵占或者破壞野生動(dòng)物資源的行為有權(quán)檢舉和控告?！毙薷臑椤爸腥A人民共和國公民有保護(hù)野生動(dòng)物及其棲息地的義務(wù)，對侵占或者破壞野生動(dòng)物及其棲息地的行為有權(quán)向有關(guān)部門報(bào)告和控告。”上述做法，旨在弱化野生動(dòng)物資源性，凸顯野生動(dòng)物的生態(tài)價(jià)值。

現(xiàn)行《野生動(dòng)物保護(hù)法》建立于傳統(tǒng)人類中心主義基礎(chǔ)之上，是傳統(tǒng)人類法益觀的直接體現(xiàn)。傳統(tǒng)法益說以保護(hù)人之利益為中心，環(huán)境及其環(huán)境資源是為人類服務(wù)的。正如許玉秀所指出，傳統(tǒng)法益說認(rèn)為，“對于環(huán)境和自然資源的保護(hù)目的在于保護(hù)人本身的利益，如果對于人類本身沒有意義，則無……制裁可言?！眰鹘y(tǒng)法益說忽略了生態(tài)法益相對獨(dú)立價(jià)值，片面強(qiáng)調(diào)人之法益，過于極端。與此相對，生態(tài)法益說由傳統(tǒng)的法益觀走向了另一個(gè)極端，該學(xué)說將不具有自由意志精神的生物納入保護(hù)范疇，勿論其責(zé)任該如何承擔(dān)，還將給人類帶上沉重的道德枷鎖，以生態(tài)中心主義為中心在人類中強(qiáng)制推行生物道德標(biāo)準(zhǔn)，只會(huì)適得其反。更何況，生態(tài)法益說可能因失去衡量標(biāo)準(zhǔn)，而無法回答何為環(huán)境，誰之環(huán)境等基本問題。折中說不贊成傳統(tǒng)法益說與生態(tài)法益說的極端化傾向，既關(guān)注人之利益，又兼顧具有相對獨(dú)立價(jià)值的生態(tài)法益，能較好地協(xié)調(diào)了個(gè)人法益與生態(tài)法益之間的關(guān)系。

《草案》采取折中說，修改但未完全摒棄人類中心主義。在生態(tài)法益與傳統(tǒng)法益之間，《草案》通過調(diào)整兩種法益表達(dá)順序的方式，兼采兩種觀點(diǎn)，值得肯定。

（二）《草案》擴(kuò)大了保護(hù)范圍

現(xiàn)行《野生動(dòng)物保護(hù)法》保護(hù)范圍限于野生動(dòng)物，并對野生動(dòng)物作了較為嚴(yán)格的限制，包括珍貴、瀕危的陸生、水生野生動(dòng)物和有益的或者有重要經(jīng)濟(jì)、科學(xué)研究價(jià)值的陸生野生動(dòng)物?！恫莅浮吠貙捔嗽摲ǖ谋Ｗo(hù)范圍：一是將野生動(dòng)物棲息地納入保護(hù)范圍，二是將野生動(dòng)物拓展為珍貴、瀕危的野生動(dòng)物和有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的野生動(dòng)物及其制品，其中野生動(dòng)物及其制品包括野生動(dòng)物的整體（含卵、蛋）、部分及其衍生物。

現(xiàn)行《野生動(dòng)物保護(hù)法》將保護(hù)的范圍限制于珍貴、瀕危的野生動(dòng)物，未對野生動(dòng)物的生存環(huán)境作出規(guī)定?！吧场笔侵干矬w或生物種群自然分布的地方或地點(diǎn)。野生動(dòng)物的生境就是野生動(dòng)物的棲息地，近年來我國存在大量的濫墾、濫伐和圍湖造田等行為，使野生動(dòng)物的棲息地日益減少，生境破碎化，這導(dǎo)致各種野生動(dòng)物數(shù)量急劇下降?！恫莅浮吩黾颖Ｗo(hù)野生動(dòng)物棲息地、發(fā)布野生動(dòng)物重要棲息地名錄、防止規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目破壞野生動(dòng)物棲息地的規(guī)定，這有利于改善野生動(dòng)物生存環(huán)境，提升野生動(dòng)物保護(hù)質(zhì)量。

相較于現(xiàn)行《野生動(dòng)物保護(hù)法》，《草案》還拓展了野生動(dòng)物的外延，將具有重要生態(tài)價(jià)值的野生動(dòng)物及其制品納入到保護(hù)范圍，并刪除了《野生動(dòng)物保護(hù)法》中“具有重要經(jīng)濟(jì)價(jià)值”的野生動(dòng)物這一說法，再次體現(xiàn)出《草案》的生態(tài)價(jià)值觀。此外，《草案》將野生動(dòng)物的整體（含卵、蛋）、部分及其衍生物一并納入保護(hù)范圍，這一規(guī)定有助于嚴(yán)密法網(wǎng)，解決實(shí)踐中對卵、蛋、部分及其衍生物能否認(rèn)定為野生動(dòng)物這一難題，提高了法律規(guī)定的可操作性。

（三）《草案》增設(shè)引進(jìn)放歸外來物種制度

汪勁指出，“外來物種入侵一般指一定地域范圍內(nèi)原本不存在的某些物種，因人類活動(dòng)從外地引入（有意或者無意引入）后在自然條件下建立種群并對本地性質(zhì)相異的生態(tài)系統(tǒng)造成不良影響或者對生物多樣性構(gòu)成威脅的現(xiàn)象?！痹谑澜缛遮呉惑w化發(fā)展過程中，外來物種入侵已經(jīng)成為危害人類健康，打破生態(tài)平衡的重要威脅。甄春延、王勇剛在文章中指出，“據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國目前約有外來入侵生物近200種，其中雜草107種，主要害蟲32種，主要病原菌23種。”但凡法治發(fā)達(dá)國家無不對外來物種進(jìn)行嚴(yán)格限制，以防出現(xiàn)外來物種入侵現(xiàn)象。

《草案》適應(yīng)形勢的需要，增設(shè)外來物種引進(jìn)放歸制度?！恫莅浮芬?guī)定，從境外引進(jìn)外來野生動(dòng)物物種的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)國務(wù)院野生動(dòng)物保護(hù)主管部門批準(zhǔn)，防止對生態(tài)系統(tǒng)造成危害。引進(jìn)外來野生動(dòng)物物種的，應(yīng)當(dāng)防止其進(jìn)入野外環(huán)境。確需將其放歸野外的，應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院野生動(dòng)物保護(hù)主管部門的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。《草案》還禁止或限制在自然保護(hù)區(qū)等保護(hù)區(qū)域內(nèi)引入外來物種等人為干擾、威脅野生動(dòng)物的行為。為確保上述規(guī)定得以有效執(zhí)行，《草案》規(guī)定了較為嚴(yán)格的責(zé)任制度：對于違反上述規(guī)定，從境外引進(jìn)外來野生動(dòng)物物種的，由野生動(dòng)物保護(hù)主管部門沒收所引進(jìn)的野生動(dòng)物，并處5萬元以上20萬元以下的罰款。將引進(jìn)的野生動(dòng)物放歸野外的，由野生動(dòng)物保護(hù)主管部門責(zé)令限期捕回，逾期不捕回的，由野生動(dòng)物保護(hù)主管部門代為捕回或者采取措施，降低影響，所需費(fèi)用由被責(zé)令限期捕回者承擔(dān)，可以并處1萬元以上5萬元以下的罰款。

二、野生動(dòng)物保護(hù)制度的不足與改進(jìn)

《草案》雖然對現(xiàn)行《野生動(dòng)物保護(hù)法》作了較大幅度的修改，但縱觀修改內(nèi)容，仍有部分內(nèi)容值得商榷。

（一）《草案》個(gè)別條文表述欠準(zhǔn)確

與生活用語相比，法律用語體現(xiàn)出較強(qiáng)的專業(yè)性，具有準(zhǔn)確性、明確性、權(quán)威性及成熟性特征?！恫莅浮穫€(gè)別條文表述欠準(zhǔn)確，應(yīng)當(dāng)改進(jìn)。

《草案》第11條第2款規(guī)定，國家對珍貴、瀕危的野生動(dòng)物實(shí)行重點(diǎn)保護(hù)。國家重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物分為一級保護(hù)野生動(dòng)物和二級保護(hù)野生動(dòng)物。國家重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物名錄由國務(wù)院野生動(dòng)物保護(hù)主管部門組織科學(xué)評估后制定，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)公布。根據(jù)該條規(guī)定，珍貴、瀕危野生動(dòng)物包括國家一級保護(hù)野生動(dòng)物和二級保護(hù)野生動(dòng)物，不包括列入《瀕危野生動(dòng)植物種國際貿(mào)易公約》附錄一、附錄二的野生動(dòng)物以及馴養(yǎng)繁殖的上述動(dòng)物。筆者以為，《草案》對珍貴、瀕危野生動(dòng)物范圍的界定欠準(zhǔn)確。上述公約中的附錄一與附錄二野生動(dòng)物名錄與我國國家一級保護(hù)野生動(dòng)物和二級野生動(dòng)物名錄并不完全相同，尤其是在我國沒有此類野生動(dòng)物，但在其他國家有且被列為上述公約中的野生動(dòng)物名錄者，實(shí)有保護(hù)的必要。此外，根據(jù)平等保護(hù)原則，馴養(yǎng)繁殖的上述動(dòng)物亦應(yīng)納入珍貴、瀕危野生動(dòng)物范圍。相較于《草案》規(guī)定，刑事司法實(shí)踐對珍貴、瀕危野生動(dòng)物范圍的界定更為準(zhǔn)確?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理破壞野生動(dòng)物資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第1條規(guī)定，刑法第341條第1款規(guī)定的“珍貴、瀕危野生動(dòng)物”，包括列入國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄的國家一、二級保護(hù)野生動(dòng)物、列入《瀕危野生動(dòng)植物種國際貿(mào)易公約》附錄一、附錄二的野生動(dòng)物以及馴養(yǎng)繁殖的上述物種?！恫莅浮酚斜匾梃b上述司法解釋內(nèi)容，完善珍貴、瀕危野生動(dòng)物的范圍。

《草案》第2條規(guī)定了本法所保護(hù)的野生動(dòng)物的范圍，其中第1款明確了需要保護(hù)的野生動(dòng)物類型。第2款規(guī)定，野生動(dòng)物及其制品，均系指前款規(guī)定的受保護(hù)的野生動(dòng)物的整體（含卵、蛋）、部分及其衍生物。該款中所提“制品”與“野生動(dòng)物”有何區(qū)別，并不明確?！把苌铩迸c“制品”是什么關(guān)系也不明晰。查閱《現(xiàn)代漢語詞典（第6版）》，制品是指制造成的物品。而制造是指用人工使原材料成為可供使用的物品?？梢?，制品帶有人類加工含義，如將野生狗熊殺害后制作的熊皮，可視為制品。衍生物是指較簡單的化合物所含的原子或原子團(tuán)被其他原子或原子團(tuán)取代而生成的較復(fù)雜的化合物，叫作原來化合物的衍生物?？梢?，經(jīng)簡單加工形成的野生動(dòng)物制品不是衍生物，只有將野生動(dòng)物進(jìn)行化學(xué)反應(yīng)后生成的物品才屬于衍生物，如用虎骨炮制的藥酒當(dāng)屬衍生物。《草案》在此均未對上述問題作出進(jìn)一步說明，立法者有必要以提示性列舉的方式，明確野生動(dòng)物、制品與衍生物含義及相互關(guān)系，并在后續(xù)有關(guān)條文中明確對制品與衍生物認(rèn)定及處罰規(guī)則。

《草案》第24條第2款規(guī)定，人工繁育國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)野生動(dòng)物習(xí)性確保其具有必要的活動(dòng)空間和生息繁衍、衛(wèi)生健康條件，具備與其繁育目的、種類、發(fā)展規(guī)模相適應(yīng)的場所、設(shè)施、技術(shù)和資金，并符合有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，不得虐待野生動(dòng)物。條文旨在保護(hù)人工繁育的國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物。該條文中出現(xiàn)“虐待”一詞，何為虐待，語意不詳。首先，該詞不能按照諸如刑法中的虐待罪的含義予以理解，其次，在其他相關(guān)法律法規(guī)中也沒有對該詞語的明確說明。語意不詳違反了法律術(shù)語的明確性要求，縱觀該詞在該條文中所處位置，具有獨(dú)立含義，并不是對“根據(jù)野生動(dòng)物習(xí)性確保其具有必要活動(dòng)空間和生息繁衍、衛(wèi)生健康條件及其他有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”的進(jìn)一步解釋說明。筆者認(rèn)為，立法者有必要在此以提示性列舉的方式對何為虐待進(jìn)行說明，以明確其含義，提高法律條文的可操作性。

《草案》第30條第2款規(guī)定，縣級以上人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)各自職責(zé)，配合野生動(dòng)物保護(hù)主管部門，加強(qiáng)對野生動(dòng)物及其制品出售、收購、利用、運(yùn)輸、寄遞、食用等活動(dòng)的監(jiān)督檢查。該條文中出現(xiàn)“寄遞”一詞，按其字面含義應(yīng)該是是指郵寄與快遞。該用詞是《草案》的獨(dú)創(chuàng)，在傳統(tǒng)漢語詞典及網(wǎng)絡(luò)用語中均查不到該詞，在其他法律條文中更沒有這一說法。表達(dá)郵寄與快遞含義的詞語均是“郵寄”一詞，如《刑法》第125條規(guī)定，非法制造、買賣、運(yùn)輸、郵寄、儲(chǔ)存槍支、彈藥、爆炸物的，處3年以上10年以下有期徒刑；情節(jié)嚴(yán)重的，處10年以上有期徒刑、無期徒刑或者死刑。該條文中的“郵寄”一詞是指普通郵寄與快遞。既然已有詞語能夠準(zhǔn)確表達(dá)相關(guān)意思，且普通民眾對此也無產(chǎn)生歧義的可能，《草案》單獨(dú)創(chuàng)制“寄遞”這一新詞實(shí)無必要。

（二）《草案》法律責(zé)任承擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)不一

與現(xiàn)行《野生動(dòng)物保護(hù)法》相比，《草案》在法律責(zé)任部分作了較大修改，降低了違法行為處罰標(biāo)準(zhǔn)，加大了對違法行為的處罰力度，值得肯定。但個(gè)別條文中的處罰標(biāo)準(zhǔn)不一，容易導(dǎo)致適用處罰上的不公平。如《草案》第44條規(guī)定，違反本法第20條、第21條的規(guī)定，未取得狩獵證或者未按狩獵證規(guī)定獵捕非國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物的……有獵獲物的，根據(jù)獵獲物的數(shù)量，并處1萬元以上10萬元以下的罰款；無獵獲物的，并處1萬元以下的罰款。根據(jù)該條規(guī)定，對于獵獲物是非國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物的，處罰標(biāo)準(zhǔn)是獵獲物的數(shù)量，罰款金額至少是1萬元?！恫莅浮返?3條規(guī)定，違反本法第19條、第21條的規(guī)定，獵捕、殺害國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物的……有獵獲物的，處以獵獲物價(jià)值10倍以下的罰款；沒有獵獲物的，處以5萬元以下的罰款。根據(jù)該條規(guī)定，對于獵獲物是國家重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物的，處罰標(biāo)準(zhǔn)是獵獲物價(jià)值，且沒有下限。理論上，若獵獲非國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物1只，罰款金額起點(diǎn)是1萬元，而對獵捕國家重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物處罰標(biāo)準(zhǔn)是所獵獲物的價(jià)值，若其價(jià)值較低，且按照較低的價(jià)值倍數(shù)罰款，其結(jié)果可能會(huì)出現(xiàn)對獵捕國家重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物處罰要輕于對獵捕非國家重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物處罰現(xiàn)象，出現(xiàn)違法與責(zé)任倒掛現(xiàn)象。當(dāng)然，這一不公平現(xiàn)象可以通過執(zhí)法人員公平地自由裁量予以避免，但這不僅需要綜合素質(zhì)極高的執(zhí)法人員，還需要切實(shí)有效的統(tǒng)一的案例指導(dǎo)作為輔助，可操作性不強(qiáng)。筆者認(rèn)為，立法者將處罰標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一為獵獲物的價(jià)值，并規(guī)定獵獲國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物的處罰起點(diǎn)，即可解決上述處罰標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一而引起的適用法律不公問題。

（三）《草案》有關(guān)條文缺乏可操作性

具有較強(qiáng)的可操作性是衡量法律條文是否成熟的重要標(biāo)志，亦是立法目的得以實(shí)現(xiàn)的重要保障?！恫莅浮方^大部分條文具有較強(qiáng)的可操作性，但仍存在宣示性條款過多、法律銜接不暢及條文缺乏細(xì)化等問題。

1.《草案》規(guī)定了過多的宣示性條款?！恫莅浮返?、6、7、8、9條強(qiáng)調(diào)國家對公民保護(hù)生存環(huán)境意識的培育、鼓勵(lì)公民、法人和其他組織參與野生動(dòng)物保護(hù)活動(dòng)、教育行政部門及學(xué)校培育學(xué)生的野生動(dòng)物意識及國家給予保護(hù)野生動(dòng)物應(yīng)給予獎(jiǎng)勵(lì)等。上述規(guī)定均屬宣示性條款，宣示性條款僅僅具有彰顯某種價(jià)值的作用，缺乏行為模式與法律后果等要素，無法直接調(diào)整社會(huì)關(guān)系，不屬于嚴(yán)格意義上的法律規(guī)則。法律規(guī)范具有指引、評價(jià)、教育、預(yù)測與強(qiáng)制等功能，宣示性條款缺乏強(qiáng)制性功能，且只能間接體現(xiàn)指引、評價(jià)、教育與預(yù)測功能。一部法律宣示性條款過多，不僅使得法律內(nèi)容顯得空洞，且因法律條文無法在實(shí)踐中得以充分實(shí)現(xiàn)，而有損法律的權(quán)威性。筆者以為，立法者宜大幅削減甚至是取消宣示性法律條文而代之以強(qiáng)制性的法律規(guī)則，通過明確的權(quán)利義務(wù)規(guī)定以強(qiáng)化公民保護(hù)野生動(dòng)物意識。

2.《草案》與《漁業(yè)法》銜接不暢。根據(jù)《草案》第2條第5款規(guī)定，珍貴、瀕危的水生野生動(dòng)物以外的其他水生野生動(dòng)物的保護(hù)，適用漁業(yè)法的規(guī)定。這意味著，非珍貴、瀕危水生野生動(dòng)物受《漁業(yè)法》保護(hù)。刑法中關(guān)于水生野生動(dòng)物相關(guān)的罪名有兩個(gè)，分別是非法獵捕、殺害珍貴瀕危野生動(dòng)物罪與非法捕撈水產(chǎn)品罪。若行為人獵捕、殺害的是珍貴、瀕危水生野生動(dòng)物，則直接套用上述第一個(gè)罪名即可，若行為人非法捕撈非珍貴、瀕危水生野生動(dòng)物者，則不屬于野生動(dòng)物保護(hù)法規(guī)范的范疇，而受《漁業(yè)法》規(guī)范調(diào)整。但《草案》第45條規(guī)定，違反本法第22條第1款、第23條第1款的規(guī)定，在禁獵（漁）區(qū)、禁獵（漁）期或者使用禁用的工具、方法獵捕野生動(dòng)物的，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任。依法不需要判處刑罰的，按照第43條、第44條的規(guī)定，從重處罰。該條款規(guī)定違反禁漁區(qū)、禁漁期的規(guī)定的相應(yīng)責(zé)任。如前所述，非珍貴、瀕危水生野生動(dòng)物并不受野生動(dòng)物保護(hù)法規(guī)制。易言之，關(guān)于違反禁漁區(qū)、禁漁期的規(guī)定而承擔(dān)的刑事與其他責(zé)任應(yīng)該規(guī)定于《漁業(yè)法》中。《草案》將其規(guī)定于此，有越俎代庖之嫌?！恫莅浮返?條第5款將珍貴、瀕危水生野生動(dòng)物排除于《漁業(yè)法》，但根據(jù)現(xiàn)行《漁業(yè)法》，珍貴、瀕危的水生野生動(dòng)物仍然受《漁業(yè)法》規(guī)制?！兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》與《漁業(yè)法》同由全國人大常委會(huì)制定，具有同等法律位階。根據(jù)立法基本原理，具有相同位階的法律不能單方面排除或否認(rèn)另一部法律內(nèi)容。筆者認(rèn)為，若要解決這一問題可考慮在《漁業(yè)法》中作出同樣的規(guī)定，即將珍貴、瀕危的水生野生動(dòng)物規(guī)定為野生動(dòng)物，受《野生動(dòng)物保護(hù)法》的保護(hù)，從而實(shí)現(xiàn)部門法律之間的協(xié)調(diào)一致。

3.《草案》有關(guān)條文缺乏細(xì)化?！恫莅浮返?3條規(guī)定，違反本法第19條、第21條的規(guī)定……依法不需要判處刑罰的，由野生動(dòng)物保護(hù)主管部門或者海洋執(zhí)法部門沒收獵獲物、獵捕工具和違法所得；吊銷特許獵捕證；有獵獲物的，處以獵獲物價(jià)值10倍以下的罰款；沒有獵獲物的，處以5萬元以下的罰款。根據(jù)該條規(guī)定，依法不需要判處刑罰的，由野生動(dòng)物保護(hù)主管部門或者海洋執(zhí)法部門進(jìn)行行政處罰，但具體由何地區(qū)野生動(dòng)物保護(hù)主管部門或海洋執(zhí)法部門進(jìn)行處罰并不明確。實(shí)踐中，行為人獵捕、殺害國家重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物可能涉及的地區(qū)有野生動(dòng)物棲息地、行為人對野生動(dòng)物進(jìn)行追捕中形成的獵捕、殺害地，及違法行為人被抓獲地與居住地?！恫莅浮肺磳ι鲜龅貐^(qū)作出明確規(guī)定，實(shí)踐中一旦出現(xiàn)棲息地、獵捕地、抓獲地及行為人居住地不一致情形時(shí)，可能會(huì)出現(xiàn)管轄沖突問題。筆者認(rèn)為，《草案》有必要對行政處罰機(jī)關(guān)作出更為細(xì)致的規(guī)定，確立獵捕、殺害地為主，其他地區(qū)為輔的管轄原則，即原則上由獵捕、殺害地的野生動(dòng)物保護(hù)主管部門或海洋執(zhí)法部門進(jìn)行管轄，但由其他地區(qū)的野生動(dòng)物保護(hù)主管部門或海洋執(zhí)法部門管轄更為適宜時(shí)，則由其相應(yīng)的主管部門予以管轄。

與現(xiàn)行《野生動(dòng)物保護(hù)法》相比，《草案》另一大進(jìn)步表現(xiàn)為對野生動(dòng)物名錄的更新時(shí)間作出了規(guī)定?！恫莅浮返?1條第3款規(guī)定，對國家重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物名錄，國務(wù)院野生動(dòng)物保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)每5年進(jìn)行一次評估，并根據(jù)評估情況對名錄進(jìn)行調(diào)整，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)公布。但遺憾的是，《草案》沒有對地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物及對國家保護(hù)的有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的野生動(dòng)物名錄調(diào)整時(shí)間作出規(guī)定。明確野生動(dòng)物保護(hù)名錄調(diào)整時(shí)間是加強(qiáng)對野生動(dòng)物保護(hù)的重要內(nèi)容之一，以往因立法未明確名錄調(diào)整時(shí)間，實(shí)踐中名錄調(diào)整滯后，不利于執(zhí)法實(shí)踐。為實(shí)現(xiàn)野生動(dòng)物保護(hù)的公平性，《草案》不宜對國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物與其他重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物作出區(qū)分，應(yīng)一并作出名錄調(diào)整的時(shí)間規(guī)定。更為重要的是，《草案》應(yīng)一并解決名錄的決定機(jī)制與協(xié)調(diào)機(jī)制，即名錄由何部門對何物種進(jìn)行決定并予以更新，否則名錄更新規(guī)定只能成為一紙空文。

《草案》條文的粗疏還集中體現(xiàn)于對公權(quán)機(jī)關(guān)保護(hù)野生動(dòng)物責(zé)任規(guī)定的缺乏及相關(guān)抽象術(shù)語的使用?！恫莅浮返?3條規(guī)定，縣級以上人民政府野生動(dòng)物保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)定期組織對野生動(dòng)物及其棲息地狀況的調(diào)查、檢測和評估，建立健全野生動(dòng)物及其棲息地檔案。該條第2款還就具體上述部門的調(diào)查、檢測和評估的內(nèi)容作了明確規(guī)定。該條明確了縣級以上人民政府野生動(dòng)物保護(hù)主管部門的具體任務(wù)，但若上述主體沒有履行該義務(wù)，根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定并不承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。同時(shí)，上述條文中的“定期”是指什么時(shí)間，并不清楚?！恫莅浮返?4條規(guī)定了開發(fā)利用規(guī)劃對建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境評估問題。該條要求縣級以上人民政府及其有關(guān)部門在編制有關(guān)開發(fā)利用規(guī)劃時(shí)應(yīng)充分考慮野生動(dòng)物及其棲息地保護(hù)的需要，避免或減少規(guī)劃實(shí)施造成的不利影響。但若相關(guān)部門沒有充分考慮上述問題，影響了野生動(dòng)物及其棲息地，相關(guān)部門是否承擔(dān)責(zé)任及承擔(dān)何種責(zé)任均未規(guī)定。實(shí)踐中，相關(guān)部門開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目中可能形式上遵守相關(guān)規(guī)定，聘請相關(guān)人員對建設(shè)項(xiàng)目開發(fā)對野生動(dòng)物及棲息地是否產(chǎn)生影響進(jìn)行評估，但若評估結(jié)果不通過，他們會(huì)再聘請新的專家進(jìn)行評估，直至評估結(jié)果符合其開發(fā)利益為止，從而規(guī)避相關(guān)法律規(guī)定。權(quán)責(zé)利具有一致性，無論是公權(quán)機(jī)關(guān)抑或是法人、組織及私人個(gè)體在保護(hù)野生動(dòng)物中，既享有權(quán)利也負(fù)有相應(yīng)義務(wù)，同時(shí)對不履行義務(wù)者必須負(fù)擔(dān)特定的責(zé)任。此外為確保環(huán)評的客觀公正性，立法宜明確環(huán)評的程序及環(huán)評的最高次數(shù)，以防止上述規(guī)避法律的現(xiàn)象出現(xiàn)。

三、結(jié)語

《野生動(dòng)物保護(hù)法》時(shí)隔多年進(jìn)行大修，社會(huì)各界對本次修訂寄予厚望。縱觀《草案》內(nèi)容，亮點(diǎn)頗多，但也有不足之處?，F(xiàn)行《野生動(dòng)物保護(hù)法》屢受指責(zé)的主要原因是法律規(guī)定過于抽象，缺乏可操作性。雖名為保護(hù)法，但其內(nèi)容盡顯“利用”之意。立法者對公權(quán)與私權(quán)主體在野生動(dòng)物方面的保護(hù)規(guī)定缺乏細(xì)化，致使該法不能得到有效執(zhí)行。《草案》宜以此為修改重心，凸顯《野生動(dòng)物保護(hù)法》的生態(tài)價(jià)值，弱化立法目的的功利化，使得立法目的由單一轉(zhuǎn)向多元。以此為據(jù)，《草案》需進(jìn)一步壓縮宣示性條款，或?qū)⑵湫薷臑榉梢?guī)則賦予其強(qiáng)制性，或?qū)⑵滢D(zhuǎn)化為基本原則貫穿于《野生動(dòng)物保護(hù)法》始終。同時(shí)，《草案》宜進(jìn)一步細(xì)化保護(hù)條款及責(zé)任條款。在堅(jiān)持平等保護(hù)原則基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)公權(quán)保護(hù)主體與私權(quán)保護(hù)主體關(guān)系，對未盡職責(zé)或違反相關(guān)義務(wù)者均設(shè)置相應(yīng)的法律責(zé)任條款，提升《野生動(dòng)物保護(hù)法》的總體質(zhì)量。

（編輯趙文清）

作者單位（孫磊/北京市森林公安分局政委莊乾龍/法學(xué)博士北京林業(yè)大學(xué)法律系講師）