錢宇飛

（200023　上海大學(xué)　上海）

行政訴訟法視野下的行政合同探析

錢宇飛

（200023上海大學(xué)上海）

長期以來涉及到行政主體的行政合同與民事合同之間的區(qū)分存在一定的難度，最高人民法院早在上世紀(jì)初期就開始使用行政合同，但是在實(shí)際的操作中卻又對行政合同的判斷上存在較大的問題， 2015年新《行政訴訟法》的出臺(tái)對我國行政合同的種類進(jìn)行了比較明確的規(guī)定，但是行政合同與一般的民事合同不同，合同體現(xiàn)的平等雙方的意志，但是行政合同的意思中更多的受到國家公法的規(guī)制，因此這種公法與私法之間必然會(huì)存在一定的沖突，如何在現(xiàn)有的行政合同制度的基礎(chǔ)上，不斷的完善行政合同的制度設(shè)計(jì)，加強(qiáng)對行政公權(quán)力的監(jiān)督與對私權(quán)利的救濟(jì)，具有重要的意義。

行政訴訟法；行政合同；公權(quán)力；救濟(jì)

一、行政合同的定義

行政合同是指行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)行政管理的目的，通過與行政相對人協(xié)商一致而達(dá)成的協(xié)議，行政合同的締約過程中，行政機(jī)關(guān)作為代表國家公權(quán)力的一方，往往擁有超越合同相對性的特權(quán)，這種特權(quán)是一種“行政優(yōu)益權(quán)”。在行政合同的締約或者履行的過程中，行政主體出于公共利益的需要解除合同時(shí)，行政合同相對人無法拒絕。行政合同與一般的民事合同存在較大的區(qū)別，行政合同的主體中有一方必須是行政主體，而且行政合同訂立的目的是公共利益的需求或者是社會(huì)管理的目的，在行政合同中雙方的權(quán)利與義務(wù)并不具有對等性，行政主體作為管理者，擁有行政優(yōu)益權(quán)。但是行政合同又具有合同的屬性，是雙方意思的表示，在行政合同產(chǎn)生也是雙方合意的結(jié)果。

行政合同產(chǎn)生是行政機(jī)關(guān)職能轉(zhuǎn)變的重要結(jié)果，是法治社會(huì)法治的必然結(jié)果，行政合同將公法的要素與私法的契約進(jìn)行有效的結(jié)合，采用行政合同的方式，行政機(jī)關(guān)在行使行政管理或者行政職能的過程中，能夠與行政相對人進(jìn)行充分的協(xié)商，雙方達(dá)成合意，能夠以一種協(xié)商的機(jī)制推動(dòng)社會(huì)管理，實(shí)現(xiàn)行政管理的目的，淡化行政行為的國家強(qiáng)制性，有效的提升行政管理的效率，緩和社會(huì)矛盾。

二、《行政訴訟法》下的行政合同種類規(guī)定及糾紛處理存在的問題

1.行政合同種類規(guī)定

新《行政訴訟法》第12條、第60條、第78條中對于行政合同的范圍進(jìn)行了比較明確的規(guī)定，但是并未采用行政合同的概念，而是稱為“行政協(xié)議”，合同作為當(dāng)事人雙方意思自治的產(chǎn)物，反映的是合同雙方當(dāng)事人之間的協(xié)議，行政合同中當(dāng)事人一方為行政主體，行政合同的標(biāo)的或者內(nèi)容涉及的是國家公權(quán)力的行使或者是國有資產(chǎn)的處分，因此不僅僅受到雙方意思的約束，更多的受到國家公法的約束。

在我國的新《行政訴訟法》中將行政合同爭議納入受案范圍，并有相應(yīng)的司法解釋進(jìn)行細(xì)化，《行政訴訟法》第12條中明確行政合同相對人可以向法院提起訴訟的范圍為“政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償類”的行政合同，但是隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，行政合同的類型出現(xiàn)新的類型，如最高人民法院《關(guān)于依法平等保護(hù)非公有制經(jīng)濟(jì)促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的意見》中指出政府招商引資合同、政府采購合同也為行政合同，根據(jù)當(dāng)前我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，行政合同的類型也應(yīng)當(dāng)不斷的擴(kuò)大。

2.行政合同糾紛處理存在的問題

（1）法院重視合法性審理，忽視合同契約審理。當(dāng)前的行政合同糾紛處理上，法院對于行政合同的審查上依然是從行政行為的合法性進(jìn)行審查，法院在處理行政合同糾紛上首先是采用《行政訴訟法》等相關(guān)法律法規(guī)對行政合同進(jìn)行審查，再運(yùn)用《民事訴訟法》的規(guī)定進(jìn)行行政合同的事實(shí)部分進(jìn)行審核，法院這種行政合同糾紛的審理模式類似“行政合同附帶民事合同審查”訴訟，在行政合同糾紛中，行政行為與合同的契約權(quán)利義務(wù)存在滲透性，法院為了簡化糾紛處理，往往是從行政行為的合法性角度進(jìn)行，而對于行政合同的契約精神、行政合同雙方在舉證責(zé)任，權(quán)利與義務(wù)的對等性上存在差別。法院注重的是對公共利益的保護(hù)，忽視行政合同相對人的私權(quán)利的維護(hù)，缺乏統(tǒng)一的審理標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致相同的行政合同糾紛，各地法院的處理結(jié)果不同。

（2）行政合同訴訟的受案范圍依然比較狹窄。新《行政訴訟法》中對于行政合同訴訟的受案范圍進(jìn)行了規(guī)定，2015年的《司法解釋》中認(rèn)為行政合同訴訟的受案范圍的基本要件是要有恒定的合同主體，合同的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共利益或者是行政管理，而且合同的內(nèi)容是涉及到行政法上的權(quán)利義務(wù)。但是根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)，行政活動(dòng)中的目標(biāo)責(zé)任書、行政獎(jiǎng)勵(lì)等產(chǎn)生的行政合同糾紛是否屬于行政訴訟的受案范圍時(shí)卻存在一定的爭議，實(shí)踐中不同的地區(qū)法院采用的具體處理方式存在差異。

（3）行政合同訴訟的原告資格問題。根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，根據(jù)行政合同提起行政訴訟的主體限定為行政合同一方的相對人，這種限定性的原告資格的規(guī)定，產(chǎn)生的問題主要在于原告的主體資格問題，在民事訴訟中原告主體資格的認(rèn)定上，如果合同涉及第三人的利益，第三人可以作為原告參與訴訟，而在公益訴訟中，民事訴訟也有相應(yīng)的規(guī)定。但是行政合同訴訟中對于第三人的原告資格、與行政合同有關(guān)的公益訴訟的原告資格問題，并未進(jìn)行明確的規(guī)定。

三、新《行政訴訟法》背景下行政合同糾紛處理的完善對策

1.法院應(yīng)完善行政合同有效性審查

在行政合同糾紛的處理上，新《行政訴訟法》中對于行政合同納入行政訴訟的受案范圍是我國行政立法的重要進(jìn)步，但是由于我國關(guān)于行政訴訟的司法實(shí)踐存在不足，法院在行政合同糾紛的處理上存在較大的問題。在行政合同糾紛處理中，需要對行政行為的合法性進(jìn)行審查，要對行政行為的職權(quán)合法性、程序合法性以及內(nèi)容合法性進(jìn)行審查外，還應(yīng)當(dāng)尊重契約的精神，要充分考慮到行政合同相對人的私權(quán)利需求。

2.擴(kuò)大行政合同訴訟的受案范圍

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，行政主體作為經(jīng)濟(jì)主體參與到社會(huì)經(jīng)濟(jì)交往中的次數(shù)越來越多，而且涉及的行業(yè)與范圍越來越廣，在《行政訴訟法》中擴(kuò)大行政合同的受案范圍，將行政合同受案范圍進(jìn)行擴(kuò)大。長期以來行政訴訟的案件中行政合同受到“難以確定案由情況”的訴訟門檻的限制，導(dǎo)致行政合同的相對人權(quán)利受到損害而無法得到救濟(jì)，因此通過擴(kuò)大受案范圍，促進(jìn)合同相對人權(quán)利的維護(hù)。

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