支菡箴

（710063　西北政法大學(xué)行政法學(xué)院　陜西 西安）

新行政訴訟法下行政合同訴訟若干問(wèn)題探析

支菡箴

（710063西北政法大學(xué)行政法學(xué)院陜西 西安）

新《行政訴訟法》修改之后，正式將“行政合同”納入了行政訴訟的受案范圍，這意味著行政合同在我國(guó)正式成為一個(gè)法律概念。在立法上確立了行政合同法律地位后，其在我國(guó)行政訴訟實(shí)踐中如何應(yīng)用則成為了下一階段的重點(diǎn)問(wèn)題。為完善我國(guó)行政合同訴訟制度，本文擬對(duì)當(dāng)前行政合同訴訟中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)的完善對(duì)策。

新行政訴訟法；行政訴訟；行政合同

一、我國(guó)行政合同訴訟的現(xiàn)狀

十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的決定》，此次修改對(duì)行政訴訟法作了若干調(diào)整，將行政合同納入行政訴訟法的受案范圍則是此次行政訴訟法修改的亮點(diǎn)之一，這標(biāo)志著行政合同在我國(guó)立法上得到了確認(rèn)，也就意味著理論界對(duì)行政合同的爭(zhēng)議從其存在的合理性向該制度在應(yīng)用上的具體化轉(zhuǎn)變。對(duì)于行政合同制度的理論，雖在法律上首次得到確認(rèn)，但在我國(guó)理論準(zhǔn)備較為欠缺，在我國(guó)行政訴訟實(shí)踐中可能會(huì)出現(xiàn)諸多問(wèn)題。

1.行政合同訴訟受案標(biāo)準(zhǔn)不明

根據(jù)《行政訴訟法》第12條11項(xiàng)之規(guī)定，立法雖然將行政合同納入人民法院行政訴訟受案范圍，但該條只列舉了政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議兩類行政合同，雖然該條中用“等”進(jìn)行了兜底，但除了這兩類以外的行政合同是否屬于行政訴訟的受案范圍，并不明確。不過(guò)，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第11條的規(guī)定［1］，可以認(rèn)為，在《行政訴訟法》第12條11項(xiàng)中的“等”，應(yīng)當(dāng)作等外的理解，也就是說(shuō)行政訴訟受理的行政合同案件不能僅限于這兩類，還包括其他行政合同。雖然立法上對(duì)行政合同訴訟范圍作了兜底性規(guī)定，但未對(duì)其他行政合同進(jìn)行列舉，表述較為模糊。我國(guó)目前通說(shuō)認(rèn)為，納入受案范圍的行政協(xié)議類型包括：國(guó)有土地使用權(quán)出讓協(xié)議、土地房屋征收征用補(bǔ)償協(xié)議、政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)協(xié)議、國(guó)有資產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)、出售、租賃協(xié)議、委托培養(yǎng)等教育行政協(xié)議、特定范圍內(nèi)的政府采購(gòu)協(xié)議、其他行政協(xié)議（如公共工程承包合同）。［2］但在實(shí)踐中，上述的一些合同是否屬于行政合同存在爭(zhēng)議，如國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同，以前均是通過(guò)民事訴訟渠道進(jìn)行救濟(jì)，而且目前對(duì)該類合同，相關(guān)法律之間仍存在著沖突。筆者認(rèn)為，對(duì)于行政合同受案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，在我國(guó)目前的行政訴訟實(shí)踐中，進(jìn)行列舉行規(guī)定實(shí)屬必要，且應(yīng)當(dāng)更為細(xì)化，以彌補(bǔ)對(duì)行政合同認(rèn)定不一的現(xiàn)狀。

2.行政合同訴訟審理規(guī)則不明

單向性救濟(jì)結(jié)構(gòu)的傳統(tǒng)性行政訴訟仍是當(dāng)前行政訴訟的主要形式［3］，現(xiàn)行行政訴訟法主要是針對(duì)單方行政行為制定審理規(guī)則，對(duì)于行政合同的相關(guān)規(guī)定，也都是以原有審理規(guī)則為依據(jù)，并未做出例外或特殊規(guī)定，這樣的立法現(xiàn)狀也會(huì)為司法實(shí)踐制造難題，比如我國(guó)行政訴訟法中只規(guī)定了行政相對(duì)人可以起訴行政機(jī)關(guān)，那么對(duì)于相對(duì)人不履行行政合同的這一類案件則顯得無(wú)所適從［4］。行政合同與單方行政行為在性質(zhì)上存在較大差異，行政合同兼具行政性與合意性的二元屬性，這也就意味著其應(yīng)當(dāng)受行政法律規(guī)范與契約自由原則的雙重約束。但在我國(guó)立法與實(shí)踐中，對(duì)于有關(guān)行政合同訴訟應(yīng)當(dāng)選擇何種審理規(guī)則，仍是一個(gè)模糊不清的問(wèn)題。

二、我國(guó)行政合同訴訟相關(guān)問(wèn)題完善的建議

綜觀我國(guó)行政合同訴訟的立法與實(shí)踐，我國(guó)行政合同訴訟制度還需進(jìn)一步豐富與完善，具體表現(xiàn)在：第一，從立法上看，我國(guó)行政合同被視為行政行為的一種，缺乏獨(dú)立的法律規(guī)范，目前適用傳統(tǒng)的行政訴訟制度無(wú)法適應(yīng)行政合同訴訟實(shí)踐；第二，目前我國(guó)行政合同訴訟審理缺乏明確的依據(jù)，立法也并未對(duì)此作出明確規(guī)定。筆者認(rèn)為，進(jìn)一步完善我國(guó)行政合同訴訟制度，應(yīng)當(dāng)從以下入手：

1.制定有關(guān)行政合同的專門法律規(guī)范

從西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，無(wú)論是大陸法系國(guó)家還是英美法系國(guó)家，都存在著關(guān)于行政合同的專門法律規(guī)定。如德國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第四章專章規(guī)定公法契約，法國(guó)每一種行政合同都有相應(yīng)的成文法對(duì)應(yīng)，英國(guó)在一般合同規(guī)則之外，針對(duì)行政合同的特殊性，又制定相應(yīng)補(bǔ)充規(guī)則，如1972年制定的《應(yīng)用研究合同條例》、1973年制定的《公正交易法》、1978年實(shí)施的《不公正合同條款法》均作了一些例外規(guī)定［5］。筆者認(rèn)為，對(duì)于我國(guó)行政合同訴訟，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行專門的立法，對(duì)于行政合同的內(nèi)涵屬性、種類、適用規(guī)則等一系列問(wèn)題進(jìn)行統(tǒng)一的專門規(guī)定，為法院審理行政合同訴訟提供一個(gè)統(tǒng)一的適用依據(jù)。

2.制定獨(dú)立的行政合同審查規(guī)則

雖然新《行政訴訟法》將行政合同納入到行政訴訟受案范圍當(dāng)中，但目前的行政訴訟法中所規(guī)定的審查規(guī)則基本上是針對(duì)單方行政行為所制定。前文中已經(jīng)提到，行政合同是兼具行政性與合意性二元屬性的行政行為，若僅以目前的規(guī)定作為行政合同的審理依據(jù)實(shí)屬不妥，雖然在最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋中對(duì)適用民事法律規(guī)范進(jìn)行了規(guī)定，但存在片面化現(xiàn)象，無(wú)法完全切合行政合同訴訟的特殊需要。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將行政合同與其他行政行為相并列，并為行政合同訴訟設(shè)置獨(dú)立的審查規(guī)則，在這個(gè)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)圍繞行政合同的二元屬性進(jìn)行雙向性構(gòu)建，從原被告資格、舉證責(zé)任、訴訟類型、判決方式以及法律適用等方面結(jié)合行政合同特征進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定。雖然我們目前已經(jīng)在受案范圍上承認(rèn)了行政合同案件，但是如果我們忽視了行政合同的特殊性，仍然采用傳統(tǒng)的行政訴訟結(jié)構(gòu)模式，將會(huì)引起行政合同與傳統(tǒng)行政訴訟結(jié)構(gòu)的不契合而產(chǎn)生排異反應(yīng)。

［1］行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的行政協(xié)議.

公民、法人或者其他組織就下列行政協(xié)議提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理：（一）政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議；（二）土地、房屋等征收征用補(bǔ)償協(xié)議；（三）其他行政協(xié)議.

［2］宋海東.《新行政訴訟法語(yǔ)境下行政協(xié)議若干問(wèn)題探析——以類型化訴訟為視角》，山東審判，2015年第6期.

［3］和洪.《行政合同訴訟問(wèn)題研究》，人民論壇，2013年第17期.

［4］梁鳳云.《行政協(xié)議案件的審理和判決規(guī)則》，國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2015年第4期.

［5］楊欣.《行政合同訴訟比較研究》，湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào)，2004年第2期.