賈新波

（450002　中共河南省直機關黨校　河南 鄭州）

從黨和政府的法規(guī)文件中看問責的發(fā)展過程

賈新波

（450002中共河南省直機關黨校河南 鄭州）

制定黨內問責條例，是全面從嚴治黨的又一個里程碑，是黨內問責走向精細化、系統(tǒng)化和法治化的現實需要。以往的問責內容是碎片化，相關問責條款散落在黨和政府的各種法規(guī)和文件中，把有關問責內容從法規(guī)文件中梳理出來，有利于我們更好的學習領會《中國共產黨問責條例》。

法規(guī)文件；問責；發(fā)展

《中國共產黨問責條例》條例于6月28日在中共中央政治局召開的會議上審議通過。條例是全面從嚴治黨的利器，對于失職失責造成嚴重后果，既要追究主體責任、監(jiān)督責任，又要追究領導責任，形成有責必問、問責必嚴的機制。

問責是從無到有一個漸進完善的過程，是全面從嚴治黨的需要。問責開始是一種處分制，梳理黨和政府發(fā)布的法規(guī)文件，我們看到是一步一步通過各種規(guī)定得到提煉和完善，是全面從嚴治黨過程中的實踐活動。

1　《關于國家行政機關工作人員獎懲暫行規(guī)定》的責任追究綜述

問責制的發(fā)展，最早要追溯到1957年的《關于國家行政機關工作人員獎懲暫行規(guī)定》。這個規(guī)定當中有兩點是現在問責的淵源。一是用處分的方式來解決責任追究。到今天為止，處分和問責仍然沒有絕對分開。兩者之間的界限還有一定的模糊性。二是將玩忽職守貽誤工作作為處分干部的一個理由、一個條件。這就是我們現在的問責當中所謂的行政不作為、失職、失察的最早的情況。大多數問責是因為沒做，或者沒做夠。所以，不作為的最早的規(guī)定就是玩忽職守貽誤工作。

2　《關于特大安全事故行政責任追究的規(guī)定》和《安全生產法》的責任追究綜述

2001年國務院的《關于特大安全事故行政責任追究的規(guī)定》和2002年的《安全生產法》直截了當地規(guī)定了行政一把手對特大安全事故負責。一定的事故和一定的崗位直接掛鉤。它將1997年《中國共產黨紀律處分條例（試行）》中主要領導對部門、地區(qū)負責任的規(guī)定又往前推了一步，使特定的職位對特定的事故承擔責任。特定職位的這個人并不一定有特定的過錯，但要將職位和事故聯系起來問責。

3　《黨政領導干部選拔任用工作條例》和《黨政領導干部辭職暫行規(guī)定》的責任追究綜述

2013年《黨政領導干部選拔任用工作條例》規(guī)定，選拔任用干部不準超職數配備、超機構規(guī)格提拔干部，不準采取不正當手段為本人或他人謀取職位，不準違反規(guī)定程序任免干部，不準泄露選拔任用干部有關情況，不準在考察工作中隱瞞或歪曲事實真相，不準搞拉票等非組織活動，不準利用職務便利私自干預下級或原任職地區(qū)、單位選拔任用工作，不準突擊提拔、調整干部，不準封官許愿、任人唯親、營私舞弊，不準涂改干部檔案或在干部身份、“三齡兩歷”等方面弄虛作假。這“十不準”是干部選拔任用不可逾越的“高壓線”，必須嚴格執(zhí)行，2004年《黨政領導干部辭職暫行規(guī)定》規(guī)定里最早采用辭職的方法來解決問題。這個制度現在成了黨政領導干部問責的主要手段。辭職的全部種類包括：因公辭職、自愿辭職、引咎辭職、責任辭職。其中的引咎辭職和責任辭職等后來完全進入了中央規(guī)定的領導干部問責當中。

4　《行政機關公務員處分條例》的責任追究綜述

2007年的《行政機關公務員處分條例》里有兩個新的內容與問責制有關。一是，明確了對不依法履行職責的責任追究。行政機關要管理事項，需要法律賦予其手段，要講依法履責，就必須先講前提條件。二是，明確了重大事故、事件、案件和群體性事件的責任追究。這一點原來是模模糊糊的，到2007年都清楚了。

5　《國家公務員暫行條例》和《國家公務員法》的責任追究綜述

1993年的《國家公務員暫行條例》里出現了一個新的規(guī)定，因其他原因免職。我們原來對公務員、國家行政機關工作人員的處理，免職是貶義的，一定有是非評價功能。但是在1993年的《國家公務員暫行條例》中出現了一個其他原因。其他原因是可以不包含是非評價的。換句話說，就是對這個人的行為不作是非評價，而只是作為中性表達，免去其職務。

2006年1月1日開始實施《國家公務員法》，1993年國務院公布的《國家公務員暫行條例》同時廢止。在《國家公務員法》中出現了“關于擔任領導職務的公務員因公辭職、自愿辭職和公務員中的領導成員引咎辭職、責令辭職的規(guī)定”。所謂引咎辭職是指公務員中的領導成員因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者產生惡劣影響，或者對重大事故負有重要領導責任，不宜再擔任現職，有本人主動提出辭去現有領導職務。所謂責令辭職是指任免機關根據領導成員任職期間的表現，認定其已不適合擔任現職，通過一定程序令其辭去現任領導職務。責令辭職有兩種情況：一是領導成員應引咎辭職；二是根據領導成員任職期間的表現，認定已不合適任現職的。責令辭職實際上是組織對不適合擔任現職的領導成員的一種組織處理?！秶夜珓諉T法》的實施，預示著今后在官員問責中還將進一步加強，領導成員工作失誤、失職處理和官員的責任承擔方面還將進一步規(guī)范化、法律化、制度化。

6　《中國共產黨紀律處分條例》的責任追究綜述

1997年的《中國共產黨紀律處分條例（試行）》里面也有一些新的規(guī)定出現。第一，玩忽職守原來只是作為一種情況出現，到了1997年的規(guī)定當中變成了一大類，所謂不作為的行為成了失職的錯誤，其分量在增加。第二，主要領導和重要領導對本地區(qū)、本部門、本單位出現的問題負責，這也是一個重大突破，第一次出現在1997年的紀律處分條例里。這意味著我們現在已經形成的問責制的一個核心，那就是你有沒有能力、有沒有過錯也無所謂，你管的事情出了問題，大到一定程度，你就必須要擔責任。所以，縣委書記要對本縣的所有事情負總責，國家質監(jiān)總局局長要對部門負總責。由此可見，從1997年開始，我們所謂問責制中的責任同法律責任開始出現了一些區(qū)別。

1997年試行《中國共產黨紀律處分條例》，經過修訂后于2003年頒布實施，隨著形勢的發(fā)展，不少條款已不能完全適應全面從嚴治黨的實踐需要。突出問題：一是紀法不分，半數以上條款與刑法等國家法律規(guī)定重復；二是對政治紀律規(guī)定不突出、不具體，對違反黨章、損害黨章權威的違紀行為缺乏必要而嚴肅的責任追究；三是主要違紀情形針對的是黨員領導干部，沒有覆蓋全體黨員。

2015年頒布《中國共產黨紀律處分條例》從全面梳理黨章開始，把黨章和其他主要黨內法規(guī)對黨組織和黨員的紀律要求細化，明確規(guī)定違反黨章就要依規(guī)給予相應黨紀處分。將原來以破壞社會主義市場經濟秩序等為主的10類違紀行為整合規(guī)范為政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律和生活紀律等6類，使《中國共產黨紀律處分條例》的內容真正回歸黨的紀律，為廣大黨員開列了一份“負面清單”。

7　《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》的責任追究綜述

2009年的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》中有五個新的內容。

第一是中央的制度規(guī)定中第一次有了問責。雖然以前講話、媒體、學者等也在講問責，但是問責正式出現在中央的制度規(guī)定中，這是第一次。所以，問責是實踐在先，規(guī)定在后。

第二是問責的形式被統(tǒng)一為五種形式：道歉、檢查、引咎辭職、責任辭職、免職。這和處分至少在形式上分開了。如果適用這五種形式，那就是問責；如果適用別的，那就是處分。其實很多地方，例如天津、北京、重慶、海南等省市的領導問責、首長問責和行政問責的規(guī)定中，大概有21種問責的形式和種類，包括停止評獎、談話等等。但是按照中央的規(guī)定，問責就只有這五種形式。而在問責的實踐當中，除了這五種形式，別的紀律處分手段也在使用。

第三是明確規(guī)定了領導責任的幾個原則，即實事求是、權責一致、懲教結合、依靠群眾、依法有序。

第四是規(guī)定了問責決定一般應向社會公開，這是和處分制度最大的區(qū)別。處分制從實行以來就沒有多少人關心，但是問責不一樣。問責從一開始就受到社會的廣泛關注。黨的紀律處分和行政處分上沒有寫過處分要向社會公開，處分只是向本人公開。但是問責的規(guī)定里面很明確，原則上要向社會公開。 實際表明這種新的責任追究制度在新的社會背景下，其作用、功能和原來的處分制度是有些不同的。

第五是關于能不能復出的問題。規(guī)定本身很清楚，所謂一年之內不能擔任原來崗位，兩年之內不能提拔。

2009年中央公布的黨政領導干部問責暫行規(guī)定屬于狹義的問責，很大程度上應歸于行政問責范疇。十八大以后，貫徹“黨要管黨，從嚴治黨”的要求，制定黨內問責條例就變成不可或缺的重要一環(huán)。目的在于讓黨政領導干部時刻戒慎警惕，知道有所為有所不為，建立起對權力的敬畏之心。

8　《中國共產黨問責條例》的責任追究綜述

今年6月28日中共中央總書記習近平主持召開中央政治局會議，會上審議通過了《中國共產黨問責條例》。加上此前2016年1月份正式實施的《中國共產黨廉潔自律準則》和《中國共產黨紀律處分條例》等相關文件，中國共產黨治理腐敗的制度籠子已越扎越密，形成了一個體系。實行了7年的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》被新制定的《中國共產黨問責條例》取代。

制定黨內問責條例，是加強全面從嚴治黨的迫切要求，更是黨內問責走向精細化、系統(tǒng)化和法治化的現實需要。目前黨內問責制度的一個明顯特征，是碎片化，相關問責條款分散在《中國共產黨紀律處分條例》《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》《行政監(jiān)察法》《中華人民共和國公務員法》等法律法規(guī)中，還沒有形成體系，而且很多條款只是原則性規(guī)定，具體操作起來面臨著彈性解讀的空間，黨內問責的廣度、力度和銳度均有待加強。十八屆中央紀委六次全會公報提出，要制定黨內問責條例，把問責作為從嚴治黨的重要抓手，讓“失責必問”成為常態(tài)。也正是在此次會議上，習近平總書記明確要求，要整合問責制度，健全問責機制，堅持有責必問、問責必嚴。

《中國共產黨問責條例》即將全文公布，主要問責內容，圍繞堅持黨的領導、加強黨的建設、全面從嚴治黨、維護黨的紀律、推進黨風廉政建設和反腐敗工作開展問責。問責方式，“堅持問題導向”。處分方式，對于失職失責造成嚴重后果、人民群眾反映強烈、損害黨執(zhí)政的政治基礎的，都要嚴肅追究責任，既追究主體責任、監(jiān)督責任，又追究領導責任。也就是說，一旦失職失責行為有嚴重后果，且達到了群眾反映強烈、損害政治基礎等程度，那么就要追“三責”：主體責任、監(jiān)督責任、領導責任。其中，追“領導責任”是一個新提法。

黨委的主體責任，包括主體結構、責任內容和主體能力。從主體結構上看，黨委的主體責任主要包括三個責任，即黨委領導班子的集體責任、黨委主要負責人的第一責任、分管領導班子成員的領導責任。一句話，主體責任可以表述為各級黨委是各項工作的責任主體，是領導者、執(zhí)行者、推動者。

紀委的監(jiān)督責任，主要包括監(jiān)督的地位、對象和職責內容。從監(jiān)督地位上看，黨的各級紀律檢查委員會是從事黨內監(jiān)督的專門機關。從監(jiān)督對象上看，紀委的監(jiān)督對象主要包括黨的各級領導機關和黨員領導干部。從監(jiān)督責任來看，依據職責進行監(jiān)督。主要包括：協助同級黨委組織協調黨內監(jiān)督工作，組織開展對黨內監(jiān)督工作的督促檢查；對黨員領導干部履行職責和行使權力情況進行監(jiān)督；檢查和處理黨的組織和黨員違反黨的章程和其他黨內法規(guī)的比較重要或復雜的案件；向同級黨委和上一級紀委報告黨內監(jiān)督工作情況，提出建議，依照權限組織起草、制定有關規(guī)定和制度，作出關于維護黨紀的決定；受理對黨組織和黨員違犯黨紀行為的檢舉和黨員的控告、申訴，保障黨員的權利等。強化紀委監(jiān)督責任，基礎在于轉變思維，關鍵在于體制創(chuàng)新，核心在于強化職能。簡單說，紀委的責任是監(jiān)督、執(zhí)紀、問責。

領導責任主要體現在“一崗雙責”指既要抓好分管的業(yè)務工作，又要以同等的注意力抓好分管部門的黨風廉政建設，把反腐倡廉、案件防范與業(yè)務工作同研究、規(guī)劃、布置、檢查、考核、問責結合起來， 一崗雙責實施責任分解建立責任網絡使責任由軟變硬、由粗變細、由虛變實。真正做到“兩手抓、兩手硬”，使黨風廉政建設和反腐敗工作始終保持應有的力度。

主體責任、監(jiān)督責任、領導責任存在著辯證的邏輯關系。黨委的主體責任是前提，是領導責任；紀委的監(jiān)督責任是保障，是監(jiān)督責任；一崗雙責是把責任分解、傳導到領導人的責任。三者相互依存，缺一不可，最終形成了即將公布的黨內問責條例。

［1］《習近平總書記重要講話文章選編》中央文獻出版社.中央文獻研究室編

［2］《十八以來重要文獻選編（上）》中央文獻出版社.中央文獻研究室編

［3］學習參考《中國共產黨紀律處分條例》、《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》等八個系列文件