丁晨凇

（730070　甘肅政法學(xué)院　甘肅 蘭州）

對行政行為說明理由制度的兩點(diǎn)思考

丁晨凇

（730070甘肅政法學(xué)院甘肅 蘭州）

通過對國內(nèi)外行政行為說明理由制度立法例的分析研究，給行政行為說明理由作出了恰當(dāng)?shù)慕缍ǎ⒅赋鲈诂F(xiàn)有制度基礎(chǔ)之上進(jìn)行完善的思路是構(gòu)建該制度更為適宜的進(jìn)路。

行政行為說明理由；構(gòu)建進(jìn)路

一、行政行為說明理由的界定

行政行為說明理由是一項(xiàng)重要的行政程序制度，從認(rèn)知的邏輯順序來看，該制度的概念需要根據(jù)其適用范圍和行政主體應(yīng)該說明的理由的內(nèi)容等來確定。由此，為界定該制度，首要任務(wù)是確定相關(guān)的前提問題。

綜觀該制度在我國的立法實(shí)踐和世界其他國家的立法例，對行政行為說明理由制度中的“行政行為”的規(guī)定不盡相同。如法國的《行政行為說明理由和改善行政機(jī)關(guān)與公民關(guān)系法》中明確了對于抽象行政行為，“不必說明理由”；葡萄牙《行政程序法》則將抽象行政行為納入了需要說明理由的范圍；《日本行政程序法》僅規(guī)定了對不利行政處分需要進(jìn)行說明理由；而美國的《聯(lián)邦行政程序法》則要求制定規(guī)章行為和行政裁決行為都須說明理由（包括授益性行政行為）。反觀國內(nèi)的立法情況，各行政行為特別法中的說明理由制度均只要求對特定的具體行政行為進(jìn)行理由說明；而楊金晶在撰寫《行政行為說明理由地方考——以八部地方行政程序規(guī)定比較為視角》一文時(shí)經(jīng)考察發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)有的零散的行政行為說明理由制度下說明理由的情況“不限于行政機(jī)關(guān)對具體相對人說明理由”，亦包括內(nèi)部行政行為、抽象行政行為，甚至還包括了行政指導(dǎo)、行政規(guī)劃等行政行為1。對于“說明理由”的規(guī)定，國內(nèi)外倒是有更多的共識。其中多數(shù)直接用“說明理由”的表述概括規(guī)定，稍具體一點(diǎn)的便主要羅列了事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)兩項(xiàng)內(nèi)容。實(shí)際上，沒有過多地列舉其他需要說明的內(nèi)容的做法是恰當(dāng)、合理的，因?yàn)樾姓黧w要進(jìn)行說明的內(nèi)容是由其所作的行政行為的性質(zhì)所決定的。如對某一具體行政行為的說明和針對抽象行政行為的說明必定是有差異的，由此，便不宜在界定該制度的時(shí)候?qū)ⅰ罢f明理由”（的內(nèi)容）具體化。有鑒于此，界定行政行為說明理由制度的重點(diǎn)集中到了對“行政行為”適用范圍的討論之上。

總體來說，根據(jù)行政程序通過規(guī)范、控制行政權(quán)來保障行政相對人合法權(quán)益的設(shè)立宗旨，應(yīng)該對“行政行為”進(jìn)行目的性限縮解釋，將其范圍限定在“外部行政行為”之下。在限縮之后，“行政行為”的確定便只剩下對抽象行政行為和授益性行政行為的取舍。

對于抽象行政行為的作出是否需要進(jìn)行理由說明，法國的行政法律規(guī)定“行政主體可不必說明理由，其理由是該類行為不直接影響相對人的合法權(quán)益，在發(fā)生現(xiàn)實(shí)的法律關(guān)系后再予說明理由更具針對性。”2德國對此問題也采類似的規(guī)定和解釋?？晒P者認(rèn)為，抽象行政行為自身具有的普遍效力和反復(fù)適用性決定了其更應(yīng)該被在公布實(shí)施的同時(shí)就進(jìn)行充分的說明和解釋，由此才能保證其運(yùn)行具有更強(qiáng)的可預(yù)測性，進(jìn)而保障其正確而統(tǒng)一地發(fā)揮功效。相反，在模糊地指引下發(fā)生大量現(xiàn)實(shí)的行政法律關(guān)系之后再對其進(jìn)行解釋說明，則需要付出更加高昂的社會(huì)成本。對抽象行政行為進(jìn)行理由說明，是為“防范于未然”的法律意識，也是使法律充分發(fā)揮指引社會(huì)功能的重要保障。

對于授益性行政行為，日本是不主張對其進(jìn)行說明的，因?yàn)檫@是對行政相對人賦予權(quán)利或是免除、減輕義務(wù)的行政行為，相對人一般不會(huì)提出異議；而要求行政主體進(jìn)行理由說明，將有損于行政的效率價(jià)值。但筆者堅(jiān)持認(rèn)為，在整個(gè)社會(huì)大背景下，有人獲益的同時(shí)則必將有對應(yīng)的人會(huì)因此而承受利益損失或是額外的社會(huì)負(fù)擔(dān)，從某種意義上來看，這樣做雖正義但并不公平。在平等意識日益發(fā)達(dá)的當(dāng)今社會(huì)，某人從行政主體處獲益的情況如若沒有向社會(huì)公眾交待，則會(huì)引起猜忌和不滿的情緒，而不公的社會(huì)觀念終將引起動(dòng)蕩和禍患。相反，行政主體對其作出的授益行為進(jìn)行說明理由之后，將在社會(huì)中起到良好的示范和引導(dǎo)作用，疏解一些不健康的抵觸情緒，有利于社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。

綜合上述分析，筆者認(rèn)為行政行為說明理由制度中的“行政行為”宜將抽象行政行為和授益性行政行為一并納入，這樣才更符合行政程序制度設(shè)計(jì)的初衷，有利于法治社會(huì)的建設(shè)。因此，行政行為說明理由應(yīng)該是指行政主體在作出對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的行為時(shí)，除法律有特別規(guī)定外，應(yīng)當(dāng)向相對人以適合于該行政行為的方式說明行為依據(jù)的制度。

二、構(gòu)建行政行為說明理由制度的進(jìn)路之探索

通過對現(xiàn)有的構(gòu)建該制度方面的研究成果進(jìn)行歸納、分析后發(fā)現(xiàn)，許多行政法學(xué)學(xué)者將構(gòu)建該制度的進(jìn)路的精力集中寄托在了行政程序法典之上。《行政程序法》在我國曾一度呼之欲出，卻因種種阻力當(dāng)?shù)乐两穸紱]能得以問世。這種境況造成了很多學(xué)者對行政程序具體制度的研究無用武之地。十八屆四中全會(huì)《決定》中雖明確提出要完善行政程序法律制度，但并沒有類似于“編纂民法典”的任務(wù)要求。就此看來，行政程序法典的建立目前還不是很樂觀。

遠(yuǎn)水解不了近渴，從致力于制定統(tǒng)一的行政程序法典的桎梏中解放出來，或許可以獲得讓一些具體的行政程序制度包括說明理由制度在現(xiàn)階段充分發(fā)揮出其本應(yīng)具備的功能的思路。畢竟構(gòu)建一項(xiàng)法律制度的直接目的是要取得實(shí)實(shí)在在的法律效果，而不應(yīng)該是僅獲得“完備”的法律手段或形式。行政程序法典也好，零散的規(guī)定也罷，其宗旨都是要通過規(guī)范、控制行政權(quán)來保障相對人的合法權(quán)益，殊途同歸。行政法學(xué)學(xué)者們對待這一問題的思路，是不是本末倒置了呢？與其一味追求一部完善卻遙遠(yuǎn)的法典，不如“以退為進(jìn)”，先對現(xiàn)有零星的說明理由制度進(jìn)行完善，解了燃眉之急的同時(shí)等待法典的出世。

總之，對于構(gòu)建行政行為說明理由制度，現(xiàn)在的思路應(yīng)該是有比沒有好、用比不用強(qiáng)，重在實(shí)效。因此，當(dāng)下迫切的任務(wù)是使現(xiàn)有的行政行為說明理由制度“活”起來。

［1］楊金晶.行政行為說明理由地方考——以八部地方行政程序規(guī)定比較為視角［J］.研究生法學(xué)，2014（4）:23-33.

［2］于春華.國外行政行為說明理由制度對比研究［J］.內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2012，14（2）:379-380.

丁晨?。?990～），男，山東鄆城人，甘肅政法學(xué)院2014級憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)碩士研究生，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。