劉路英

（361000　廈門市湖里區(qū)人民法院　福建 廈門）

食品安全監(jiān)管有獎舉報制度研究

劉路英

（361000廈門市湖里區(qū)人民法院福建 廈門）

我國食品安全監(jiān)管有獎舉報制度在獎勵制度、舉報人保護(hù)、舉報程序性規(guī)定等多存在較多的問題。本文從舉報獎金制度、舉報人保密制度、舉報程序制度等方面思考我國食品安全監(jiān)管有獎舉報制度的完善。

食品安全；監(jiān)管；舉報；獎勵；保護(hù)

一、我國食品安全監(jiān)管有獎舉報制度的立法與運行現(xiàn)狀

從本世紀(jì)初期開始，政府職能部門不斷加大力度鼓勵公眾參與食品安全監(jiān)督，如北京2004年就制定了《食品安全舉報獎勵辦法》［1］；南京2005年伊始就在全市推行放心食品有獎舉報制度，同年浙江省制定了《浙江省舉報食品領(lǐng)域違法犯罪行為有功人員獎勵辦法》；2006年，上海金山區(qū)出臺食品安全獎勵辦法。這些出臺的辦法都取得了一定的成效，取得了較好的社會效應(yīng)。2007年國務(wù)院出臺《關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》對各地設(shè)立的消費者舉報獎勵制度給予了肯定［2］。隨后《食品安全法》第十條就食品安全舉報制度進(jìn)行了明確：“任何組織或者個人有權(quán)舉報食品生產(chǎn)經(jīng)營中違反本法的行為，有權(quán)向有關(guān)部門了解食品安全信息”。此后頒行的《食品安全法實施條例》要求食品安全監(jiān)督管理部門為民眾食品安全舉報制度提供信息查詢便利。2011年，國務(wù)院食安辦印發(fā)的《關(guān)于建立食品安全有獎舉報制度的指導(dǎo)意見》，首次以行政性規(guī)章明確要求在各省市建立食品安全有獎舉報制度，并明確要求各地就食品安全舉報設(shè)立專項獎勵資金，明確獎勵標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵社會民眾參與食品安全監(jiān)督工作，無疑具有一定的權(quán)威性。次年國務(wù)院頒布的《關(guān)于加強(qiáng)食品安全工作的決定》，充分肯定了動員社會民眾推行食品安全有獎舉報的做法，并發(fā)布《2012年食品安全重點工作安排》對食品安全有獎舉報工作進(jìn)行細(xì)化落實，充分體現(xiàn)了政府對有獎舉報制度的重視程度不斷加強(qiáng)。

二、我國食品安全監(jiān)管有獎舉報制度的存在的問題

1.舉報的獎勵制度不完善

第一，獎金計算方式不科學(xué)。如貴州省、天津市的食品安全有獎舉報中，都將舉報人的獎勵金額與舉報案件的貨值金額掛鉤，如規(guī)定獎金數(shù)額為“貨值金額的5%、3%、1%”。如此簡單地將獎勵標(biāo)準(zhǔn)與舉報案件貨值金額進(jìn)行聯(lián)系，并不科學(xué)，因為貨值大小與食品安全事件本身的危害并不能等同［3］。

第二，獎金啟動時間不確定。當(dāng)前各地的文件大多規(guī)定在結(jié)案之后啟動獎勵程序。如《貴州省食品安全有獎舉報暫行辦法》規(guī)定在結(jié)案之日起30日內(nèi)啟動獎金認(rèn)定問題。此種做法也存在諸多弊端，舉報人在舉報食品安全事件到結(jié)案有一定的時間差，在此期間，舉報者在未獲得獎金的情況下，還要承擔(dān)諸多壓力與風(fēng)險，不利于激勵有獎舉報制度的實施。

第三，獎金領(lǐng)取不規(guī)范。很多地方將獎金的領(lǐng)取時間規(guī)定為1—3個月，舉報人要在接到領(lǐng)獎通知的最長期限內(nèi)領(lǐng)取獎金，逾期則視為自動放棄。舉報行為具有一定的危險性，舉報人在收到獎金通知后必然會觀望一定的時間，在確定安全的情況下才會領(lǐng)取。否則，在權(quán)衡危險的過程中，就會選擇放棄獎金，這也是各地“有獎難發(fā)”現(xiàn)象的重要原因［5］。

第四，獎金來源無保障。當(dāng)前，我國各地政府的食品安全舉報獎勵資金都來源于政府財政。如黑龍江將食品安全舉報獎勵資金納入縣以上級別政府的財政預(yù)算中。如此的規(guī)定對于確保獎勵資金來說非常重要。但是，由于各地經(jīng)濟(jì)實力相差懸殊，對于財政收入非常有限的地方政府來說，從有限的財政資金中劃出一部分專項用在食品安全舉報獎勵上成為當(dāng)?shù)卣闹卮筘?fù)擔(dān)［6］。而如舉報獎勵資金的來源無法保障食品有獎舉報工作就成了一句空話。食品安全有獎舉報制度的本質(zhì)就是政府通過資金購買舉報人手中的信息，如果舉報獎勵無法落實，民眾的舉報熱情必然較低，食品安全有獎舉報制度將無法發(fā)揮應(yīng)有的功效。

2.缺乏對舉報人的保護(hù)

首先，對于匿名舉報問題，各地政府態(tài)度不一。很多地方政府規(guī)定有獎舉報限于實名舉報，如遼寧、廣東就是規(guī)定必須是實名舉報。也有部分地方政府規(guī)定有獎舉報可以匿名方式或者實名方式進(jìn)行，如天津規(guī)定實名舉報和匿名舉報都可以。福建對舉報形式則沒有進(jìn)行規(guī)定。實名舉報的好處在于降低職能部門對舉報線索的審查難度，大大降低不實舉報發(fā)生的概率。但是相比生產(chǎn)企業(yè)和經(jīng)銷企業(yè)而言，處在弱勢地位的舉報人在自身和家庭安全的考慮下，會考慮采取匿名舉報的方式。

其次，各地政府對于舉報信息泄密后的補(bǔ)救措施缺少規(guī)定。我國舉報信息保密措施不足是舉報人權(quán)益被侵犯的現(xiàn)象不斷發(fā)生的重要原因。從當(dāng)前我國各地的規(guī)定來看，都明確了職能部門不得公開舉報人的信息，但是對于舉報人身份泄露后如何保護(hù)舉報人、舉報人受到侵害時的救濟(jì)途徑卻多沒有規(guī)定。

再次，舉報者信息可否公開問題。我國各地政府都規(guī)定不得公開信息提供者的信息，但經(jīng)舉報者自身同意后可以公開。但同時又規(guī)定必須舉報者本人或其委托人攜帶舉報者的身份證領(lǐng)取獎金，這一方面能夠防止獎金被冒領(lǐng)，但也將是舉報者信息被泄露。

3.缺少舉報程序的規(guī)定

我國食品安全監(jiān)管體制，是以分段監(jiān)管為主的，品種監(jiān)管為輔的模式的。因此，食品安全舉報中受理機(jī)構(gòu)也是分段負(fù)責(zé)的。衛(wèi)生行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督部門都是食品安全的管理單位，各地政府在食品安全投訴管理部門規(guī)定不一致。在發(fā)生食品安全事件時常因投訴部門不對而被“踢皮球”，不僅打擊舉報者的積極性，也使得食品違法行為得不到有效查處。另外，我國現(xiàn)行的有獎舉報制度在舉報結(jié)果反饋上沒有做出規(guī)定。

三、完善我國食品安全監(jiān)管有獎舉報制度的建議

1.完善食品安全有獎舉報制度的獎金制度

第一，科學(xué)合理的獎勵標(biāo)準(zhǔn)是有獎舉報制度的基礎(chǔ)。要打破我國現(xiàn)行的將舉報人的獎勵金額與舉報案件的貨值金額簡單掛鉤的規(guī)定，要從舉報人貢獻(xiàn)的大小和違法者的損害度出發(fā)來確定獎勵標(biāo)準(zhǔn)。要對舉報人舉報的食品安全案件的獎金數(shù)額進(jìn)行明確規(guī)定。

第二，將獎金啟動時間提前，提高獎金領(lǐng)取方便性利于該制度的實施。政府要不斷明確獎勵最低標(biāo)準(zhǔn)的條件，即只要舉報者反映情況屬實，就能獲得最低獎金；在結(jié)案后，舉報者還可依據(jù)涉案貨值價款的一定比例獲得獎金。如此，更利于激發(fā)潛在舉報者。在制度設(shè)計時必須充分考慮舉報者的安全，在相應(yīng)制度完善的基礎(chǔ)上，可以通過銀行轉(zhuǎn)賬的方式來獎勵舉報者。

第三，在獎金領(lǐng)取時間上，舉報人與政府之間形成的是債權(quán)債務(wù)關(guān)系，同時在考慮到政府行政效率的情況下，可依據(jù)民法關(guān)于債的期限，將獎金領(lǐng)取時間規(guī)定為一年，有效改變各地“有獎難發(fā)”現(xiàn)象。

第四，建立舉報激勵基金，有效緩解地方財政壓力。不斷拓寬舉報獎勵基金的來源渠道，通過財政專項撥款、食品安全違法事件罰款的一定比例、社會各界的捐款與贊助等多種方式來基金獲得資金來源，減輕當(dāng)?shù)卣闹卮筘?fù)擔(dān)。食品安全有獎舉報制度的本質(zhì)就是政府通過資金購買舉報人手中的信息，如果舉報獎勵無法落實，民眾的舉報熱情必然較低，通過舉報激勵基金能夠提高食品安全有獎舉報制度的功效。

2.建立健全食品安全舉報人保密制度

第一，實行匿名舉報與實名舉報并重。過分追求實名舉報，將使得政府機(jī)關(guān)收到的舉報信息量減少。實名舉報只能被鼓勵，但不能通過強(qiáng)制性的規(guī)定而實現(xiàn)。安徽地區(qū)推行的“匿名舉報+密碼舉報”的方式值得借鑒。

第二，建立對舉報人的特殊保護(hù)制度。我國舉報信息保密措施不足是舉報人權(quán)益被侵犯的現(xiàn)象不斷發(fā)生的重要原因，因此，各地政府對于舉報人要設(shè)立特殊保護(hù)制度，特別是在舉報人信息泄密后的補(bǔ)救措施要不斷細(xì)致具體。

3.完善食品安全舉報程序制度

舉報程序是否科學(xué)對于舉報信息真實性的保障、查處食品安全生產(chǎn)銷售違法行為、職能部門職權(quán)行使都有非常重要的作用。第一，健全舉報程序制度，包括具體的受理機(jī)構(gòu)、舉報的具體環(huán)節(jié)、受理機(jī)構(gòu)各環(huán)節(jié)的權(quán)利義務(wù)等都要作出明確規(guī)定。福建省的“首問負(fù)責(zé)制”很值得推廣 。第二，保障食品安全有獎舉報的實施。要確?！妒称钒踩ā芬?guī)定食品安全監(jiān)管實行問責(zé)制的落實，不斷明確問責(zé)的主體和問責(zé)的范圍，對于執(zhí)行不力的單位和個人要追究責(zé)任。此外，良好的監(jiān)管需要完備的法律和高效的執(zhí)行機(jī)制。要不斷加強(qiáng)基層食品安全監(jiān)管能力建設(shè)，提高辦事效率。政府職能在食品安全監(jiān)管中，可以借鑒美國以委托第三方食品檢測機(jī)構(gòu)的授權(quán)方式進(jìn)行，根據(jù)實驗室結(jié)果進(jìn)行食品檢測活動，保障檢測結(jié)果更加公平。

四、結(jié)語

食品安全事關(guān)人民生命安全和國家社會穩(wěn)定。歷年來，我國食品安全監(jiān)管部門對食品安全監(jiān)管非常重視，通過長期的努力也在實踐中取得了一定的成績。然而，在食品安全監(jiān)管上依舊存在諸多問題急需解決，特別是食品安全監(jiān)管有獎舉報制度上還存在諸多的問題。例如：民眾舉報食品安全事件的途徑不通暢、我國相關(guān)法律政策對舉報人的保密制度還存在諸多漏洞。在前幾年我國《食品安全法》制定階段，對是否在該法中具體規(guī)定有獎舉報制度就爭議不斷，最終該制度在食品安全法中得到確立，但是沒有對具體內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，只是進(jìn)行了籠統(tǒng)的規(guī)定。為此，充分發(fā)揮社會公眾在食品安全監(jiān)管的作用變得非常重要。當(dāng)然，完善有獎舉報制度不能一蹴而就，需要在實踐中不斷修整，從獎金制度、舉報人特殊保護(hù)、舉報程序等方面進(jìn)行修正，確保有獎舉報制度有效實施。

［1］李拓.中外公眾參與體制比較.國家行政學(xué)院出版社，2010年版

［2］謝地.政府規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)，高等教育出版，2003版，第238頁

［3］楊青青.我國食品安全監(jiān)管的法律問題［D］.北京：中央民族法學(xué)，2012：13

［4］尹春，唐曉純.我國食品安全監(jiān)管中的公眾參與研究，中國食物與營養(yǎng)，2013年第7期

［5］便洪濤.“懸賞行為”凸顯公安職能定性.政府法制，2006年第15期

［6］應(yīng)飛虎.懸賞舉報制度建立之初探.社會科學(xué)研究.2003年第2期