萬莉

（自貢市榮縣林業(yè)局四川自貢643100）

森林采伐限額執(zhí)行中遇到的難題及解決措施

萬莉

（自貢市榮縣林業(yè)局四川自貢643100）

森林采伐限額制度是我國《森林法》規(guī)定的一個法律制度，也是森林采伐管理的一個重要的內(nèi)容，它的目的是通過控制森林采伐的數(shù)量來增加森林面積及其蓄積量。市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，我國實(shí)施的森林采伐限額制度的實(shí)踐表明，雖盡管這個制度的本身價值是不容置疑的，但是林業(yè)發(fā)展與這個制度之間的矛盾越來越明顯，遇到很多的問題。新時期的林業(yè)發(fā)展的一個重要課題就是解決這些問題。本文提出了森林采伐限額制度存在的問題，總結(jié)了完善這項(xiàng)制度的意見。

森林；采伐限額；難題；解決措施

引言

由于各種不同的原因，我國的林業(yè)的發(fā)展與建設(shè)在多方面受到制約，使森林發(fā)展呈現(xiàn)出非可持續(xù)性，這種非可持續(xù)性發(fā)展的總體表現(xiàn)可以概括為森林的過度采伐、樹種簡單化、林地大量流失、生產(chǎn)力下降、林地衰退等。在這些森林非可持續(xù)性發(fā)展的現(xiàn)象中，一個十分嚴(yán)重的問題就是森林的長期過度采伐。森林采伐限額是經(jīng)國家行政主管部門批準(zhǔn)的，有關(guān)部門根據(jù)法定方法和程序制定的，具有法律效力的特定經(jīng)營單位或行政區(qū)域每年用各種各樣方法采伐消耗的森林資源蓄積最大限額，是國家對林木和森林采伐規(guī)定的最大的控制標(biāo)準(zhǔn)。按照我國的森林法的規(guī)定，國家根據(jù)用材林的生產(chǎn)量高于消耗量的原則，嚴(yán)格地控制森林的年采伐量，采伐林木一定要申請到采伐許可證，按照許可證的規(guī)定來采伐，包含超限額采伐的濫伐林木的現(xiàn)象。目前存在的長期地大面積超限額采伐的事實(shí)，令這項(xiàng)實(shí)行多年的法律制度不但沒有達(dá)到預(yù)期的目的，反而使它有形同虛設(shè)的嫌疑。本文提出了森林采伐限額制度存在的問題，總結(jié)了完善這項(xiàng)制度的意見。

1 森林采伐限額制度面臨的問題

事實(shí)上，幾乎所有與林業(yè)有關(guān)的人員和部門都或少或多地對于森林采伐限額制度所遇到的問題有所認(rèn)識。有關(guān)林業(yè)發(fā)展的報(bào)告指出，在促進(jìn)林業(yè)市場化進(jìn)程、促進(jìn)林業(yè)的分類經(jīng)營改革、落實(shí)和明確林業(yè)產(chǎn)權(quán)以及平原林業(yè)的采伐管理等方面，森林采伐限額的政策還有完善。關(guān)于森林采伐限額，接連兩年的林業(yè)發(fā)展報(bào)告分析說明，盡管國家執(zhí)行制度越發(fā)地嚴(yán)格，對采伐限額的管理也有一定的調(diào)整，但是超限額采伐的現(xiàn)象依然存在，這表明采伐限額制度的執(zhí)行乃至采伐限額制度的本身都遇到很多急需考慮解決的問題。綜合來說，采伐限額制度面臨的問題主要表現(xiàn)在以下五個方面：

1.1 采伐限額的依據(jù)的準(zhǔn)確性受到質(zhì)疑

不容置疑，森林采伐限額制度達(dá)到逐步增加森林蓄積量及森林面積的目的的首要保證是準(zhǔn)確而科學(xué)地編制采伐限額，能夠想象，若是采伐限額編制的本身就是不準(zhǔn)確的，那么森林采伐限額制度的目的就不能實(shí)現(xiàn)。省、自治區(qū)、直轄市林業(yè)主管部門對上報(bào)的森林年采伐限額的指標(biāo)實(shí)行平衡、匯總，經(jīng)過同級人民政府的審核之后，報(bào)到國務(wù)院批準(zhǔn)。從理論上來說，森林年采伐量是各個經(jīng)營單位根據(jù)森林資源的規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查的結(jié)果而來的。然而，具體的經(jīng)營單位尤其是國有林場，由于其最主要的經(jīng)營目標(biāo)是維持本單位的發(fā)展與生存和地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，他們較少甚至一點(diǎn)都不考慮他們的經(jīng)營行為的生態(tài)效益，加之他們在自己的經(jīng)營行為中缺少制約注重生態(tài)效益的外在和內(nèi)在的激勵，顯然他們會更傾向于多上報(bào)采伐量進(jìn)而獲得經(jīng)濟(jì)效益。因此，他們制定并上報(bào)的年采伐限額指標(biāo)的準(zhǔn)確性、科學(xué)性也受到合理的質(zhì)疑。

1.2 執(zhí)行憑證采伐的制度力不從心

憑證采伐的制度確保了森林采伐的行為可以依照核定的采伐限額和木材的生產(chǎn)計(jì)劃實(shí)行，林政部門的管理監(jiān)督通過對采伐限額核發(fā)采伐許可證來實(shí)現(xiàn)，核定頒發(fā)采伐許可證的部門不能超過經(jīng)過批準(zhǔn)的年森林采伐限額以及年度木材生產(chǎn)計(jì)劃而核發(fā)采伐許可證。然而，迄今為止，很多林政部門依然存在發(fā)人情證、超額發(fā)證、關(guān)系證的現(xiàn)象。

1.3 超限額采伐現(xiàn)象仍然嚴(yán)重

森林采伐限額是具有法律強(qiáng)制力的，是國家對林木和森林采伐限定的最大的控制指標(biāo)，任何個人和單位都應(yīng)該遵守，然而現(xiàn)實(shí)的情況卻是，盡管每年國家都限定了采伐的數(shù)額，但是實(shí)際上超限額采伐在我國森林采伐中已經(jīng)是一個公開的秘密。在第四次森林資源的清查間隔期間，全國的年均森林采伐消耗量超限額竟然達(dá)到4430多萬立方米。國家林業(yè)局組織對森林采伐限額執(zhí)行情況進(jìn)行抽樣檢查，發(fā)現(xiàn)被抽查的11個縣市中有9個縣市有超限額采伐的行為。而實(shí)際上，全國各地關(guān)于超限額采伐的報(bào)道和有關(guān)的數(shù)據(jù)實(shí)在無法一一舉例。最近一次的國家林業(yè)局森林對采伐限額情況的檢查說明，雖然被檢查發(fā)現(xiàn)的超限額采伐單位的數(shù)量有一定程度的下降，但是存在的問題依然相當(dāng)普遍和突出。

1.4 現(xiàn)行的采伐限額制度妨礙了社會資金投資林業(yè)的積極性

毫無疑問，社會資金投資林業(yè)是一件利國利民利己的選擇。從所有權(quán)的層面來看，社會資金投資林業(yè)所產(chǎn)生的林木應(yīng)該屬于投資者，在不損害他人的利益的前提下，投資者可以完全按照自己的意志處理自己的林木，這也是所有權(quán)的本義，更是市場經(jīng)濟(jì)的本義。然而，在采伐限額的制度下，社會資金投資所產(chǎn)生的林木也依然會受到采伐限額的拘束，投資者不能按照自己的意志行使自己的所有權(quán)，這在客觀上打擊了投資者投資林業(yè)的積極性。

1.5 對超限額采伐行為的處罰左右為難

對于違反采伐限額制度的行為，刑法、森林法等法律法規(guī)都規(guī)定了應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的刑事責(zé)任、行政責(zé)任，這里確定的處罰措施是嚴(yán)厲而且明確的。然而，有很多情況，超限額采伐行為也并非一個簡簡單單的違法犯罪行為，這種行為大多有很多情非得已的理由，有一部分是地方政府甚至都是為了公益事業(yè)而不得不超限額采伐，有一部分是森工企業(yè)為了支付工人工資或者為了償清沉重的債務(wù)、維持企業(yè)的基本生存條件才被迫超限額采伐。這樣的“違法”、“犯罪”行為，司法部門、執(zhí)法部門處理起來也常常因他們“事出有因”感到對他們的處罰而左右為難。

2 完善森林限額采伐制度需要采取的措施

2.1 盡快完成森林分類區(qū)劃

國家林業(yè)局與有關(guān)部門來制定森林分類區(qū)劃的方法與標(biāo)準(zhǔn)，地方按照區(qū)劃的方法與標(biāo)準(zhǔn)盡快地完成森林分類區(qū)劃的工作，在把森林資源區(qū)劃為商品林和公益林的基礎(chǔ)之上，把公益林進(jìn)一步地區(qū)劃為國家重點(diǎn)公益林和地方重點(diǎn)公益林，把商品林進(jìn)一步地區(qū)劃為人工用材林和天然商品林。

2.2 根據(jù)森林分類區(qū)劃制定不同的限額采伐措施

針對重點(diǎn)公益林尤其是國家重點(diǎn)公益林，嚴(yán)格地保護(hù)，實(shí)行禁伐制度，只能實(shí)行改造性采伐或者撫育性采伐；針對天然商品林要實(shí)施限伐政策，保證人工商品林的采伐額度。對人工商品林和天然商品林分別編制采伐限額，并且建立實(shí)行生態(tài)效益的補(bǔ)償機(jī)制。納入地方和中央的財(cái)政預(yù)算，建立起生態(tài)效益補(bǔ)償基金，公益林分別由地方財(cái)政和中央財(cái)政給予對應(yīng)的補(bǔ)貼；對私人業(yè)主經(jīng)營的商品林，不能轉(zhuǎn)讓給他人又不愿繼續(xù)經(jīng)營的，也應(yīng)該由國家收購并給有一定程度的補(bǔ)貼；對私人業(yè)主及集體經(jīng)營的林木被區(qū)劃為公益林的，經(jīng)國家收購，而不愿被區(qū)劃為公益林的，當(dāng)?shù)氐牧謽I(yè)主管部門應(yīng)該與私人業(yè)主或集體簽訂限伐、禁伐協(xié)議并有相應(yīng)的補(bǔ)貼；逐漸建立起繳納生態(tài)公益林補(bǔ)償金的制度，使生態(tài)公益林使用人可以更受益對生態(tài)公益林的供水、礦產(chǎn)開采、風(fēng)景區(qū)旅游、生態(tài)公益林林地等個人或經(jīng)營單位繳納生態(tài)公益林補(bǔ)償金。

2.3 增強(qiáng)采伐限額制度執(zhí)行的檢查與監(jiān)督

①應(yīng)該增強(qiáng)對天然商品林、公益林在伐區(qū)調(diào)查設(shè)計(jì)、采伐的更新、伐后的驗(yàn)收等各個環(huán)節(jié)的檢查和監(jiān)督。②雖然人工商品林主要由經(jīng)營者按其森林經(jīng)營方案來確定，采伐限額有一定程度的放寬，但是人工商品林的采伐一樣事關(guān)水土和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。故經(jīng)營者要嚴(yán)格地依照森林經(jīng)營方案的內(nèi)容來實(shí)施，林業(yè)主管部門則應(yīng)該增強(qiáng)對森林經(jīng)營方案實(shí)施的檢查與監(jiān)督。

3 結(jié)束語

完善和改革森林采伐管理是進(jìn)行集體林權(quán)制度改革的一個必然要求。《有關(guān)法律法規(guī)明確規(guī)定，要改善林木采伐的管理機(jī)制，推進(jìn)森林采伐限額管理的改革。只有建立起科學(xué)的林木采伐的管理制度，才能讓經(jīng)營者更加充分地共享林業(yè)發(fā)展的利益，使造林經(jīng)營得到應(yīng)有的回報(bào)，才能形成森林利用與保護(hù)的良性循環(huán)，達(dá)到“越采越好、越采越多、青山常在、永續(xù)利用”的目標(biāo)。

[1]歐陽勛志，謝傳金，吳自榮.森林采伐限額管理制度改革的探討[J]江西科學(xué)，2015，26（6）：899～992.

[2]黃斌.采伐限額管理制度對農(nóng)戶撫育采伐行為的影響分析[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2014，30（1）：60～64.

F326.2

A

1004-7344（2016）28-0239-02

方彥.論商品林采伐制度問題[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2014（12）：48～50．

2016-9-17

萬莉（1970-），女，林業(yè)助理工程師，大專，主要從事林業(yè)工作。