文│許雪亞（中國農(nóng)村雜志社）

大手筆 揮就草原發(fā)展新篇章—“十二五”草原工作綜述

文│許雪亞（中國農(nóng)村雜志社）

昔日杳無人煙的不毛沙地，如今種上了水稻，飼養(yǎng)了牛羊。這是科爾沁沙地南緣、內(nèi)蒙古赤峰市敖漢旗通過防沙治沙、改善草原生態(tài)的一景。

千百年來，草原被譽(yù)為母親，承載著游牧民族文化，養(yǎng)育著千百萬牧民，滋養(yǎng)著大江大河彎彎流淌，為人類發(fā)展進(jìn)步提供了重要基礎(chǔ)。習(xí)近平總書記視察內(nèi)蒙古時(shí)對(duì)草原保護(hù)建設(shè)提出了明確要求，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，實(shí)施重大生態(tài)工程，建立生態(tài)文明制度，做到生態(tài)建設(shè)與牧民增收雙贏。“十二五”期間，草原保護(hù)與建設(shè)出臺(tái)硬措施，揮就大手筆，實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展。

保護(hù)草原生態(tài)勢(shì)在必行

草原與耕地、森林、海洋等自然資源一樣，是我國重要的戰(zhàn)略資源。草原面積大，分布廣，生態(tài)功能不可替代，是生態(tài)文明建設(shè)的主戰(zhàn)場(chǎng)；草原畜牧業(yè)特色突出，布局集中，生產(chǎn)潛力巨大，是特色畜產(chǎn)品供給的主渠道。草原在國家發(fā)展戰(zhàn)略和生態(tài)安全全局中起到重要作用。

生態(tài)安全的重要屏障。我國草原面積近4億公頃，約占國土面積的41.7%，是耕地資源的3.2倍，林地資源的2.3倍。草原生態(tài)系統(tǒng)每年可固碳5.2億噸，折合二氧化碳19億噸，大約能抵消我國全年二氧化碳排放總量的30%。草原是我國江河的源頭和涵養(yǎng)區(qū)，長江、黃河、瀾滄江、怒江、雅魯藏布江、遼河和黑龍江等源頭水源都來自草原。我國草原類型有18種，擁有1.7萬多種動(dòng)植物物種，是維護(hù)我國生物多樣性的重要“基因庫”。草原植被是我國“十二五”規(guī)劃的“兩屏三帶”（青藏高原生態(tài)屏障、黃土高原—川滇生態(tài)屏障，東北森林帶、北方防沙帶和南方丘陵地帶）的主體植被之一，保護(hù)建設(shè)草原對(duì)我國生態(tài)保護(hù)和修復(fù)具有重要的促進(jìn)作用。草原美，中國才能美。

轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的活力所在。習(xí)近平總書記在視察內(nèi)蒙古時(shí)講到，要加快傳統(tǒng)畜牧業(yè)向現(xiàn)代畜牧業(yè)轉(zhuǎn)變步伐，探索一些好辦法，幫助農(nóng)牧民更多分享產(chǎn)業(yè)利潤效益，掌握一條符合自然規(guī)律，符合國情的綠化之路。隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快和人民生活水平的提高，居民膳食結(jié)構(gòu)中口糧占比逐步下降、牛羊肉和乳制品占比不斷提高，飼草料需求明顯增長，大力發(fā)展草牧業(yè)，推進(jìn)轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，這是當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作的重中之重。中辦國辦印發(fā)的《加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的意見》中提出，要積極發(fā)展草食畜牧業(yè)。農(nóng)牧結(jié)合、草田輪作，既可以充分發(fā)揮各類土地的生產(chǎn)潛能，減少化肥使用，又可以有效增加草食動(dòng)物的畜產(chǎn)品供給，實(shí)現(xiàn)“藏肉于草”“藏糧于草”，已成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要內(nèi)容和保障國家糧食安全的重要途徑。草原的活力催生了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的新動(dòng)力。

保障牧民收入持續(xù)提高的先決條件。牧區(qū)流傳著一句話，搬家之前看草場(chǎng)，安家之前看環(huán)境。近年來，隨著草原補(bǔ)獎(jiǎng)、退牧還草等各項(xiàng)政策工程的實(shí)施，全國草原生態(tài)持續(xù)惡化的勢(shì)頭得到了初步遏制，局部草原生態(tài)狀況明顯改善，“風(fēng)吹草低見牛羊”的美景在一些牧區(qū)重現(xiàn)。同時(shí)借助牛羊肉產(chǎn)品連年熱銷，消費(fèi)者對(duì)綠色草畜產(chǎn)品持續(xù)追捧的契機(jī)，草牧業(yè)發(fā)展勢(shì)頭迅猛，成為幫助廣大牧民脫貧致富的“快車道”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年牧民人均收入較2010年增加1793元，增幅達(dá)近40%。農(nóng)牧民普遍嘗到了政策落實(shí)帶來的“生態(tài)改善、收入提高”的甜頭，希望政策穩(wěn)定完善的愿望更強(qiáng)烈，保護(hù)建設(shè)草原的期待更高，發(fā)展草牧業(yè)生產(chǎn)的心氣更足。只有草原生態(tài)環(huán)境好了，牧民才有了生產(chǎn)環(huán)境，才有了提高收入的保障。

亮點(diǎn)紛呈草原建設(shè)再上新臺(tái)階

“十二五”草原政策緊緊圍繞“三生”和“三牧”工作大局，持續(xù)發(fā)力，確立了“生產(chǎn)生態(tài)有機(jī)結(jié)合、生態(tài)優(yōu)先”的新方針，實(shí)施了以草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)為核心的一系列草原新政策，出臺(tái)施行了以司法解釋為代表的草原新法規(guī)，與此同時(shí)，我國草原執(zhí)法監(jiān)督工作也邁上新臺(tái)階，草原執(zhí)法監(jiān)督能力建設(shè)不斷提升，草原違法案件查處力度不斷加大。

可以說，“十二五”以來的幾年，是我國草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)力度最大的時(shí)期，是草原畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展最快的時(shí)期，也是牧民收入增加最多的時(shí)期?！笆濉逼陂g，草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咂骄磕暧?39.3億元資金直補(bǔ)到牧戶，已成為牧民人均收入轉(zhuǎn)移性收入的主要來源。2014年，全國重點(diǎn)天然草原牲畜超載率為15.2%，較2010年下降了14.8個(gè)百分點(diǎn)。牲畜承載量的下降，使大部分草原得以休養(yǎng)生息。2014年，全國草原綜合植被覆蓋度為53.6%，連續(xù)4年保持在50%以上。全國天然草原鮮草總產(chǎn)量10.2億噸，連續(xù)4年超過10億噸大關(guān)。

執(zhí)法監(jiān)督，為建設(shè)草原生態(tài)文明保駕護(hù)航。加強(qiáng)草原執(zhí)法監(jiān)督，依法打擊各種破壞草原資源和生態(tài)環(huán)境的違法行為，是建設(shè)草原生態(tài)文明的重要內(nèi)容?！笆濉逼陂g，各級(jí)草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)抓住機(jī)遇，銳意進(jìn)取，認(rèn)真履職，主動(dòng)作為，草原執(zhí)法監(jiān)督工作取得了顯著的成效。目前，在國家修訂出臺(tái)《草原法》和《草原防火條例》的基礎(chǔ)上，已有11個(gè)省區(qū)的人大常委會(huì)制修訂出臺(tái)了13部地方性配套法規(guī)，目前全國縣級(jí)以上草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)已有914個(gè)，監(jiān)理人員9234人，分別比2011年增加了8.3%和9.0%。全國草原管護(hù)員數(shù)量已達(dá)9.27萬人，成為各級(jí)草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)強(qiáng)化基層草原執(zhí)法監(jiān)管工作的重要補(bǔ)充力量。2011年至2014年依法立案查處各類草原違法案件7.12萬起，平均每年1.78萬起。對(duì)破壞草原的違法犯罪分子產(chǎn)生了極大的震懾作用，進(jìn)一步增強(qiáng)了草原執(zhí)法的威懾力。

草原火災(zāi)防控能力顯著增強(qiáng)?！笆濉币詠?，各級(jí)草原防火部門認(rèn)真貫徹落實(shí)中央關(guān)于防災(zāi)減災(zāi)的方針政策，制訂和完善草原防火預(yù)案，不斷加強(qiáng)防火演練培訓(xùn)，強(qiáng)化物資裝備建設(shè)，嚴(yán)格火源管理，草原火災(zāi)綜合防控能力得到穩(wěn)步提高，全國發(fā)生草原火災(zāi)次數(shù)、受害面積、傷亡人數(shù)大幅度下降，火災(zāi)損失降到了最低程度?！笆濉逼陂g，全國共發(fā)生草原火災(zāi)512起，受害草原面積33萬公頃，經(jīng)濟(jì)損失25635萬元，傷亡34人（其中死亡4人）。草原火災(zāi)受害率與重大特草原火災(zāi)發(fā)生率控制在3‰與3%以內(nèi)。與“十一五”相比，死亡人數(shù)減少20人，年均草原火災(zāi)發(fā)生次數(shù)減少128起，每年挽回經(jīng)濟(jì)損失達(dá)4.8億元。目前，全國有縣級(jí)以上草原防火機(jī)構(gòu)1261個(gè)，防火人員2萬多人，比“十一五”末增加1.3萬人，應(yīng)急隊(duì)伍7000余支，應(yīng)急隊(duì)伍人員19萬多人，比“十一五”末增加17萬人，為快速有效撲滅草原火災(zāi)提供了有力保障。

草原監(jiān)測(cè)為科學(xué)管理利用草原提供有力支撐。底數(shù)準(zhǔn)、情況明、趨勢(shì)清，是科學(xué)保護(hù)建設(shè)草原、促進(jìn)草原合理利用的前提?！笆濉逼陂g，全國草原監(jiān)測(cè)工作得到了快速發(fā)展，工作機(jī)制逐步健全完善，監(jiān)測(cè)工作能力不斷提升，形成了一系列草原監(jiān)測(cè)成果，為科學(xué)管理利用草原提供了有力支撐?！笆濉币詠?，農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心共培訓(xùn)各級(jí)草原監(jiān)測(cè)技術(shù)骨干600多人次，各省區(qū)培訓(xùn)監(jiān)測(cè)骨干達(dá)1萬余人次。目前，承擔(dān)監(jiān)測(cè)任務(wù)的省區(qū)23個(gè)，監(jiān)測(cè)范圍覆蓋了全國85%的草原面積，承擔(dān)監(jiān)測(cè)任務(wù)的縣市500多個(gè)。規(guī)劃設(shè)置376個(gè)國家級(jí)草原固定監(jiān)測(cè)點(diǎn)，涵蓋了南北方的所有重點(diǎn)草原類型。到2014年年底，全國已建成162個(gè)國家級(jí)草原固定監(jiān)測(cè)點(diǎn)。這是我國草原監(jiān)測(cè)歷史上具有里程碑意義的一件大事，標(biāo)志著我國草原監(jiān)測(cè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實(shí)現(xiàn)了新跨越，草原固定監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)工作將步入正軌。

草原征占用管理日趨規(guī)范?！笆濉逼陂g，草原征占用管理工作規(guī)范開展，成效明顯，有效保護(hù)了草原資源，維護(hù)了草原生態(tài)環(huán)境。2011—2014年，河北、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、四川、貴州、云南、西藏、甘肅、青海、寧夏和新疆等13個(gè)省區(qū)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)共審核審批征占用草原申請(qǐng)1186批次，涉及草原面積20493公頃。其中，農(nóng)業(yè)部審核16批次，涉及草原面積6935公頃。2012—2014年全國累計(jì)征收草原植被恢復(fù)費(fèi)2.62億元。

以制度創(chuàng)新引領(lǐng)草原生態(tài)保護(hù)

草原之美不是一日之功，草原保護(hù)也不能一蹴而就。草原生態(tài)環(huán)境的形成是一個(gè)極其漫長的過程。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中，必須堅(jiān)持“生產(chǎn)生態(tài)有機(jī)結(jié)合、生態(tài)優(yōu)先”的原則，以制度創(chuàng)新引領(lǐng)新形勢(shì)下草原生態(tài)保護(hù)。

要加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)建設(shè)。按照生態(tài)文明建設(shè)的要求，建立系統(tǒng)完整的草原生態(tài)保護(hù)制度體系。穩(wěn)定和完善草原生態(tài)補(bǔ)償制度，落實(shí)草原補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制、退牧還草等政策工程。堅(jiān)持以家庭為單位的草原承包經(jīng)營制，開展草原確權(quán)登記，嚴(yán)格落實(shí)禁牧和草原平衡制度。以草牧業(yè)為抓手推動(dòng)畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。強(qiáng)化草原監(jiān)督管理，以法律為武器，震懾和打擊非法破壞草原行為。不斷提升技術(shù)支撐能力建設(shè)，探索草原修復(fù)新模式，推動(dòng)畜牧業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

要加強(qiáng)草原生態(tài)文明體制改革的分類指導(dǎo)。要按照草原改革目標(biāo)任務(wù)，不失時(shí)機(jī)地加以推進(jìn)。在北方干旱半干旱草原區(qū)，要穩(wěn)步開展草原確權(quán)登記，禁止非法開墾草原，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)農(nóng)牧民保護(hù)草原的積極性和主動(dòng)性。在青藏高寒草原區(qū)，要?jiǎng)?chuàng)新草原保護(hù)形式，對(duì)限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核。在東北華北濕潤半濕潤草原區(qū)，要明確草原權(quán)屬，規(guī)范草原承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，按照草畜平衡、環(huán)境友好的思路發(fā)展人工種草和草產(chǎn)品加工業(yè)，堅(jiān)決防止超載過牧和人為破壞草原的行為。在南方草原地區(qū)，要開展草地資源調(diào)查，堅(jiān)持把種草與中小河流域治理結(jié)合起來，與石漠化治理結(jié)合起來，與草原畜牧業(yè)生產(chǎn)基地建設(shè)結(jié)合起來，草畜配套，綜合治理。

要加強(qiáng)草原執(zhí)法監(jiān)督。加強(qiáng)草原法制建設(shè)是依法治草、鞏固草原保護(hù)建設(shè)成果、維護(hù)牧民合法權(quán)益的根本保障。要建立完善多規(guī)章相配套的草原法律框架體系。加快推進(jìn)草原行政執(zhí)法體制改革，建立一支權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的草原行政執(zhí)法隊(duì)伍，大幅提升執(zhí)法能力。加強(qiáng)草原執(zhí)法監(jiān)督，嚴(yán)格規(guī)范草原資源利用，強(qiáng)化草原征占用管理，嚴(yán)厲打擊非法征占用、亂開濫墾、亂采濫挖等違法行為。加快建立完善草原行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制，強(qiáng)化與司法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)配合，形成共同打擊草原違法犯罪行為的合力，增強(qiáng)草原執(zhí)法的威懾力。加強(qiáng)普法宣傳教育，加大草原法律法規(guī)的宣傳力度，不斷提高農(nóng)牧民法律素質(zhì)，增強(qiáng)全社會(huì)依法保護(hù)草原的意識(shí)。

要?jiǎng)訂T社會(huì)各界共同發(fā)力。保護(hù)草原，草原保護(hù)是功在當(dāng)代、利在千秋的大事業(yè)，是政府、企業(yè)、個(gè)人的責(zé)任和義務(wù)，需要共同參與，形成合力，共同打擊破壞草原的違法犯罪行為，健全舉報(bào)、聽證、輿論和公眾監(jiān)督等制度，構(gòu)建全民參與的社會(huì)行動(dòng)體系，及時(shí)準(zhǔn)確披露各類環(huán)境信息，擴(kuò)大公開范圍，保障公眾知情權(quán)，維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益。推進(jìn)生產(chǎn)生活方式綠色化，提高公眾節(jié)約意識(shí)、環(huán)保意識(shí)、生態(tài)意識(shí)，形成人人、事事、時(shí)時(shí)崇尚生態(tài)文明的社會(huì)氛圍。

草原的生命力是否能延續(xù)，靠的是一代代人堅(jiān)持不懈的努力。正如習(xí)近平總書記所說，生態(tài)環(huán)境問題是利國利民利子孫后代的一項(xiàng)重要工作，決不能說起來重要、喊起來響亮、做起來掛空擋。環(huán)境如水，發(fā)展似舟。我們要對(duì)自然心存敬畏之心，常懷律己之心，以對(duì)子孫后代高度負(fù)責(zé)的態(tài)度和責(zé)任，保護(hù)好這片珍貴的草原，共同創(chuàng)造天藍(lán)、水凈、草綠的良好生態(tài)環(huán)境！