婁文龍+劉薩娜

房地產(chǎn)市場中的政府規(guī)制是指政府通過直接干預(yù)房地產(chǎn)市場配置機(jī)制或間接改變購房者和房地產(chǎn)商需求與供給數(shù)量而起作用，包括經(jīng)濟(jì)性規(guī)制和社會性規(guī)制。房地產(chǎn)市場的信息不對稱是政府規(guī)制的一個(gè)重要理由，政府規(guī)制是克服市場失靈的一種代替競爭政策的治理機(jī)制。但是政府規(guī)制能彌補(bǔ)市場失靈是建立在以下假設(shè)前提之上的：第一，規(guī)制者是追求社會福利最大化的，是大公無私的、仁慈的；第二，規(guī)制者是無所不知的，擁有完全信息。已有的研究成果更多地是從以上假設(shè)出發(fā)，而這種假設(shè)也存在根本性的缺陷。如何來減少或避免政府規(guī)制過程中的信息不對稱，發(fā)揮政府規(guī)制的最大效用，這是本研究的出發(fā)點(diǎn)以及努力解決的問題。

一、政府房地產(chǎn)市場規(guī)制信息不對稱的表現(xiàn)形式

房地產(chǎn)市場是一個(gè)典型的信息不對稱市場，政府部門、房地產(chǎn)企業(yè)、購房者處在不同的立場地位上，掌握的信息和權(quán)力也各不相同，沒有任何一方能擁有房地產(chǎn)市場的完全信息。因此，房地產(chǎn)規(guī)制部門也面臨著信息不對稱的約束，主要有如下幾種表現(xiàn)形式：

（一）規(guī)制部門與房地產(chǎn)企業(yè)間的信息不對稱

一般說來，政府規(guī)制的效率取決于信息的數(shù)量和質(zhì)量，這與被規(guī)制企業(yè)提供資料的數(shù)量和質(zhì)量有直接關(guān)系。由于房地產(chǎn)產(chǎn)品的特殊性和房地產(chǎn)市場經(jīng)營者的主體地位，房地產(chǎn)企業(yè)比其他主體擁有更為充分的市場信息。而作為監(jiān)管者的規(guī)制部門不存在指導(dǎo)資源配置的價(jià)格，也沒有傳遞市場信息的渠道，不可能觀察和搜集到房地產(chǎn)市場中所有的信息，必然受到信息不對稱的困擾。信息不對稱可以為房地產(chǎn)企業(yè)提供策略性行動并增加收益的機(jī)會，從而獲取信息租金。因此，房地產(chǎn)企業(yè)為了謀求更多的經(jīng)濟(jì)利益，不會把它所知道的真實(shí)信息告知政府，更有可能會瞞報(bào)或者提供虛假信息，這就決定了房地產(chǎn)規(guī)制部門并非達(dá)到理想狀態(tài)中的政府規(guī)制，而是處于信息劣勢地位。

（二）規(guī)制部門間的信息不對稱

房地產(chǎn)市場規(guī)制通常涉及多頭管理，不僅有中央政府和各級地方政府，還包括有關(guān)職能部門，如房管部門、土管部門、規(guī)劃部門、工商部門、稅務(wù)部門、物價(jià)部門等。這些部門分別從各自的職能對房地產(chǎn)市場的相關(guān)環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)制。實(shí)現(xiàn)對房地產(chǎn)市場的有效規(guī)制需要規(guī)制部門之間的協(xié)同合作，特別是信息的共享，才能形成規(guī)制的合力。但是在分割管理模式下，規(guī)制部門的組織結(jié)構(gòu)是條塊分割的金字塔式層級結(jié)構(gòu)，職能部門間相互隔離、獨(dú)成一體，信息無法在各規(guī)制部門間有效流動，難以共享各自的信息，甚至為了各自的利益還發(fā)布相互矛盾的信息。由于信息在規(guī)制部門之間并不流通和共享，反而使得后置部門在看到前置部門的證件齊全而通過審批，或者是前置部門因后面還有多道手續(xù)而放松警惕，這就形成了“多龍治水”困境。

（三）規(guī)制部門與購房者間的信息不對稱

政府對房地產(chǎn)市場規(guī)制的目的是為了公共利益，保障購房者的合法利益，因而政府應(yīng)該向購房者公開所掌握的信息。這也有利于購房者能夠?qū)Ψ康禺a(chǎn)市場做出理性的判斷，同時(shí)也可以監(jiān)督規(guī)制部門。規(guī)制部門向購房者提供什么信息，提供多少，提供到何種程度，都由規(guī)制部門決定，《政府信息公開條例》對其約束性并不高。在房地產(chǎn)市場中，規(guī)制部門并沒有完全公開土地交易信息、房屋成本和空置率等信息，公眾也就無法準(zhǔn)確、及時(shí)地了解到房地產(chǎn)市場的相關(guān)交易信息。

二、導(dǎo)致政府房地產(chǎn)市場規(guī)制中信息不對稱的原因

政府規(guī)制本身應(yīng)該是克服信息不對稱的工具，但是房地產(chǎn)規(guī)制本身也需要充分的信息作為其前提。事實(shí)上，由于多種原因，作為公共部門的規(guī)制機(jī)構(gòu)無法擁有完全信息，在房地產(chǎn)市場規(guī)制過程中也會受到信息不對稱的影響。

（一）有限理性

西蒙的有限理性推翻了以往完全理性的假設(shè)，認(rèn)為決策者的能力是有限的，并且處理信息的能力也是有限的。這種假設(shè)也更符合現(xiàn)實(shí)。房地產(chǎn)規(guī)制部門的職能是由具體的公務(wù)員來負(fù)責(zé)，而這些公務(wù)員又會受到專業(yè)背景、個(gè)人素質(zhì)、技能等方面的限制，導(dǎo)致不同個(gè)體信息獲取能力的差異以及信息需求的不同。他們在從事各自的工作并做出決策時(shí)都會受到有限理性的約束，因此這些“行政人”在獲取、識別和利用信息時(shí)都只是追求解決問題的“滿意度”，并不會去完全掌握與分析房地產(chǎn)市場中的所有信息，直接導(dǎo)致了規(guī)制部門信息擁有的不對稱。

（二）科層制的管理體系

房地產(chǎn)規(guī)制部門的結(jié)構(gòu)也正是按照科層制設(shè)置的。在科層制中，集權(quán)導(dǎo)致房地產(chǎn)規(guī)制部門上下級之間的信息更多地只是上傳下達(dá)，難以有效溝通；規(guī)章制度強(qiáng)調(diào)房地產(chǎn)規(guī)制部門照章辦事，組織成員對外部的房地產(chǎn)市場信息變化變得漠不關(guān)心；專業(yè)分工更是造成了不同規(guī)制部門、不同職位間的工作人員協(xié)作匱乏，即使是同一機(jī)構(gòu)內(nèi)部也難以共享信息?？茖又频墓芾眢w系導(dǎo)致了信息在房地產(chǎn)規(guī)制部門內(nèi)部和外部之間難以有效流動，這也是規(guī)制部門信息不對稱的一個(gè)重要原因。

（三）信息傳遞渠道的阻塞

規(guī)制部門搜集房地產(chǎn)市場的相關(guān)信息需要穩(wěn)定和暢通的渠道。西方國家的利益集團(tuán)、大眾傳媒、民意代表是政府與公眾溝通的主要渠道。由于我國的政治體制和國外的不同，這些渠道在我國很難發(fā)揮其作用。這就使得我國公民和政府溝通的正式渠道少而且效率低下，規(guī)制部門不得不依賴房地產(chǎn)企業(yè)所披露的經(jīng)營信息。在沒有嚴(yán)格的制度約束下，房地產(chǎn)企業(yè)為了規(guī)避政府規(guī)制，只會千方百計(jì)地隱瞞自己的信息或者提供錯(cuò)誤的信息，如虛報(bào)經(jīng)營成本、利潤以及做假帳等。渠道不暢使得房地產(chǎn)規(guī)制部門所需的信息在搜集過程中容易失真或者產(chǎn)生大量噪音，增加了搜集信息的難度，加劇了政府規(guī)制的信息不對稱程度。

（四）政府的自利性

公共選擇理論認(rèn)為，政府及其官員都是尋求自身利益的“理性經(jīng)濟(jì)人”，在行使政府規(guī)制職能時(shí)并非完全是為了公共利益，同時(shí)也在追求自身的利益最大化。因此在對房地產(chǎn)市場進(jìn)行規(guī)制時(shí)，規(guī)制部門并非完全是為了公共利益，特別是當(dāng)部門利益或個(gè)人利益與公共利益相矛盾時(shí)，他們會發(fā)布有利于自己的信息，而對自己不利的信息則故意隱瞞，這就使得不同的規(guī)制部門之間所掌握的信息不能共享，甚至出現(xiàn)“數(shù)據(jù)打架”的情況，從而導(dǎo)致規(guī)制部門間以及規(guī)制部門和公眾間的信息不對稱。特別是在價(jià)格高企的房地產(chǎn)市場中，規(guī)制部門更具有隱瞞信息的利益傾向，規(guī)制部門可以利用信息優(yōu)勢和權(quán)力，在房地產(chǎn)市場設(shè)置各種進(jìn)入壁壘時(shí)進(jìn)行創(chuàng)租和尋租。而媒體頻頻曝光的房地產(chǎn)腐敗現(xiàn)象跟政府信息不公開密切相關(guān)。

（五）信息交易的成本約束

信息資源的經(jīng)濟(jì)屬性使規(guī)制部門搜集、整理和傳遞房地產(chǎn)市場信息的各種活動需要付出物質(zhì)成本和時(shí)間成本。一方面，政府規(guī)制部門受到經(jīng)費(fèi)、人員和時(shí)間的限制，不可能在搜集到所有信息后再做決策。同時(shí)，房地產(chǎn)市場中還摻雜著大量的虛假信息和信息噪音，規(guī)制部門不可能一一對眾多信息進(jìn)行鑒別，這就加劇了規(guī)制部門和房地產(chǎn)企業(yè)之間的信息不對稱。另一方面，購房者無力承擔(dān)搜集信息的物質(zhì)成本和時(shí)間成本，這也導(dǎo)致了規(guī)制部門與購房者之間的信息不對稱。

三、信息不對稱對政府房地產(chǎn)市場規(guī)制的負(fù)面影響

（一）信息不對稱導(dǎo)致房地產(chǎn)市場的規(guī)制政策不夠完善

房地產(chǎn)市場的規(guī)制政策很大程度上受到房地產(chǎn)市場環(huán)境的影響，房地產(chǎn)市場環(huán)境的變化又使得房地產(chǎn)規(guī)制政策難以形成一致性。如在經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)中央政府要求放松房地產(chǎn)市場規(guī)制以拉動經(jīng)濟(jì)增長，而大多時(shí)候要求規(guī)制部門加強(qiáng)對房地產(chǎn)市場的規(guī)制以控制房價(jià)上漲。房地產(chǎn)市場的規(guī)制政策本應(yīng)建立在對問題正確診斷的基礎(chǔ)之上，但是由于信息不對稱使規(guī)制部門缺乏充分的市場信息與必要的科學(xué)分析，就極有可能導(dǎo)致房地產(chǎn)規(guī)制機(jī)構(gòu)做出錯(cuò)誤診斷，規(guī)制政策難以準(zhǔn)確制定。同時(shí)，由于規(guī)制部門之間的信息不對稱并且溝通不暢，不同規(guī)制部門的偏好不同，其規(guī)制政策很可能會相互矛盾，從而導(dǎo)致房地產(chǎn)市場的規(guī)制失敗。

（二）信息不對稱導(dǎo)致房地產(chǎn)企業(yè)的“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”

信息不對稱會在市場交易發(fā)生的前后分別可能引發(fā)“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”問題。例如，為了打擊房地產(chǎn)商“捂盤惜售”的行為，房管部門要求房地產(chǎn)企業(yè)必須在網(wǎng)上公布房產(chǎn)的預(yù)售信息，否則推遲其上市銷售。但是當(dāng)房價(jià)處于快速上漲期，房地產(chǎn)企業(yè)可以選擇不提供相關(guān)信息而故意讓房管部門對其懲罰，這反而讓房地產(chǎn)企業(yè)達(dá)到了“坐抬房價(jià)”的目的。同樣，房地產(chǎn)商在簽訂房屋銷售合同之后利用各種消費(fèi)者不知情的條款來推卸責(zé)任，又或者在通過審批后房地產(chǎn)商利用規(guī)制部門的監(jiān)管漏洞違反審批文件，這是開發(fā)商最常見的道德風(fēng)險(xiǎn)。

（三）信息不對稱導(dǎo)致房地產(chǎn)規(guī)制部門的“俘獲”

當(dāng)公眾、房地產(chǎn)企業(yè)與規(guī)制部門的信息不對稱時(shí)，房地產(chǎn)市場的政府規(guī)制過程并不公開透明，并且公眾無法對規(guī)制部門進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，規(guī)制部門就可能被房地產(chǎn)企業(yè)“俘獲”，出現(xiàn)職能偏離或異化的情況。規(guī)制部門總是會找到更多的借口，建立起更多的規(guī)則，利用政府賦予的合法權(quán)和信息優(yōu)勢來創(chuàng)造更多的規(guī)制來反復(fù)創(chuàng)租。事實(shí)上我國房地產(chǎn)市場的規(guī)制現(xiàn)狀也說明了規(guī)制部門往往也會為了部門利益或個(gè)人利益，從而變成房地產(chǎn)規(guī)制的既得利益者。

四、治理房地產(chǎn)市場規(guī)制中信息不對稱的路徑

針對上述政府規(guī)制失敗的主要方面，應(yīng)至少考慮以下方面的措施手段，使信息盡可能在規(guī)制部門、房地產(chǎn)商和購房者間對稱，以治理信息不對稱對房地產(chǎn)規(guī)制可能產(chǎn)生的不良后果。

（一）構(gòu)建扁平式的行政組織結(jié)構(gòu)，加大部門間的合作力度

“扁平化”的組織結(jié)構(gòu)可以減少信息的傳遞環(huán)節(jié)，使信息在公共行政組織間傳遞更加順暢。房地產(chǎn)規(guī)制部門應(yīng)該改革組織結(jié)構(gòu)和管理制度，簡化信息傳遞層級和程序，加快信息傳遞速度，避免信息接收過程中出現(xiàn)的信息失真，從而保證規(guī)制部門之間的信息溝通順暢。同時(shí)，房地產(chǎn)規(guī)制部門必須培養(yǎng)信息公開的觀念，建立政府部門的信息共享和交流意識，認(rèn)識到消除信息不對稱對于改進(jìn)房地產(chǎn)治理績效有著重要作用。

（二）發(fā)展電子政務(wù)，建立面向全社會的信息發(fā)布和數(shù)據(jù)庫共享平臺

房地產(chǎn)規(guī)制部門可以利用電子政務(wù)系統(tǒng)在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布信息，可以降低信息的公開成本。同時(shí)，電子政務(wù)能夠使規(guī)制部門的房地產(chǎn)規(guī)制過程透明化，有利于公眾對規(guī)制部門的監(jiān)管。對于購房者而言，也可以以較低的交易成本獲取所需的信息，增強(qiáng)他們與房地產(chǎn)商的博弈能力。

在發(fā)展電子政務(wù)的過程中，為了防止“信息孤島”的出現(xiàn)，我們可以借鑒個(gè)人征信系統(tǒng)的做法，把源自于發(fā)改委、國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、銀監(jiān)會、稅務(wù)總局等部門涉及到房地產(chǎn)市場的相關(guān)信息進(jìn)行匯總，并建立中央和各省、市建立多級住房信息數(shù)據(jù)庫和信息交換平臺，實(shí)現(xiàn)部門、地區(qū)和企業(yè)之間的數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，促進(jìn)信息資源的流動和共享。

（三）拓寬規(guī)制部門的信息溝通渠道，加強(qiáng)與公眾之間的聯(lián)系

房地產(chǎn)規(guī)制部門應(yīng)當(dāng)積極拓寬獲取規(guī)制信息的渠道，強(qiáng)化與其他主體特別是規(guī)制目標(biāo)群體之間的雙向交流，建立多通道的信息溝通渠道需要規(guī)制部門與公眾建立多種聯(lián)系方式。規(guī)制部門應(yīng)加強(qiáng)宣傳、協(xié)商對話、民意測驗(yàn)、大眾傳媒、公眾輿論等多種溝通方式的作用，增加規(guī)制部門在房地產(chǎn)市場信息的搜集渠道，使信息溝通渠道多元化。

同時(shí)，房地產(chǎn)規(guī)制部門應(yīng)該加強(qiáng)與公眾的雙向溝通，使房地產(chǎn)市場信息在規(guī)制部門和公眾雙方之間流動，從而盡量減少雙方的信息不對稱，政府能根據(jù)公眾的反饋更好地對房地產(chǎn)市場進(jìn)行宏觀調(diào)控和制定規(guī)制政策。規(guī)制部門還可建立新聞發(fā)言人制度、定期召開新聞發(fā)布會、設(shè)立服務(wù)熱線等吸引公眾積極參與信息公開。

（四）運(yùn)用激勵(lì)性規(guī)制方式，加大對隱瞞信息的懲罰力度

我們可以借助于激勵(lì)性規(guī)制理論，根據(jù)不同的市場環(huán)境設(shè)計(jì)出最優(yōu)房地產(chǎn)市場的激勵(lì)性規(guī)制方式，讓房地產(chǎn)企業(yè)主動披露經(jīng)營成本和利潤，這樣就可以達(dá)到規(guī)制房價(jià)的目的，而不必糾纏于將房價(jià)漲幅控制在多大的范圍以內(nèi)。

對于只要不涉及到房地產(chǎn)企業(yè)商業(yè)機(jī)密的相關(guān)信息，規(guī)制部門都要求房地產(chǎn)企業(yè)強(qiáng)制披露，并且將其規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。凡是對于那些隱瞞和封鎖信息的房地產(chǎn)企業(yè)，規(guī)制部門要加大阻止信息公平交易的懲罰力度。懲罰力度的加大將有助于提高規(guī)制部門的監(jiān)管效率，減少房地產(chǎn)企業(yè)的經(jīng)營違規(guī)行為。

基金項(xiàng)目：2015年度河北省社會科學(xué)基金項(xiàng)目（HB15GL017）；秦皇島市科學(xué)技術(shù)研究與發(fā)展計(jì)劃項(xiàng)目（201402B060）；2015年度燕山大學(xué)青年教師自主研究計(jì)劃課題（14SKA005）。

作 者：婁文龍，燕山大學(xué)公共管理學(xué)院副教授、博士

劉薩娜，中共重慶市委黨校碩士研究生

責(zé)任編輯：宋英俊