王愷 陳瑞剛

（浙江省錢塘江管理局 浙江省杭州市 310009）

加強依法行政 完善依法治水的實踐與思考

王愷 陳瑞剛

（浙江省錢塘江管理局 浙江省杭州市 310009）

黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，對依法行政提出了具體的要求。如何進一步增強水利系統(tǒng)干部職工的法治思維，運用法治方式解決問題、化解矛盾，已經(jīng)成為當前必須研究的首要問題。

1 依法行政工作基本情況

2006年省政府出臺了《浙江省依法行政工作考核辦法》，從法律法規(guī)的執(zhí)行，行政執(zhí)法責任制的推行和落實，遵守行政執(zhí)法程序和規(guī)范行政執(zhí)法行為，建立健全行政決策機制，起草、制定法規(guī)議案、規(guī)章（草案）以及制定行政規(guī)范性文件，承擔防范、化解社會矛盾責任，落實依法行政保障措施等方面，對省政府直屬單位的年度依法行政工作進行考核。水利廳以考核為導向，制定了《浙江省水利廳全面推進依法行政工作任務責任分解方案》等制度規(guī)程，在重大決策、行政執(zhí)法責任制多方面，扎實規(guī)范推進依法行政各項工作。2010年修訂印發(fā)了《浙江省水利廳全面推行行政執(zhí)法責任制實施方案》，嚴格按照執(zhí)法責任制的要求，落實各項職能職責；在行政規(guī)范性文件的制定方面，按照規(guī)范性文件的制定要求，履行合法性審查、集體討論、公開發(fā)布、報送備案等法定必經(jīng)程序，并定期公布通過備案審查的文件目錄；在預防化解行政爭議方面，貫徹行政復議法和行政復議法實施條例，加強行政爭議防范機制建設，高度重視行政執(zhí)法投訴和信訪工作，對于群眾的投訴和信訪做到事事有登記、有調查、有回復。

2013年省政府印發(fā)了《浙江省法治政府建設實施標準》，對我省法治政府建設提出了總的要求，并對法治政府建設（依法行政）考核評價體系進行了調整。省水利廳根據(jù)法治政府建設的要求，嚴格責任，分解任務，推進法治政府建設的進程。制定出臺了《浙江省水利廳行政調解制度》、《浙江省水利廳工作人員法律知識學習制度》等一系列制度，夯實依法行政的基礎；落實規(guī)范性文件的合法性審查、征求意見和登記報備制度，嚴控制度建設的質量關；實行重大決策專家論證和公開征求意見制度，落實重大決策的公眾參與；設立普法學習專欄，開展法律知識考試和水利系統(tǒng)學法普法考試活動，提高全體干部職工的法律素養(yǎng)。

2 依法行政工作存在的問題

2.1 法治意識有待提高

水利是一個老行業(yè)，專業(yè)性強，長期以來，由于建設任務繁重，少有時間去學習水法規(guī)，行政管理相對薄弱，在社會水事活動監(jiān)管方面的能力亟待提升。工作中，以經(jīng)驗、專業(yè)辦事居多，不善于運用法治思維和法治方式。近年，雖然組織了網(wǎng)上水法規(guī)學習、測試，也參加了全省公務員學法考試，但仍不夠。

2.2 地方立法有待完善

經(jīng)過近些年的努力，我省已基本形成具有地方特色、較為完備的水法規(guī)體系，但現(xiàn)實中常出現(xiàn)法規(guī)規(guī)定過于死板，實際執(zhí)行中難以操作的狀況；處罰手段較軟，缺乏必要的強制措施和直接可以入刑的條款，起不到震攝作用，存在“隔靴搔癢、不疼不癢”的現(xiàn)象；有的法與法之間不夠銜接，同一違法行為存在“同一違法、不同處罰”的結果。

2.3 制度建設有待加強

我省正在實施“五水共治”，水利的建設任務愈加繁重，如何處理好招投標、資金配套、工程進度與質量安全、工程驗收等問題，缺乏具體有效的規(guī)則。據(jù)部分地方水利部門描述，現(xiàn)在工程建設進度上不去，系客觀原因造成的，如果只抓進度、抓投資，而忽視程序和必要的建設周期，即面臨著違規(guī)違紀的風險。

2.4 職責邊界有待劃清

省委省政府著重改革行政管理職能，在全國率先推出“四張清單一張網(wǎng)”，著力簡政放權，清晰職責，落實責任主體，完善監(jiān)管制度，加強公共服務，接受社會監(jiān)督，解決政府管理越位、缺位、錯位問題，防止行政不作為和亂作為。權力清單、責任清單的上網(wǎng)公布，對政府部門行使職權和責任實行全流程監(jiān)督，追責路徑更為清晰，政府部門將面臨權力責任監(jiān)督的新常態(tài)。但梳理過程時間緊，水利廳與其他省級行政部門之間，省、市、縣三級水行政主管部門之間權力邊界、責任邊界不清的問題仍然沒有解決。

2.5 執(zhí)法力度有待加大

水行政執(zhí)法人員的數(shù)量、素質、執(zhí)法裝備與嚴格依法行政、加強依法治水要求不相匹配。對于重大水事違法行為的查處，存在一定程度畏難情緒，打擊力度不夠。重大案件上報、督辦制度未切實落實。內部執(zhí)法資源未有效整合。行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費、行政檢查等執(zhí)法行為的流程、文書的制作和檔案的歸檔都有待進一步的規(guī)范。

3 切實推進依法行政工作

3.1 增強學法用法意識

依法治水、依法管水，嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，依賴于人的法制素養(yǎng)和執(zhí)法能力。因此，高度重視干部職工法治思維和法治能力的培養(yǎng)，推進法治培訓長效機制建設：①要完善學法制度。利用知識更新培訓、網(wǎng)絡學院和專題講座等多方式多渠道，組織學習憲法、公共行政法、水法律法規(guī)，不斷提升法律素養(yǎng)、執(zhí)法能力和應訴能力。②要創(chuàng)新工作理念。理念是行動的先導，沒有正確的執(zhí)法理念就不可能有行動上的高度自覺。按照依法行政的要求，進一步增強嚴格依法履行職責的觀念、法律面前人人平等的觀念、權利義務對等的觀念、權力與責任一致的觀念、尊重和保障人權的觀念。無論從事專業(yè)技術還是行政管理，都要進一步強化證據(jù)意識、程序意識、權限意識和自覺接受監(jiān)督意識，正確處理好合理與合法的關系，拋棄一些習慣思維、人情思維，糾正只講技術不講法律的錯誤觀點，要以合法性為出發(fā)點，以追求公平正義為目標，運用法律的規(guī)范、原則、精神，來思考問題、解決問題，做到不以違法方式治違法、法無授權不能為、違法決定不可為、法定職責不推諉。

3.2 梳理細化法定職權

職權梳理是依法行政的重要基礎，也是責任追究的重要依據(jù)。要以權力清單和責任清單編制為契機，認真厘清職權。做到上下之間權限清，要按照“放得下、接得住、管得好”的原則，該放則放，不該放則實事求是，不能隨意放；部門之間責任明，要按照“各自履職、各負其責、合力處事、共擔責任”的原則，處理好與國土資源、環(huán)保、海洋漁業(yè)等部門的責任分界；內部之間關系合，要按照“因職建機構、因事設崗位、因崗追責任”的要求，明確處室職責和崗位職責，進一步整合資源，提高工作效率，落實行政執(zhí)法責任追究制。通過上下、橫向、內部三個方面的職權梳理，真正做到上下銜接、相互協(xié)調、監(jiān)管到位、各負其責。在梳理權力清單過程中，處理好政府與市場的關系，解決建設領域內本應可以由市場（政府購買服務的方式）解決的，盡量走向市場，讓水行政主管部門從繁重的建設任務中解脫出來，轉向真正的水行政管理工作。

3.3 完善涉水法規(guī)體系

有良法才有善治。我省已基本形成了水法規(guī)體系，但從經(jīng)濟社會發(fā)展的要求來看，仍然存在不適應狀況。按照十八屆四中全會提出的科學立法的要求，不斷建立健全法規(guī)體系。積極發(fā)揮省級水行政主管部門的職能和專業(yè)優(yōu)勢，推動和影響地方性水法規(guī)的立法進程，通過法規(guī)的立改廢并，提升立法工作的前瞻性、協(xié)調性、可行性，增強法規(guī)的執(zhí)行力，構建具有地方特色、符合我省實際，又和國家法制有機統(tǒng)一的地方水法規(guī)體系。堅持立法決策與改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)。對于不符合經(jīng)濟社會發(fā)展要求、實際難以操作的規(guī)定，要在充分論證的基礎上，予以修改。

規(guī)范性文件的制定具有較強的實用特征，它是實施法律法規(guī)的有效補充，針對性強、程序簡單、出臺時間快，要充分發(fā)揮規(guī)范性文件對水利改革發(fā)展的引領、推動和保障作用，對不符合實際對現(xiàn)實沒有指導意義甚至是束縛實際工作的，或者已有其他更新的規(guī)范性文件規(guī)定的，予以廢止；情勢發(fā)生變更的，及時研究新情況，新形勢，予以修訂完善；根據(jù)實際工作需要，將實踐中已經(jīng)成熟，具有普遍指導意義的工作經(jīng)驗，及時歸納總結，制定為規(guī)范性文件；對于地方性法規(guī)、政府規(guī)章規(guī)定需制定相關配套性文件的，抓緊制定。在制定規(guī)范性文件過程中，嚴格執(zhí)行合法性審查、公開征求意見、登記備案等程序。

3.4 深化執(zhí)法體制改革

按照省政府有關綜合執(zhí)法改革的要求，科學合理提出職權劃轉、責任邊界意見，積極推進改革進程。落實嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，完善水行政執(zhí)法程序，建立健全執(zhí)法全過程記錄、重大執(zhí)法決定法制審核、行政裁量權基準等制度，做到依法辦事、程序正當。整合內部執(zhí)法資源，下移執(zhí)法重心，充實基層執(zhí)法力量，輔以河道保潔員、堤防巡查員、水庫預警員、村級水務員等人員，形成專兼結合、職權明確、團結協(xié)作的水行政執(zhí)法網(wǎng)絡。進一步推進水行政執(zhí)法信息化建設，按照執(zhí)法全過程記錄和快速有效查處案件的要求，提升執(zhí)法裝備，實現(xiàn)實時監(jiān)控、即時取證、精準打擊。落實重大案件報告和督辦制度，通過行政約談、媒體曝光等方式，查處一批重大水事違法案件。探索建立水利和公安、國土、城市綜合執(zhí)法部門、環(huán)保、交通等部門的聯(lián)合執(zhí)法機制，在預防和打擊非法采砂、涉水違章建筑、建筑渣土和泥漿入河等方面發(fā)揮積極作用，提高水事違法案件的處理率和執(zhí)行率。推動建立水行政執(zhí)法和刑事司法銜接機制，爭取將河道非法采砂等嚴重違法行為納入刑事制裁范圍。

3.5 推行民主科學決策

決策是行政權力運行的起點，規(guī)范行政決策特別是重大行政決策行為，是規(guī)范行政權力的重點。重大規(guī)劃的編制和重大水利工程的建設，關乎經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生命財產(chǎn)安全，需要聽取各利益方的實際需求，科學論證，慎重決策。明確重大行政決策事項和權限，建立健全公眾參與、專家論證、合法性審查、風險評估、集體討論等行政決策程序，并確保執(zhí)行到位。建立內部重大決策合法性審查機制，及決策后評估和糾錯制度。對于行政許可中可能影響多方利害關系的，或者涉及多部門、跨區(qū)域的項目，靈活運用聽證環(huán)節(jié)，充實科學決策。

3.6 發(fā)揮社會公眾作用

我省河網(wǎng)密布，水利工程點多量大，涉水水事活動的監(jiān)管和水利工程運行管理任務十分繁重，水利部門一家難以做到巡查到位、管理到位、不留死角。因此，必須緊緊依靠社會公眾。從社會管理層面，要正確處理好政府與社會的關系，通過購買服務，將行政許可事項涉及的部分技術論證、批后實施過程中的現(xiàn)場監(jiān)測、檢查等職責，委托給社會組織和中介服務機構；充分發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約的作用，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)級以下河道以及大量的農(nóng)村水利工程實行自律式管理，增強廣大干部群眾的主人翁意識。從行政監(jiān)管層面，可以鼓勵社會公眾對水事違法案件進行舉報，當好水行政執(zhí)法的耳目和前哨。在公共服務層面看，要明確國家、集體、個人三者的責任，通過自律式的管理模式，既減少不必要的矛盾，也可增強村干部或全體村民保護水利設施的責任感，實現(xiàn)良性循環(huán)，長效管理。

3.7 加大對外宣傳力度

宣傳營造氛圍，宣傳能讓社會知法、知情，從而達到理解、認可、守法。利用“3.22”世界水日、中國水周對社會進行水法規(guī)及水利知識、水利成就方面的宣傳，讓更多的人關注水利、理解水利、支持水利；利用具體事務的辦理、重大議題的討論及政府各類會議之機，加強對政府有關部門領導的宣傳，通過講法律、講利弊、講職責、講服務，爭取更多地理解和支持；利用新聞發(fā)布會、政務服務網(wǎng)咨詢平臺向社會公眾即時宣傳相關政策、水情形勢、辦事規(guī)則等，加強與公眾的互動。

D922.66

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1004-7344（2016）06-0010-02

2016-2-10