王剛

以2011年郭美美網(wǎng)絡(luò)事件為重要標志，中國的公募慈善組織進入了一個公信力相對缺失且亟待重塑的時期。信息公開作為慈善組織公信力建設(shè)的根本途徑與核心內(nèi)容，是擺在每一個慈善組織面前最基本、最重要的工作之一。然而當前仍有一些慈善組織尚未認識到信息公開的重要性，或者即使認識到了，由于國家相關(guān)政策法規(guī)的不規(guī)范以及慈善組織自身能力的不足，信息公開工作也仍有很大的提升空間。就此，本文將從當前形勢下慈善組織為什么要進行信息公開，以及如何做好信息公開，談幾點淺顯的認識。

一、慈善組織為什么要信息公開

根據(jù)《基金會信息公布辦法》，慈善組織信息公開是將其內(nèi)部信息和業(yè)務(wù)活動信息通過媒體向社會公布的活動。那么慈善組織為什么要向公眾公開這些信息呢？

（一）由慈善組織自身特點所決定。一是，慈善組織的財產(chǎn)具有社會公共性，需要向社會做出交代。根據(jù)不同的來源渠道，慈善組織的財產(chǎn)包括創(chuàng)始財產(chǎn)、捐贈財產(chǎn)、接受政府購買服務(wù)獲得的收入或政府資助、法律法規(guī)允許范圍內(nèi)的經(jīng)營性收入以及其他合法收入。對于慈善組織“受贈的財產(chǎn)及其增值”，《公益事業(yè)捐贈法》將其明確規(guī)定為社會公共財產(chǎn)，任何單位和個人不得侵占、挪用和損毀。對于接受政府購買服務(wù)獲得的收入或政府資助，從本質(zhì)上講來源于國家稅收，符合《政府信息公開條例》中規(guī)定的“政府集中采購項目”以及“社會公益事業(yè)建設(shè)情況”。隨著政府職能轉(zhuǎn)變，慈善組織將接受更多的政府購買服務(wù)，承接政府轉(zhuǎn)移出來的部分職能，并與社會救助形成有效銜接，為困難群眾和其它公眾提供公益性服務(wù)。為保證慈善組織在執(zhí)行過程中的公平公正，保護公眾利益，慈善組織應(yīng)對這些資金的來源及使用情況做出說明，以接受社會監(jiān)督。此外，慈善組織享受國家稅收等相關(guān)政策優(yōu)惠。從某種程度上講，這些政策優(yōu)惠可以說是政府給予的補貼，也具有社會公共性。二是，慈善組織與捐贈人之間形成了契約關(guān)系，需要對捐贈人履行相應(yīng)職責。對于我國公募慈善組織而言，其資金主要來源于社會上的個人或團體自愿無償捐贈?！豆媸聵I(yè)捐贈法》規(guī)定，捐贈人可以與受贈人就捐贈財產(chǎn)的種類、質(zhì)量、數(shù)量和用途等內(nèi)容訂立捐贈協(xié)議；捐贈人有權(quán)決定捐贈的數(shù)量、用途和方式。慈善組織與捐贈者之間存在契約關(guān)系，慈善組織需要在法律的范圍內(nèi)按照捐贈協(xié)議或組織章程、募捐條款落實捐贈者意愿，使用好捐贈資金并對捐贈資金的使用予以說明。因此，《公益事業(yè)捐贈法》規(guī)定，受贈人應(yīng)當向捐贈人公開接受捐贈情況和受贈財產(chǎn)使用、管理情況，接受捐贈人監(jiān)督。

（二）慈善組織公開募捐的需要。一是，慈善組織公開募捐競爭更加激烈。根據(jù)相關(guān)政策文件，作為社會組織的一種，公益慈善類組織將得到重點培育、優(yōu)先發(fā)展，這首先體現(xiàn)在成立門檻降低方面，慈善組織可直接向民政部門依法申請登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。這一變動將直接催生更多的慈善組織，徹底打破原有的由幾家大型慈善組織壟斷慈善募捐市場的局面，進一步加大慈善組織在公開募捐方面的競爭。誰的賬目更清晰可信、項目更打動人心，誰才能獲得更多捐贈人的信賴與支持。二是，開展網(wǎng)絡(luò)募捐對慈善組織信息公開要求提高。近幾年來，我國慈善捐贈形勢有較大變化，企業(yè)、慈善家參與慈善趨于理性，大額捐贈有所降低，來自公眾、通過網(wǎng)絡(luò)捐贈的小額捐款則在數(shù)量和金額方面逐年上升。通過網(wǎng)絡(luò)籌集到的小額捐贈資金量開始成為衡量一個慈善組織籌募能力、管理能力乃至社會影響力的重要指標。而要開展網(wǎng)絡(luò)公開募捐，慈善組織必須依靠自身公信力和項目的品牌、執(zhí)行程度來贏取捐贈者的信賴。這種信賴在很大程度就來自于信息公開。只有當公眾看到自己捐贈的錢得到了合理、最大化使用，才會予以支持?？梢哉f，信息公開是慈善組織提高籌募額、做好各項工作的基礎(chǔ)。慈善組織無論是單純地期望提高籌款額還是想繼而做好網(wǎng)絡(luò)時代的組織轉(zhuǎn)型和發(fā)展，如果不將信息公開做起來，那么即使有再新穎的籌募方式、再緊跟潮流的籌募平臺，也將是無源之水、無本之木。

（三）慈善組織樹立正面輿論形象的需要。隨著我國公民意識的覺醒和移動互聯(lián)網(wǎng)的迅速發(fā)展，公眾以及各類媒體參與社會事務(wù)、進行新聞傳播的廣度和深度有了前所未有的提高。對于慈善組織而言，受到的社會監(jiān)督和輿論壓力更大。從2011年郭美美事件開始，不少慈善組織就因?qū)ω撁嫘侣勌幚聿划敹鴤涫茌浾撌录_，有一些甚至因此而受到重創(chuàng)。這種輿論事件在很大程度上是由于慈善組織信息不公開、公開不當或者說公開的內(nèi)容不符合規(guī)范而引起的。如果日常信息公開工作不到位，那么當輿論事件發(fā)生時，就會讓公眾和媒體首先對這個慈善組織產(chǎn)生不信任的假設(shè)，同時有可能從最開始的一件事情引發(fā)公眾和媒體對第二件、第三件事情的關(guān)注，繼而產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，將原本較小事件的負面效應(yīng)進一步擴大。這個時候，慈善組織如果迫于輿論壓力再進行一定信息公開的話，雖亡羊補牢，卻也有些遲了。從另一個方面來講，如果慈善組織的日常信息公開工作已得到較高肯定，那么即使發(fā)生輿論事件，也會因為已有的較好信譽度和現(xiàn)成可供查看的、經(jīng)得起公眾和媒體拿放大鏡研究的公開信息而形成緩沖帶，避免因輿論事件的當頭棒喝而突陷困境。這時慈善組織如果再具體針對當前的輿論事件做進一步的調(diào)查和說明，以一貫理性、公開的態(tài)度面對，就會處于相對有利的局面。對于慈善組織而言，良好的社會形象是用出色的業(yè)績和真實的數(shù)據(jù)日積月累地樹立起來的。如果要防范于未然，就要從平時做起，做到規(guī)范、準確、恰當?shù)男畔⒐_。

（四）政府監(jiān)管以及行業(yè)自律、第三方評估的壓力。一是政府監(jiān)管的要求。以全國性公募慈善基金會為例，其登記管理機關(guān)是民政部，具體管理司局是民政部民間組織管理局。根據(jù)《基金會管理條例》，民間組織管理局有下列監(jiān)督管理權(quán)：年度檢查、對開展活動情況進行日常監(jiān)督管理、對違反條例的行為依法進行處罰。其中年度檢查是民間組織管理局履行監(jiān)管職責的重要方式，《基金會管理條例》規(guī)定基金會應(yīng)于每年3月31日前向登記管理機關(guān)報送上一年度工作報告，接受年度檢查。年檢將慈善組織信息公開工作列為檢查指標之一。對于公募慈善基金會而言，如果年檢不通過，則意味著將拿不到下一年度的免稅資格。此外，每5年一次的社會組織評估，也將信息公開列為考核項目之一。根據(jù)在社會組織評估中獲得的評估等級不同，慈善組織將在政府購買服務(wù)、申請公益性捐贈稅前扣除資格、年檢簡化程序方面享受不同的待遇。二是，行業(yè)自律履行情況和第三方評估的結(jié)果也會對慈善組織信息公開產(chǎn)生一定的壓力。當前，我國關(guān)于慈善組織透明度的第三方評估，主要有：由中民慈善捐助信息中心發(fā)布的《中國慈善透明度報告》；由基金會中心網(wǎng)運行的評估基金會透明度的中基透明指數(shù)；由深圳USDO自律吧開展的《中國民間公益透明榜單》；由北京大學公眾參與研究與支持中心發(fā)布的《中國公益慈善透明度觀察報告2013-2014》等。這些機構(gòu)的評估結(jié)果，由于其相對中立、客觀和專業(yè)性，可以在一定程度上影響公眾、企業(yè)、資助型基金會以及其他捐贈方對慈善組織的認可和判斷乃至支持力度，也將逐步成為政府購買服務(wù)、評選表彰的重要依據(jù)。

二、當前慈善組織信息公開遇到哪些障礙

（一）尚無明確、統(tǒng)一的政策法規(guī)，使得慈善組織無據(jù)可依，缺乏強制性和可操作性。目前我國涉及慈善信息公開的法律是《公益事業(yè)捐贈法》，該法規(guī)定“受贈人應(yīng)當公開接受捐贈的情況和受贈財產(chǎn)的使用、管理情況，接受社會監(jiān)督”。有關(guān)行政法規(guī)有《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》，對以社團、基金會、民非三種形式存在的慈善組織信息公開有所規(guī)定。此外《基金會年度檢查辦法》《基金會信息公布辦法》《救災捐贈管理辦法》《關(guān)于規(guī)范基金會行為的若干規(guī)定》《中國慈善事業(yè)發(fā)展指導綱要（2011-2015年）》《關(guān)于進一步加強社會捐贈信息公示工作的指導意見》《公益慈善捐贈信息公開指引》以及《關(guān)于促進慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導意見》等指導性文件也有相關(guān)規(guī)定。目前的問題是，雖然很多政策法規(guī)都有規(guī)定，但是對不同類型的慈善組織要求不同；對于哪些應(yīng)該公開、哪些不應(yīng)該公開以及相應(yīng)的懲罰措施，在法律層面上還沒有明確規(guī)定，缺乏規(guī)范性和強制性。目前具有可操作性的是前面提到的民間組織管理局對社會組織的年檢和評級，但由于對信息公開的考核比重過低，很難起到實質(zhì)性的強制和推動作用。

（二）從信息公開的內(nèi)容和形式來看，與公眾的期望存在差距。一是，公眾對慈善組織信息公開的期望，不僅停留在理性的財務(wù)數(shù)據(jù)、整體的年度報告層面，還希望對重大事項和具體運作情況有更深入的了解。如重大事項的決策依據(jù)和過程，一定金額的非定向捐款，為什么要救助這個地區(qū)的災民而非另外一個地區(qū)的；公眾捐款的具體使用情況，有多少比例是用作工作經(jīng)費，多少比例是到了受助人手里，具體產(chǎn)生了什么樣的效果等等。這一點從當前的政策法規(guī)來看，有一些似乎已超過了必須要公開的信息范圍。二是慈善組織公布的信息雖然非常全面，但是過于專業(yè)，讓人看不懂。很多慈善組織在信息公開時，認為將自己的年報、審計報告、捐贈人名單貼到官方網(wǎng)站上，就十分齊全、萬事大吉了。但是這些公開的信息到底有沒有有效地傳達到受眾那里就很難說了。因為只有少數(shù)的專業(yè)人士才能對至關(guān)重要的審計報告、年度報告等材料有所了解，普通的公眾往往難以理解，也就無法對一個慈善組織的運作情況作出判斷。也就是說，同樣的信息，由于表達方式不夠簡單易懂，仍然沒有達到公眾期望的效果。

（三）從信息公開的執(zhí)行層面來看，實際工作中需要解決的問題較多。對于那些以一兩個重點項目為主營業(yè)務(wù)的慈善組織而言，信息公開的內(nèi)容相對集中、流程相對簡單。但是對于一些涉及較多領(lǐng)域、擁有較多項目的慈善組織而言，信息公開則提出了全方位的要求。一是全面、深度的信息公開需要各方面配合，要求各部門、合作方、受助方提供相關(guān)信息。在一定程度上會增加各業(yè)務(wù)部門以及相關(guān)方的工作量，改變工作流程和習慣，特別是需要讓以往各自為政、掌握在項目負責人或業(yè)務(wù)部門手里的信息放在陽光下讓所有人知曉，會受到一定的阻力。在信息公開制度建立之初，如果沒有領(lǐng)導的支持和信賴，單靠單個主管信息公開的部門去推動，是建立不起來的，即使是有了制度，也執(zhí)行不下去。二是較多的信息來源需要有完善的內(nèi)部信息報送機制。如上所述，信息公開特別是業(yè)務(wù)活動信息，需要各個部門提供數(shù)據(jù)，最終經(jīng)過財務(wù)部門的審核后予以公開。這就需要搭建起一個信息傳輸和審核機制，使得各部門的業(yè)務(wù)活動信息可以及時、準確地報送到信息公開的主管部門手里。此外還需要在績效考核、工作紀律等方面建立起配套制度，獎優(yōu)懲劣，充分調(diào)動起各個部門的積極性。三是透明的信息機制促使慈善組織必須全面提高管理水平。慈善組織對外公開的信息，將放在大庭廣眾之下讓公眾乃至各領(lǐng)域?qū)＜矣枰詫彶?。這就需要慈善組織從最開始的源頭把好關(guān)，從決策、執(zhí)行到后期的反饋，都嚴格遵守組織章程和各項規(guī)定。否則，將一些決策失誤、運作不規(guī)范的信息公開，效果只會適得其反。四是專業(yè)的運作需要有相應(yīng)的資源配套。由于人力物力財力方面的限制，一些慈善組織做好信息公開的能力不足。有的慈善組織缺少專門的部門或人員負責信息公開；有的缺少一個能自主掌握的信息發(fā)布平臺；有的因為其他工作繁重或能力不足，難以對信息作出整合、提取和加工，達到讓公眾了解和認可的效果。

三、慈善組織做好信息公開的幾點建議

（一）要有強力的制度保障。一是，要贏得決策層的充分重視。如前所述，當前慈善組織信息公開的外在壓力雖有，但強制性和可操作性不強。在這種形勢下，慈善組織需認清未來發(fā)展趨勢，自我加壓、自我突破。如果慈善組織的決策層高瞻遠矚有遠見卓識，充分認識到了信息公開的重要性和必要性，那么就已邁出了信息公開最關(guān)鍵的一步。如果決策層還沒有這個意識，那就需要慈善組織負責信息公開的相關(guān)部門或員工從行業(yè)形勢到自身發(fā)展、從社會輿論到捐贈者需求，有理有據(jù)地說明信息公開的必要性和急迫性。二是，建立信息公開相關(guān)規(guī)章制度。在贏得決策層支持的基礎(chǔ)上，應(yīng)將加強信息公開工作上升到慈善組織章程、理事會決議等制度層面，以便讓其成為一個制度化、常態(tài)化的工作。在此基礎(chǔ)上，制定信息公開的內(nèi)容、流程、責任分工等具體規(guī)定，優(yōu)化內(nèi)部管理程序和信息報送程序，并將信息公開工作履行情況作為績效考核的重要指標之一。然而在一些慈善組織中，這種自己制定的公開辦法如果得不到集體認可或強力推行，就形同虛設(shè)、難以付諸實施。只有做到一把手推行，上下達成共識，并有相應(yīng)的制度保障才能將信息公開工作持續(xù)有效地推行下去。三是，全面提高內(nèi)部治理水平。慈善組織要全面加強項目管理、資金使用、重大事項決策等工作，使各方面運作更加規(guī)范。如對于重大事項的決策過程，需要健全慈善組織的治理結(jié)構(gòu)，包括明確章程、理事會職責范圍、程序等。只有自身的工作能經(jīng)得起考驗，慈善組織才敢將自己放在陽光下，接受整個社會全方位的監(jiān)督。

（二）要有科學規(guī)范的信息公開標準。當前，我國針對慈善組織信息公開沒有統(tǒng)一的標準。不同類型的慈善組織需要根據(jù)不同的標準來執(zhí)行。慈善組織需要綜合以上相關(guān)條例，并結(jié)合自身實際情況設(shè)立自己的信息公開標準。我們認為慈善組織的信息公開不是無底線、全面的公開，而應(yīng)分為“必答題”和“選答題”兩種。前者應(yīng)是根據(jù)現(xiàn)有政策法規(guī)要求，每一個慈善組織都必須提供的。后者則是慈善組織出于公開募捐、樹立社會形象等目的，根據(jù)自身情況而進一步細化和公開的。一是，最簡單的辦法是參照民政部民間組織管理局對社會組織進行年檢或者評估的標準。在實際年檢工作中，民間組織管理局要求基金會對基本信息、機構(gòu)建設(shè)情況、業(yè)務(wù)活動情況、財務(wù)會計報告、接受監(jiān)督管理的情況、審計意見、監(jiān)事意見、履行信息公開義務(wù)情況等予以填報。這一份年檢報告，其實已涵蓋了慈善組織信息公開的最基本和最重要的內(nèi)容。且民政部指定《中國社會報》和《公益時報》為刊登在民政部登記基金會年度工作報告摘要的媒體。基金會應(yīng)于年檢結(jié)果公告之日起30日內(nèi)，在指定媒體上公布。年度工作報告全文由民政部在中國社會組織網(wǎng)和中國基金會網(wǎng)上公布。也就是說，這份年檢報告如果經(jīng)過認真填寫、嚴格審核并在指定媒體發(fā)布，那么基本的信息公開工作就已完成。二是，更深層次的辦法是根據(jù)目前適用的信息公開相關(guān)規(guī)定來制定自己的規(guī)章制度。這其中包括了《基金會管理條例》《基金會信息公布辦法》《關(guān)于規(guī)范基金會行為的若干規(guī)定（試行）》《國務(wù)院關(guān)于促進慈善事業(yè)健康發(fā)展的意見》以及民政部民間局對于基金會年檢和評估的標準等。如果慈善組織對自己要求更高，可以在滿足以上規(guī)章制度的基礎(chǔ)上，進一步結(jié)合國內(nèi)外第三方評估機構(gòu)的評估指標或者上市公司的信息公開標準，制定自己的規(guī)章制度。這些更深入的信息公開，往往包括對組織自身理念的闡述、對接收捐款的具體使用去向、項目的運作過程和具體效果等，以提高捐贈人對慈善組織的認可度和忠誠度。

（三）要提高相關(guān)人員在信息公開工作方面的能力。一是，提高決策層的能力。慈善組織信息公開，目的是讓公眾對本組織產(chǎn)生信賴和認同。這就需要將該組織領(lǐng)導層的理念、觀點和運營思路，清晰地傳達給公眾；同時也需要從領(lǐng)導層的高度，對整個慈善組織的信息公開工作做出部署，使每一個業(yè)務(wù)板塊都盡可能參照相關(guān)指標，全方位地展示組織從決策到運作的思路和做法，展示最終實施的效果。二是，要提高各專業(yè)項目人員的能力。全面深入的信息公開工作對具體項目信息的準確性、及時性、完整性有較高要求，這就需要對各項目人員進行培訓，使其能及時掌握信息、整理信息，并向負責信息公開的部門報送信息。目前有慈善組織將對具體項目信息公開的權(quán)限下放至項目管理人員，同時與財務(wù)撥款以及績效考核相掛鉤。如果項目管理人員在規(guī)定的期限內(nèi)沒有對項目的執(zhí)行等相關(guān)情況進行公示，那么財務(wù)部門在下次撥款時不予撥付，以財務(wù)的方式促進信息公開工作。各專業(yè)項目人員需對這些信息公開的要求和流程有全面的掌握。三是，提高財務(wù)和宣傳工作人員的能力。慈善組織要做到將關(guān)鍵信息有效傳達到公眾手中，就需要加強對信息的深度加工。也就是在提供原始材料以外，對一些專業(yè)的、關(guān)鍵的數(shù)據(jù)和信息做進一步的解釋，以平實通俗的語言、生動活潑的形式讓公眾理解。那么就要求財務(wù)人員通過注解的方式，對審計報告等材料里面重要而晦澀難懂的信息做進一步的解釋；將最核心的財務(wù)數(shù)據(jù)和信息挖掘出來，做進一步的解釋和分析。要求宣傳工作人員對原有的信息公開材料進行深層次的挖掘，盡可能以圖表、照片等淺顯易懂的方式展示；對信息公開的內(nèi)容以發(fā)布會、宣傳畫、宣傳片等各類公眾喜聞樂見的形式傳達出去等等。

毋庸諱言，慈善組織的信息公開，需要政府、公眾、媒體和慈善組織的共同努力，需要從法律保障、政府監(jiān)管、行業(yè)自律、社會輿論等多方面促進，需要在較長的時期內(nèi)進行不斷地調(diào)適和完善。然而，即使是在這種情況下，慈善組織作為慈善事業(yè)的核心主體，也要從自身的生存發(fā)展、社會責任等方面考慮，充分認識信息公開的必要性和急迫性，突破現(xiàn)有的政策法規(guī)不健全、內(nèi)部管理機制不完善等諸多障礙，主動制定符合自身情況的信息公開辦法、做好信息公開。只有這樣，慈善組織才能在新的發(fā)展形勢下，不斷自我突破、乘勢而上，在公開募捐、樹立品牌形象、服務(wù)社會困難群眾等方面做出更好的成績。