劉　熙

(北京教育科學(xué)研究院 民辦教育研究所，北京100101)

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法人治理體系下民辦普通高校董事會制度研究

劉熙

(北京教育科學(xué)研究院 民辦教育研究所，北京100101)

摘要:在民辦普通高校法人治理體系的框架下研究董事會制度，分析民辦高校法人治理內(nèi)涵特征，闡明確立董事會在民辦高校法人治理體系中處于支柱地位的理由。在梳理當(dāng)前民辦高校董事會制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，指出現(xiàn)行董事會制度存在法人治理模式單一、董事會制度建設(shè)未受重視、董事會權(quán)力配置和責(zé)任機(jī)制欠缺等問題，繼而提出完善董事會制度的建議，并指明董事會制度需在非正式制度層面進(jìn)行深化研究。

關(guān)鍵詞:民辦高等教育；民辦普通高校；法人治理；董事會制度

十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。就國家治理體系而言，三中全會的決定囊括了政府治理、社會治理、中介組織治理和公司治理等全方位的內(nèi)容，而十八屆四中全會的決定提出了治理法治化的要求。民辦普通高校*指獨(dú)立設(shè)置的民辦高校，不包括獨(dú)立學(xué)院。(以下簡稱民辦高校)作為教育領(lǐng)域的社會組織，是促進(jìn)我國高等教育改革的重要力量。大學(xué)治理結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代大學(xué)制度的根基，*龔怡祖：《大學(xué)治理結(jié)構(gòu)：現(xiàn)代大學(xué)制度的基石》，《教育研究》2009年第6期，第22-26頁。民辦高校法人治理問題也勢必受到重視。

一、董事會是民辦高校法人治理的支柱

所謂治理，即用規(guī)則和制度來約束和重塑利益相關(guān)者之間的關(guān)系，以達(dá)到?jīng)Q策科學(xué)化的目的。與治理相對應(yīng)的是管理。傳統(tǒng)的管理學(xué)并不討論治理問題，管理的核心在于業(yè)務(wù)的經(jīng)營管理。*金錦萍：《非營利法人治理結(jié)構(gòu)研究》，北京大學(xué)出版社2005年版，第33-34頁。治理反映了一種改革思維，但也應(yīng)當(dāng)注意到，治理和管理的功能具有互補(bǔ)性，不應(yīng)當(dāng)將治理一詞的涵義泛化，甚至認(rèn)為治理可以涵蓋管理，以致治理概念物理邊界不清晰、問題研究不深入。*李維安：《推進(jìn)全面深化改革的關(guān)鍵：樹立現(xiàn)代治理理念》，《光明日報》2013年11月29日，第11版。

(一)民辦高校法人治理的內(nèi)涵特征

法人治理概念有廣義和狹義之分。法人治理廣義的概念指規(guī)范法人的一套制度體系，包括內(nèi)部治理和外部治理。狹義的法人治理僅在法人層面研究組織架構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，實質(zhì)就是《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》(以下簡稱《教育規(guī)劃綱要》)提出的法人治理結(jié)構(gòu)。本文采用狹義的法人治理概念，并通過概念比較，分析民辦高校法人治理的內(nèi)涵特征。

1.與法人外部治理比較：法人治理具有私法自治的特征。法人外部治理主要包括政府監(jiān)管、行業(yè)自律及社會中介組織評價等內(nèi)容。法人治理外部環(huán)境對法人治理具有直接或間接的影響，但畢竟是兩類性質(zhì)不同的法律行為，不應(yīng)當(dāng)混淆。首先，與政府監(jiān)管行為比較，民辦高校法人治理具有私法自治的特征。民辦高校從申請設(shè)立到終止注銷，會涉及眾多政府部門，除教育部門以外，民政、公安、衛(wèi)生、城建、勞動、稅務(wù)及工商等部門都有權(quán)監(jiān)管民辦高校的相關(guān)活動。民辦高校是私法人，它的治理活動屬于私法的領(lǐng)域，奉行“法不禁止即自由”的原則。當(dāng)前政府實施的“負(fù)面清單”就體現(xiàn)了這個原則。行政監(jiān)管與法人治理不是割裂的，可能對民辦高校法人治理產(chǎn)生直接影響。如政府給予民辦高校財政資助和免稅資格，就會對其董事會成員構(gòu)成提出要求。其次，與行業(yè)自律和社會中介組織評價行為相比，體現(xiàn)出民辦高校法人自治的特征。是否參加行業(yè)自律組織或接受社會中介組織評價均屬自愿行為，盡管能間接影響到民辦高校的法人治理，但不能直接干涉民辦高校的自治權(quán)力。

2.與學(xué)校管理比較：法人治理具有法律強(qiáng)制性的特征。法人是民事法律關(guān)系主體，能以自身名義實施法律行為。為了保護(hù)債權(quán)人的利益，法律對法人條件、類型及其治理結(jié)構(gòu)都有強(qiáng)制性的規(guī)定。學(xué)校管理是組織行為，主要目的是維護(hù)學(xué)校正常的教育教學(xué)秩序。臺灣地區(qū)《私立學(xué)校法》將法人治理和學(xué)校管理區(qū)別對待，其私立高校一般有兩個章程：一個是財團(tuán)法人捐助章程，另一個是大學(xué)組織章程。財團(tuán)法人捐助章程解決法人治理問題，主要內(nèi)容包括董事、董事長、董事會議和監(jiān)察人等制度。大學(xué)組織章程解決學(xué)校管理問題，以臺灣地區(qū)《東吳大學(xué)組織規(guī)程》為例，除了教師分級及聘用之外，還涉及學(xué)校教學(xué)、行政組織及其會議制度。

將法人治理和學(xué)校管理加以區(qū)分，具有內(nèi)在合理性。民辦高校法人治理與學(xué)校管理同屬于學(xué)校組織與活動的范疇，都是為了履行《高等教育法》第三十一條規(guī)定的任務(wù)：“以培養(yǎng)人才為中心，開展教學(xué)、科學(xué)研究和社會服務(wù)，保證教育教學(xué)質(zhì)量達(dá)到國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。”但兩者的關(guān)注點不同：法人治理強(qiáng)調(diào)的是利益相關(guān)方權(quán)力的配置問題；而學(xué)校管理體制除了組織機(jī)構(gòu)設(shè)置外，主要強(qiáng)調(diào)學(xué)校教育教學(xué)活動和行政管理制度的建設(shè)，如績效管理體系、院系人事和財權(quán)管控模式、學(xué)術(shù)部門領(lǐng)導(dǎo)力的提升、組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、教師隊伍的成長機(jī)制等。*胡建波：《國際化，應(yīng)用型，新體驗——西安歐亞學(xué)院內(nèi)部管理體制改革情況報告》，《西安歐亞學(xué)院學(xué)報》2012年第1期，第9-10頁。就當(dāng)前民辦高校的發(fā)展現(xiàn)狀而言，法人治理關(guān)注的是權(quán)力過于集中的問題，而學(xué)校管理關(guān)注的是領(lǐng)導(dǎo)力和執(zhí)行力的問題。這兩類問題都非常重要，但是它們的性質(zhì)不一樣，解決的方法和途徑也不一樣。

3.與公辦高校法人治理模式比較：民辦高校董事會具有決策功能。公辦高校由政府舉辦，特定目的的公益性和服務(wù)對象的不特定性使得公辦高校具有確定的公權(quán)力,比如有學(xué)者就主張公辦高校具有公法性質(zhì)。*勞凱聲：《教育體制改革中的高等學(xué)校法律地位變遷》，《北京師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2007年第2期，第15頁。民辦高校由社會力量舉辦，通過市場機(jī)制向社會提供教育服務(wù)并獲得生存和發(fā)展，屬于私法人。*蔣學(xué)躍：《法人制度法理研究》，法律出版社2007年版，第272頁。公法人與私法人由于性質(zhì)不同，在訴訟管轄、損害賠償、瀆職及偽造文書等問題上采取不同的處理方法。參見施啟揚(yáng)：《民法總則》，中國法制出版社2010年版，第127頁。公辦高校法人治理基本制度反映在《教育規(guī)劃綱要》“關(guān)于中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度”的表述中：“公辦高等學(xué)校要堅持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。”公辦高校理(董)事會(以下統(tǒng)稱“董事會”)主要實現(xiàn)“社會參與”的功能，是獲取社會支持和監(jiān)督學(xué)校發(fā)展的長效機(jī)制。民辦高校董事會的功能則比公辦高校大得多，它首先是學(xué)校的決策機(jī)構(gòu)，其次才是“社會參與”的平臺。黨組織在民辦高校的功能是發(fā)揮政治核心作用。*參見《教育部關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資金進(jìn)入教育領(lǐng)域促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的實施意見》(教發(fā)〔2012〕10號)第16條。

4.與公司治理比較：法人治理具有非營利性組織的特征。公司治理是以委托代理理論為基礎(chǔ)，圍繞三類代理問題設(shè)計的規(guī)則體系：股東與董事會之間的代理問題，董事會與經(jīng)理之間的代理問題，大股東與小股東之間的代理問題。民辦高校與公司同屬私法人，理應(yīng)可借鑒公司治理的成熟經(jīng)驗，但在現(xiàn)行法律制度下民辦高校又具有公益性，且其法人治理結(jié)構(gòu)中缺少股東及股東會這樣的制衡主體，因此在制度設(shè)計上需要更多的外部監(jiān)督。

綜上所述，民辦高校作為私法領(lǐng)域的法人實體，其法人治理是為了完成法人設(shè)立使命和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目的，明確舉辦者、決策者、管理者、監(jiān)督者、教職工及其他利益相關(guān)主體之間的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，構(gòu)建法人內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)及運(yùn)行機(jī)制，形成決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間分工明確、相互配合、有效制衡的制度體系。

(二)確立董事會支柱地位的理由

民辦高校董事會建設(shè)經(jīng)歷了一個不斷探索的過程。由于法人地位不明確，上世紀(jì)80年代至90年代初期，民辦高校董事會制度處于缺位狀態(tài)；90年代是董事會制度起步和試驗階段；隨著2002年《民辦教育促進(jìn)法》的頒布，民辦高校董事會制度進(jìn)入法制化和規(guī)范化階段，發(fā)揮著舉足輕重的作用。

1.董事會制度的形成和完善。董事會制度是規(guī)范董事會組成及運(yùn)行的一整套制度體系。民辦高校董事會制度建設(shè)是一個政策驅(qū)動、學(xué)校實踐、法律確認(rèn)的互動過程。首先是政策驅(qū)動。1993年我國實行市場經(jīng)濟(jì)改革，借鑒現(xiàn)代企業(yè)制度，原國家教委發(fā)布的《民辦高等學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》鼓勵民辦高校設(shè)立董事會，但并沒有對董事會作出更多規(guī)定?！睹褶k教育促進(jìn)法》第十九條提出，民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)設(shè)立學(xué)校理事會、董事會或者其他形式的決策機(jī)構(gòu)?！督逃?guī)劃綱要》提出“完善民辦學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)”，要求民辦學(xué)校依法設(shè)立理事會或董事會?！秶医逃聵I(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》指出：“未來五年要重點完善民辦學(xué)校章程建設(shè)、理(董)事會制度建設(shè)?！逼浯问菍W(xué)校實踐。民辦高校董事會制度主要來源是學(xué)校章程及董事會章程(以下統(tǒng)稱董事會章程)。民辦高校的發(fā)展具有多樣化特征，按照創(chuàng)辦時的資金來源及創(chuàng)辦方式劃分，可以分為個人獨(dú)資辦學(xué)型等十種類型。*按照創(chuàng)辦時的資金來源及創(chuàng)辦方式劃分，可以分為個人獨(dú)資辦學(xué)型等十種類型。參見董圣足：《民辦院校良治之道》，教育科學(xué)出版社2010年版，第96-102頁。民辦高校需要根據(jù)本校實際，創(chuàng)建更為完善的董事會制度。最后是法律確認(rèn)。董事會建設(shè)的法律規(guī)范具有強(qiáng)制性和指引性，也提高了董事會制度的權(quán)威性。1997年《社會力量辦學(xué)條例》規(guī)定了設(shè)立董事會的學(xué)校類型、董事會成員組成以及職權(quán)；《民辦教育促進(jìn)法》及其實施條例要求民辦學(xué)校設(shè)立董事會，并對董事會組成、職權(quán)以及議事規(guī)則進(jìn)行了規(guī)定，具有最高權(quán)威性。隨后地方出臺具體規(guī)范，如2009年《北京市民辦高校決策機(jī)構(gòu)組成人員備案辦法》對董事會人員構(gòu)成及董事資格進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，對北京市民辦高校董事會制度建設(shè)具有直接的影響。

2.董事會的支柱地位。董事會在民辦高校法人治理體系中具有支柱性地位。第一，董事會是民辦高校法人治理的主體。它既要擔(dān)負(fù)起實現(xiàn)法人設(shè)立目的的使命，又要抵御外部“利益團(tuán)體及個人”對法人財產(chǎn)、名譽(yù)及品牌等利益的侵蝕，保障法人的獨(dú)立性。第二，由于缺乏公司治理結(jié)構(gòu)中股東會這樣的最高決策機(jī)構(gòu)，董事會成為舉辦者、校長、教職工、黨委書記、督導(dǎo)專員(政府代表)以及其他社會人士決議學(xué)校發(fā)展重大事項的平臺。董事會事實上成為民辦高校最高的決策機(jī)構(gòu)。第三，隨著教育部下放民辦高校的校長聘任審核權(quán)，江蘇、海南、廣東珠海等省市隨即執(zhí)行，這就意味著董事會建設(shè)必將受到政府更多的關(guān)注。作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)的總負(fù)責(zé)人，校長的聘任需要通過董事會的決議。目前，民辦高校監(jiān)事制度還處在探索階段。根據(jù)臺灣地區(qū)的經(jīng)驗，私立高校的監(jiān)察人應(yīng)由董事會選舉產(chǎn)生，主要職能是監(jiān)督學(xué)校行政。第四，當(dāng)前民辦高校整體科研能力相對較弱，學(xué)術(shù)水平較低，大多屬于教學(xué)型院校，宜采取以行政權(quán)力為主、學(xué)術(shù)權(quán)力為輔的權(quán)力模式來進(jìn)行大學(xué)治理。*李維安、王世權(quán)：《大學(xué)治理》，機(jī)械工業(yè)出版社2013年版，第197頁。而教職工的權(quán)利則主要通過《教師法》《勞動合同法》和《工會法》予以保障。第五，民辦高校正處于轉(zhuǎn)型期，面臨著眾多的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，尤其需要加強(qiáng)董事會建設(shè)，以確保學(xué)校決策的科學(xué)性。

二、董事會制度的現(xiàn)狀及問題

制度是用以維護(hù)某種秩序的規(guī)則，包括正式制度和非正式制度兩類。正式制度是人們有意識創(chuàng)制的、成文的規(guī)則，并在國家或組織強(qiáng)制力下實施，包括憲法、法律法規(guī)、組織章程和個別契約，它們共同約束人們的行為。非正式制度一般是不成文的或無形的，主要是在社會輿論和社會成員自律等非強(qiáng)制力或“軟約束”的作用下實施，包括價值信念、倫理規(guī)范、道德觀念、風(fēng)俗習(xí)慣和意識形態(tài)等因素。*辛鳴：《制度論——哲學(xué)視野中的制度與制度研究》，中共中央黨校2004年博士學(xué)位論文，第72頁。下文主要在“正式制度”的層面上探討民辦高校董事會建設(shè)的現(xiàn)狀和存在的問題。

(一)現(xiàn)行董事會制度概述

從筆者在教育部及相關(guān)網(wǎng)站收集的50多所民辦高校章程來看，這些高校均建立了董事會制度，有的已經(jīng)形成了比較完備的董事會制度體系。這些制度可以分為兩大類：實體性制度和程序性制度。

1.實體性制度。實體性制度是指規(guī)定當(dāng)事人權(quán)利和義務(wù)，可以直接適用于法律關(guān)系的制度規(guī)范，主要內(nèi)容包括以下三個方面。

第一，董事會地位、組成及內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置。一般認(rèn)為，董事會是學(xué)校的最高決策機(jī)構(gòu)，民辦高校實行董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。董事會成員主要由舉辦者、出資方、院長、黨組織負(fù)責(zé)人及教師代表等利益相關(guān)人組成。有的學(xué)校還邀請沒有直接利益關(guān)系的社會人士參加。董事會規(guī)模一般在5-11人之間。董事會內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置因校而異。除董事長外，有的學(xué)校還設(shè)有副董事長、名譽(yù)董事長或名譽(yù)董事。個別學(xué)校董事會下設(shè)教育發(fā)展委員會、薪酬與考核委員會等專門委員會。

第二，董事會職權(quán)。《民辦教育促進(jìn)法》第二十一條規(guī)定了董事會的七項職權(quán)，其中第七項為“決定其他重大事項”，屬于兜底條款，由學(xué)校章程視情況補(bǔ)充，一般體現(xiàn)在人事和財務(wù)兩方面。在人事方面，法律僅明確要求董事會具有聘任和解聘校長的權(quán)力，而學(xué)校董事會章程則普遍規(guī)定董事會有權(quán)聘任或解聘副校級領(lǐng)導(dǎo)，少數(shù)學(xué)校更是規(guī)定中層正職管理人員的人事權(quán)也落在董事會手中。在財務(wù)方面，法律要求董事會“籌集辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，審核預(yù)算、決算”，在實踐中其職權(quán)則有所細(xì)化，如規(guī)定董事會有權(quán)決定“開辦費(fèi)和投資總額需要增加的事項”等。

第三，董事長及董事的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任機(jī)制。在辦學(xué)實踐中，民辦高校董事長一般為學(xué)校舉辦者或出資人，大多為學(xué)校的法定代表人，有權(quán)代表學(xué)校簽署或授權(quán)校長簽署經(jīng)董事會同意或決定的有關(guān)文件。當(dāng)董事會決議出現(xiàn)僵局時，有的學(xué)校規(guī)定董事長有最終決策權(quán)。有的學(xué)校規(guī)定了董事長的義務(wù)，如董事長不得將學(xué)校資產(chǎn)以個人名義或者其他任何名義開立賬戶儲存。在董事權(quán)利方面，學(xué)校章程賦予董事知情權(quán)、表決權(quán)、建議權(quán)、新董事的提名權(quán)、提案權(quán)、質(zhì)詢權(quán)及監(jiān)督權(quán)。在義務(wù)方面，董事要忠實履行職責(zé)，維護(hù)學(xué)校利益。在責(zé)任方面，董事如不能履行相關(guān)職責(zé)，則可能喪失董事資格，對學(xué)校造成損失的要承擔(dān)賠償責(zé)任。

2.程序性制度。程序性制度是以保證權(quán)利和職權(quán)得以實現(xiàn)或行使、義務(wù)和責(zé)任得以履行的有關(guān)程序為主要內(nèi)容的制度規(guī)范。民辦高校董事會程序性制度主要包括會議制度和議事規(guī)則。

第一，會議制度。董事會分為常務(wù)會議和臨時會議。常務(wù)會議每年至少召開1次。經(jīng)董事會1/3的人員提議可以召開臨時會議。有的民辦高校列出了應(yīng)當(dāng)召開董事會臨時會議的情形，如董事會人員不足5人或?qū)W校未彌補(bǔ)的虧損過于巨大等。關(guān)于會議出席規(guī)則，民辦高校一般要求董事會2/3的人員出席，有的學(xué)校要求1/2的成員出席即可，也有個別學(xué)校要求4/5的成員出席才能召開會議。至于董事因故不能出席會議的，民辦高校章程一般允許委托其他董事或其他人代為出席，有的要求書面委托，載明授權(quán)范圍，并由委托人簽名或蓋章。對于董事未出席會議，亦未委托代表出席的，一般視為該董事放棄在該次會議上的投票權(quán)。

第二，議事規(guī)則。董事會議事的基本原則是民主集中制，主要通過召開董事會會議，對學(xué)校重大事項進(jìn)行民主討論和決策，由董事會集體作出決議并監(jiān)督實施。召開董事會會議，由董事會秘書、董事會辦公室主任、董事長或董事長指定的人員，提前10天(也有的7天或5天)通知全體董事。董事會討論一般事項時，多數(shù)成員同意即可通過；討論重大事項時，應(yīng)經(jīng)出席會議的2/3以上董事同意方可通過。關(guān)于重大事項，除了《民辦教育促進(jìn)法實施條例》第二十條列舉的六項事務(wù)外，有的學(xué)校還補(bǔ)充規(guī)定了其他重大事項，如決定校長的報酬及獎懲事項，審議批準(zhǔn)學(xué)校年度辦學(xué)經(jīng)費(fèi)結(jié)余處置方案和彌補(bǔ)虧損方案，審議和批準(zhǔn)學(xué)校增加或減少開辦資金方案等。也有個別學(xué)校規(guī)定，凡董事會作出的決定，應(yīng)由全體人員的2/3(含)以上贊同方為有效。董事會會議表決一般實行一人一票制。出席會議的董事要在決議和會議記錄上簽字，并有權(quán)要求對其在會議上發(fā)言的筆錄差錯作出補(bǔ)正，或?qū)Πl(fā)言作出說明性記載。

(二)現(xiàn)行董事會制度存在的問題

盡管當(dāng)前立法機(jī)關(guān)、行政部門及民辦高校在董事會制度建設(shè)上進(jìn)行了各種有益的探索，畢竟從《民辦教育促進(jìn)法》正式規(guī)定民辦學(xué)校董事會制度至今不過十來年時間，但現(xiàn)行董事會制度還存在一些問題。

1.法人治理模式單一。民辦高校法人非營利性組織治理模式不能體現(xiàn)其多樣性。按照《民辦教育促進(jìn)法實施條例》的規(guī)定，民辦高校分為捐資辦學(xué)和出資辦學(xué)兩種，出資辦學(xué)又分為要求合理回報和不要求合理回報兩類。非營利性組織治理模式只能較好地適用于捐資辦學(xué)的情況。由于出資辦學(xué)的舉辦者有產(chǎn)權(quán)上的訴求，舉辦者有動力爭取學(xué)校的控制權(quán)，學(xué)校的最高決策權(quán)事實上是落在舉辦者或隱形股東會手中，董事會成為股東會的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。這種架構(gòu)模式與公司治理相似。

2.董事會制度建設(shè)重視不足。當(dāng)前出資辦學(xué)居于主流，部分學(xué)校董事會制度建設(shè)尚未受到足夠重視。有的學(xué)校章程和董事會章程在同一事項上作出的規(guī)定不一致，甚至存在明顯的沖突。如，某學(xué)校章程規(guī)定“董事長、副董事長由董事會以全體董事的過半數(shù)選舉產(chǎn)生或罷免”；而董事會章程則規(guī)定：“董事長的行為違反本章程導(dǎo)致學(xué)校遭受重大損失，或長期不能履行董事長職責(zé)，經(jīng)董事會會議2/3以上董事通過，由董事會予以罷免?！睂τ诙麻L的選舉和罷免，法律沒有規(guī)定，學(xué)校章程可以自行規(guī)定，但是應(yīng)當(dāng)遵循制度體系和諧的原則，董事長選舉和罷免的程序及標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)一致，否則容易在實踐中產(chǎn)生矛盾。

3.董事會權(quán)力配置和責(zé)任機(jī)制不明確。民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)中存在權(quán)力過度集中的問題。按照《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定，民辦高校決策機(jī)構(gòu)是董事會，而不是董事長或副董事長。董事長的職權(quán)主要是領(lǐng)導(dǎo)董事會履行職責(zé)，保障董事會按照預(yù)定的議事規(guī)則作出決策。如某學(xué)校規(guī)定，董事長或副董事長在與多數(shù)董事意見不一致時要進(jìn)行協(xié)商。這樣的規(guī)定會產(chǎn)生兩個后果：一是決議久拖不決，二是董事長或副董事長一人說了算。又如，某學(xué)校規(guī)定“董事長對校長有實施獎懲的權(quán)力”；而根據(jù)學(xué)校章程，對校長實施獎懲屬于董事會的職權(quán)。如果董事長能直接獎懲校長，實際上就是舉辦者直接干預(yù)學(xué)校的行政工作。與此同時，董事責(zé)任機(jī)制欠缺，難以維護(hù)學(xué)校的利益。個別學(xué)校董事長或副董事長主導(dǎo)的董事會決策失誤，甚至作出違反國家教育政策的決定，使學(xué)校在競爭激烈的教育市場環(huán)境中遭受嚴(yán)重?fù)p失，董事長或副董事長一走了之，而學(xué)校則需要花費(fèi)數(shù)年時間才能修補(bǔ)經(jīng)濟(jì)和名譽(yù)上的損失。

董事會制度雖是法律強(qiáng)制，但更需要民辦高校通過章程進(jìn)行探索和完善。有的民辦高校董事會制度建設(shè)相對完善，能夠起到對內(nèi)協(xié)調(diào)各方利益、對外爭取社會支持和捍衛(wèi)法人獨(dú)立的功能；但有的民辦高校董事會僅僅是為了滿足法律要求，還未能在法人治理體系中起到支柱性的作用。

三、進(jìn)一步完善董事會制度的建設(shè)

民辦高校董事會制度建設(shè)是一個循序漸進(jìn)的過程，不可能一蹴而就。應(yīng)當(dāng)從民辦高校董事會應(yīng)有的法律地位和功能出發(fā)，并借鑒國外和香港地區(qū)私立高校董事會制度建設(shè)的經(jīng)驗，思考其建設(shè)的基本走向。

第一，完善非營利性組織基本法律制度。根據(jù)《教育部關(guān)于2013年深化教育領(lǐng)域綜合改革的意見》(教改〔2013〕1號)，教育部將出臺營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理的指導(dǎo)意見。以公司為代表的營利性組織治理已比較成熟，而非營利性組織治理則相對較少。因此，應(yīng)制定非營利性組織的基本法律規(guī)范，統(tǒng)領(lǐng)各個位階的制度建設(shè)工作，從而為非營利性民辦高校法人治理，特別是董事會制度的完善提供良好的法律基礎(chǔ)。

第二，提高民辦高校董事會制度法制化水平。民辦高校董事會制度經(jīng)歷了從無到有、從簡單到比較完善的過程。隨著民辦高校董事會制度實踐的深入，比較成熟的基本規(guī)范應(yīng)在相應(yīng)的立法中得到確認(rèn)。另外，應(yīng)逐步提升民辦高校章程的權(quán)威性，章程修改也應(yīng)與公辦高校一樣經(jīng)過審批機(jī)關(guān)審核，在條件成熟時，可以學(xué)習(xí)香港地區(qū)和美國的做法，由地方立法機(jī)構(gòu)審核通過。董事會制度作為學(xué)校章程的重要內(nèi)容，其法制化水平也會相應(yīng)提高。

第三，民辦高校董事會模式多樣化。由于民辦高校發(fā)展階段和學(xué)校產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)存在差異，應(yīng)當(dāng)允許民辦高校在不違背法律的前提下，建立與其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng)的上層建筑。營利性和非營利性民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)不同，董事會制度也應(yīng)有所不同。即使是營利性企業(yè)法人，我國《公司法》亦將其分為一人公司、有限公司和股份公司，這些公司的董事會制度也是有差異的。

第四，民辦高校董事會人員組成多元化。我國民辦高校處于初級發(fā)展階段，董事會成員人數(shù)偏少，結(jié)構(gòu)也比較單一。相較而言，國外發(fā)展比較成熟的私立高校董事會成員人數(shù)較多，組成較為多元化。如美國耶魯大學(xué)董事會有19名成員，其中3人是大學(xué)校長、康涅狄格州州長與副州長；10人是“原董事的繼承人”，即由現(xiàn)任董事選出他們自己的繼承人；6人是校友董事，由校友直接選出。*張國有編：《大學(xué)章程(第二卷)》，北京大學(xué)出版社2011年版，第5頁。隨著民辦高校辦學(xué)水平和社會影響力的進(jìn)一步提升，其董事會成員組成應(yīng)具有多樣性，以便吸引更多資源支持學(xué)校的發(fā)展。

第五，民辦高校董事會組織機(jī)構(gòu)設(shè)置精細(xì)化。隨著民辦高校決策科學(xué)性要求越來越高，其董事會機(jī)構(gòu)設(shè)置也應(yīng)精細(xì)化。如美國斯坦福大學(xué)董事會下設(shè)常務(wù)委員會和特別委員會：常務(wù)委員會又下設(shè)財務(wù)委員會、發(fā)展委員會、校友及對外事務(wù)委員會、學(xué)術(shù)政策及規(guī)劃和管理委員會、土地與建設(shè)委員會、審計委員會、醫(yī)療中心委員會以及托管委員會；特別委員會包括體育委員會、補(bǔ)償委員會、投資責(zé)任委員會和訴訟委員會。*張國有編：《大學(xué)章程(第三卷)》，北京大學(xué)出版社2011年版，第7頁。正是這些專門委員會的存在，董事會決策的專業(yè)性、科學(xué)性和合理性才更有保障。

應(yīng)當(dāng)注意的是，本文研究的重心是董事會正式制度。正式制度的建立相對容易，難的是這些正式制度如何在實踐中發(fā)揮作用。這就需要關(guān)注雖不成文但影響人的行為決策的非正式制度，而這需要貼近學(xué)校辦學(xué)實踐進(jìn)行更細(xì)致的研究。

(責(zé)任編輯毛紅霞)

Study on the Board of Directors System in Non-governmental Institutions of Higher Learning under Corporate Governance System

LIU Xi

(InstituteforResearchonNon-governmentalEducation,BeijingAcademyofEducationalScience,Beijing,100101,China)

Abstract:This paper studies the board of directors system under the corporate governance framework of non-governmental institutions of higher learning and analyzes the connotation features of the corporate governance. It points out the reasons for the establishment of the leading position by the board of directors in the corporate governance system. Based on the analysis of the status quo of the board of directors system on the formal institution level in non-governmental institutions of higher learning, this paper points out the problems in the existing board of directors system, including insufficient corporate governance model, insufficient attention in its development, and lack of power allocation and accountability mechanisms. It then proposes recommendations for improving the board of directors system and emphasizes the need of intensive research on the informal institution level.

Key words:non-governmental higher education; non-governmental institution of higher learning; corporate governance; board of directors system

收稿日期:2015-09-28

作者簡介:劉熙，男，四川平武人，助理研究員，法律碩士。

DOI:10.3969/j.issn.1671-2714.2016.02.002