閆海

民主國家不存在任何不受約束的權(quán)力，獨(dú)立性與問責(zé)制是同一授權(quán)過程中的兩個(gè)方面，所獲得的授權(quán)越多，問責(zé)須更完善，貨幣政策問責(zé)亦是中央銀行法治建設(shè)的重點(diǎn)。

貨幣政策獨(dú)立性已蔚為世界各國中央銀行法制發(fā)展的潮流之一。但是，正如弗里德曼的批評，“在一個(gè)民主國家中，人們真的可以容忍一個(gè)不受任何一種直接的、有效的政治控制的機(jī)構(gòu)集中擁有如此巨大的權(quán)力嗎？”[1]“他們就可以共同行使權(quán)力，足以控制西方世界的基本經(jīng)濟(jì)命運(yùn)，從而實(shí)現(xiàn)合理的結(jié)果和目標(biāo)，而不是出現(xiàn)議會民主國家或自由放任的資本主義的不合理的過程……但是，其中隱含的基本原則卻顯然是徹底的獨(dú)裁主義與極權(quán)主義?！盵2]民主國家不存在任何不受約束的權(quán)力，獨(dú)立性與問責(zé)制是同一授權(quán)過程中的兩個(gè)方面，所獲得的授權(quán)越多，問責(zé)須更完善，貨幣政策問責(zé)亦是中央銀行法治建設(shè)的重點(diǎn)。全國人大及常委會是我國的代議機(jī)關(guān)，因此人大問責(zé)是解決貨幣政策獨(dú)立性引發(fā)“民主赤字”（Democratic Deficit）的重要路徑，主要包括人大選罷、人民銀行主動(dòng)報(bào)告和人大聽證、質(zhì)詢制度。

一、人大對貨幣政策委員會委員的選罷機(jī)制

傳統(tǒng)理論認(rèn)為，選舉問責(zé)（Electoral Accountability）是政治問責(zé)的最重要的甚至是唯一的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。選舉第一功能是“權(quán)力交接”；第二功能是“利益代表”；第三功能才是“建立一個(gè)對人民的基本訴求有回應(yīng)的政府”“對人民負(fù)責(zé)”。第三項(xiàng)問責(zé)功能從屬于權(quán)力移轉(zhuǎn)和利益代表兩個(gè)基本功能[3]。選舉問責(zé)基于選舉人和被選舉人之間的權(quán)力委托關(guān)系，選舉人在下次選舉時(shí)以投票表決為問責(zé)手段，激勵(lì)當(dāng)選者積極履行委托事務(wù)，當(dāng)其消極行使權(quán)力或?yàn)E用權(quán)力時(shí)予以制裁。選舉問責(zé)須以被選舉人法定職責(zé)明確為前提。但是，我國貨幣政策決策體制較為混亂。一方面，依據(jù)2003年修正《中國人民銀行法》第五條[4]，區(qū)分貨幣政策的重要事項(xiàng)和其他事項(xiàng)，前者為“中國人民銀行決定方案——國務(wù)院批準(zhǔn)——中國人民銀行執(zhí)行”的流程，即中國人民銀行決定是決策的起點(diǎn)，國務(wù)院享有最終決策權(quán)；后者為“中國人民銀行決定——中國人民銀行執(zhí)行——國務(wù)院備案”的流程，此流程中的“備案”是內(nèi)部行政備案[5]，此處“備案”基于第二條第二款所確立的國務(wù)院對中國人民銀行的領(lǐng)導(dǎo)而形成的特別權(quán)力關(guān)系，是一種事后的層級監(jiān)督[6]，所以中國人民銀行對貨幣政策的其他事項(xiàng)享有決策權(quán)。另一方面，《中國人民銀行法》在1995年制定、2003年修正中逡巡于貨幣政策決策的首長制和集體制，以致第十一條確立中國人民銀行實(shí)行行長負(fù)責(zé)制，而第十二條又設(shè)立貨幣政策委員會且2003年修法特別強(qiáng)調(diào)“貨幣政策委員會應(yīng)當(dāng)在國家宏觀調(diào)控、貨幣政策制定和調(diào)整中，發(fā)揮重要作用”。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)修改《中國人民銀行法》明確貨幣政策委員會在我國貨幣政策決策體制中的核心地位，以明確委員承受人大選舉問責(zé)的約束。但是，選舉問責(zé)僅是人大問責(zé)的選項(xiàng)之一，置之貨幣政策語境內(nèi)，鑒于法律上對被選舉人資格予以嚴(yán)格限定，以及選舉周期的影響，問責(zé)效果并不明顯。

基于責(zé)任（Responsibility）乃是否定性后果承擔(dān)，可以分為政治責(zé)任和法律責(zé)任兩個(gè)方面。薩孟武指出，權(quán)力所負(fù)的責(zé)任可分為：（1）對違反公意的行為負(fù)責(zé)，此即政治責(zé)任；（2）對抵觸法律的行為負(fù)責(zé)，此即法律責(zé)任。就政治責(zé)任而言，法律上沒有任何判斷標(biāo)準(zhǔn)，在民主制度下以公意為衡量，公意認(rèn)為“是”者就是“是”，公意認(rèn)為“非”者就是“非”，而公意的表示，直接的是公眾，間接的是代議機(jī)關(guān)，所以政治責(zé)任是由公眾、代議機(jī)關(guān)判斷[7]。筆者認(rèn)為，責(zé)任承擔(dān)與權(quán)力授予是民主機(jī)制的一體兩面，政治責(zé)任在本質(zhì)上乃是被授予權(quán)力的公信力減損而產(chǎn)生的政治壓力。申言之，政治責(zé)任后果表現(xiàn)為周期性民主選舉的投票結(jié)果，以及權(quán)力行使者在政治壓力下的公開道歉乃至引咎辭職[8]等。與政治責(zé)任不同，法律責(zé)任須法律明文予以規(guī)定，而且存在專門的評價(jià)機(jī)關(guān)[9]。“欲使責(zé)任有效，責(zé)任還必須是個(gè)人的責(zé)任（Individual Responsibility）。在一自由的社會中，不存在任何由一群體的成員共同承擔(dān)的集體責(zé)任（Collective Responsibility），除非他們通過商議而決定各自或分別承擔(dān)責(zé)任?！盵10]追究貨幣政策委員會委員的法律責(zé)任須啟動(dòng)人大的罷免機(jī)制。

人大罷免追究的是法律責(zé)任而不是政治責(zé)任，按追責(zé)依據(jù)，可以分為客觀歸責(zé)和主觀歸責(zé)。貨幣政策的客觀歸責(zé)是依據(jù)貨幣政策行使效果判定委員的法律責(zé)任?；谖写砝碚摚呤仓鲝垖ω泿耪咝惺乖O(shè)定最優(yōu)合約以形成激勵(lì)和約束機(jī)制。政府為委托人，中央銀行家為代理人，雙方就通脹目標(biāo)、路徑簽訂合約，合約載明雙方根據(jù)歷史經(jīng)驗(yàn)、現(xiàn)實(shí)情況和未來預(yù)期而確定的通貨膨脹率，同時(shí)貨幣調(diào)控決策權(quán)被賦予中央銀行家，由其代理履行。若是實(shí)際通貨膨脹率低于合約設(shè)定的目標(biāo)通貨膨脹率，中央銀行家將獲得獎(jiǎng)勵(lì)；反之，中央銀行家需要承擔(dān)扣減薪水或解除職務(wù)等合約責(zé)任[11]。“盡管這種獎(jiǎng)罰方式從某種意義上講都是最好的，但實(shí)際應(yīng)用仍然甚少?！盵12]實(shí)踐中，只有新西蘭規(guī)定類似機(jī)制，依據(jù)《新西蘭儲備銀行法》第九條，新西蘭儲備銀行行長和財(cái)政大臣協(xié)商制定政策目標(biāo)協(xié)議，協(xié)議設(shè)定具體的通貨膨脹率目標(biāo)區(qū)，財(cái)政大臣依據(jù)協(xié)議，對新西蘭儲備銀行行長任期內(nèi)貨幣政策的效果予以評估。若是嚴(yán)重地偏離通貨膨脹率目標(biāo)，依據(jù)《新西蘭儲備銀行法》第四十九條，財(cái)政大臣可以建議總督罷免新西蘭儲備銀行行長。但是，此種問責(zé)從未發(fā)生過，并非新西蘭儲備銀行行長總能履行協(xié)定，而是協(xié)議中大量例外條款被適用而免責(zé)。換言之，貨幣政策決策較為復(fù)雜，“人們只能判斷在某個(gè)時(shí)期內(nèi)哪個(gè)政策更有用一些，哪個(gè)政策在哪方面更好一些，甚至不能斷定那些正在盛行的政策其效應(yīng)在下一次使用的時(shí)候到底能持續(xù)多久。因此，多數(shù)政府不得不用‘試錯(cuò)法’來補(bǔ)充理論上的嚴(yán)重不足”[13]，加之貨幣政策行使的事實(shí)效果具有時(shí)滯性，績效難以評價(jià)判斷[14]。質(zhì)言之，對貨幣政策的客觀歸責(zé)無異于將之“推到了先知先覺、無所不能的高度，并假定其具有充分理性和完全的認(rèn)知及行為能力”[15]。此外，各國中央銀行立法為確保貨幣政策的獨(dú)立性一般規(guī)定權(quán)力行使者的任職保障規(guī)范，例如《歐洲中央銀行體系和歐洲中央銀行規(guī)約》（Statute of the European System of Central Banks and of the European Central Bank）第十四條第二款規(guī)定，“成員國中央銀行行長只有出現(xiàn)不稱職或嚴(yán)重失職時(shí)才能被免職”，又如《俄羅斯聯(lián)邦中央銀行法》第十四條第七款規(guī)定，“俄羅斯銀行行長只有在下列情況下才能被解除職務(wù)：任期屆滿、被國家醫(yī)療委員會確認(rèn)其不能履行職責(zé)、個(gè)人提出辭職申請、發(fā)生了法庭判決應(yīng)受刑事處罰的行為、違背了與調(diào)節(jié)俄羅斯銀行活動(dòng)有關(guān)的聯(lián)邦法律?！?/p>

鑒于此，筆者建議，可以將貨幣政策委員會委員罷免權(quán)主體授予人大常委會，并且限定須符合依據(jù)主觀歸責(zé)設(shè)計(jì)的法定罷免理由。貨幣政策委員會委員產(chǎn)生的委托代理問題（Principal-agent Problem）與公司法上董事頗為相似，“責(zé)任問題其實(shí)質(zhì)與雇傭?qū)＜覐氖聽I利性工作遭遇的問題并無差別。考慮到這些專家掌握了大量的知識和技能，因此委托人不得不授予他們廣泛的裁量權(quán)，除非存在限制，否則這些專家會利用裁量權(quán)來謀取他們自己的而非那些委托人的私人利益”[16]。貨幣政策委員會委員的法律義務(wù)、責(zé)任的設(shè)計(jì)可以參考關(guān)于董事義務(wù)、責(zé)任的公司法規(guī)范。一般而言，董事應(yīng)當(dāng)承擔(dān)信義義務(wù)（Fiduciary Duty），信義義務(wù)包括忠實(shí)義務(wù)（Duty of Loyalty）和注意義務(wù)（Duty of Care）兩個(gè)方面：（1）忠實(shí)義務(wù)是對義務(wù)人品德的要求，要求不得利用自己職業(yè)、角色謀取個(gè)人私利[17]，利益沖突（Conflicts of Interest）禁限構(gòu)成忠實(shí)義務(wù)的核心。（2）注意義務(wù)是對義務(wù)人能力的要求，要求義務(wù)人須保持善意為公司謀取最大利益，采取合理謹(jǐn)慎的注意水平，勤勉盡職完成工作。美國以業(yè)務(wù)判斷規(guī)則（Business Judgment Rule）[18]作為義務(wù)人是否滿足注意義務(wù)的衡量標(biāo)準(zhǔn)。美國法律研究院的《公司治理原則》指出，“高級主管或董事在作出一項(xiàng)商業(yè)判斷時(shí)符合下述條件的，即履行了本節(jié)中規(guī)定的誠信義務(wù)：（1）與該商業(yè)判斷的有關(guān)事項(xiàng)沒有利益關(guān)系；（2）所知悉的有關(guān)商業(yè)判斷的事項(xiàng)的范圍是高級主管或董事在當(dāng)時(shí)情況下合理相信是恰當(dāng)?shù)?；?）理性地相信該商業(yè)判斷是為公司最佳利益作出的?！盵19]《貨幣政策委員會條例》第十七條規(guī)定，“貨幣政策委員會委員應(yīng)當(dāng)恪盡職守，不得濫用職權(quán)、徇私舞弊”，已體現(xiàn)對貨幣政策委員信義義務(wù)的要求。筆者建議，法律應(yīng)當(dāng)根據(jù)忠實(shí)義務(wù)、注意義務(wù)的要求設(shè)定更為具體規(guī)則，例如《貨幣政策委員會條例》第十八條第二款，“貨幣政策委員會委員違反規(guī)定泄露國家秘密、商業(yè)秘密的，撤銷貨幣政策委員會委員的職務(wù)，并依法追究法律責(zé)任”，只有貨幣政策委員會委員違反具體明確的法定義務(wù)，始當(dāng)由全國人大常委會依據(jù)法定程序予以罷免。

二、人大對中國人民銀行的聽證和質(zhì)詢

代議機(jī)構(gòu)聽證具有以下功能：（1）不同的利益集團(tuán)或潛在利益團(tuán)體與代議機(jī)關(guān)之間進(jìn)行信息交流，是代議機(jī)關(guān)聽取各方意見、獲取事實(shí)和真相的渠道 [20]；（2）對公民教育、宣傳和說服的方法；（3）具有半儀式化的象征意義，是不同利益沖突的調(diào)解并消除隱患的安全閥門[21]。美國國會最先建立和實(shí)施聽證制度，聽證制度亦最為完備 [22]。美國國會聽證包括：（1）咨詢類聽證，又包括立法類聽證和監(jiān)督類聽證，前者是法案成為法律的重要環(huán)節(jié)和策略[23]，后者則是為檢查政府工作情況而設(shè)立的；（2）調(diào)查類聽證，是由特別調(diào)查委員會組織的聽證；（3）審查類聽證，例如預(yù)算審查聽證、人事審查聽證等。美國國會可以傳喚政府官員、社會人士出席聽證，1987年美國立法規(guī)定，被傳喚證人故意不到聽證會或拒絕回答問題，即犯輕罪，可判處最高1000美元罰款，或者100美元罰款并處1～12個(gè)月監(jiān)禁[24]。證人往往被要求宣誓保證作證屬實(shí)，代表可以在聽證會上對證人提出質(zhì)詢，亦可以在聽證會以外對行政官員提出書面或口頭質(zhì)詢。被質(zhì)詢方以如實(shí)回答問題為原則，以不予答復(fù)為例外，此種例外包括因保密而不予答復(fù)、因國家政策而不予答復(fù)、因答復(fù)成本過高而不予答復(fù)[25]。質(zhì)詢被威廉姆斯勛爵認(rèn)為，“也許是我國民主的最有威力的工具”[26]。我國憲法第六十二條第二項(xiàng)、第六十七條第六項(xiàng)分別規(guī)定全國人大及其常委會有權(quán)監(jiān)督憲法實(shí)施；第三條第三款、第六十七條第六項(xiàng)分別規(guī)定全國人大及其常委會有權(quán)監(jiān)督國務(wù)院工作；第七十一條規(guī)定全國人大及其常委會的特定問題調(diào)查制度[27]。依據(jù)憲法相關(guān)規(guī)定，2006年監(jiān)督法專章規(guī)定“詢問和質(zhì)詢”“特定問題調(diào)查”，建立了我國人大的聽證和質(zhì)詢制度。

各國普遍規(guī)定中央銀行應(yīng)當(dāng)參加代議機(jī)關(guān)組織聽證、接受質(zhì)詢，例如美聯(lián)儲理事會主席不僅需要每半年向國會提交貨幣政策報(bào)告，《美國聯(lián)邦儲備法》還要求其參加眾議院銀行和金融服務(wù)委員會、參議院銀行、住房和城市事務(wù)委員會會議進(jìn)行的聽證會；《韓國銀行法》規(guī)定，國會或國會委員會都可以要求韓國銀行行長出席與呈交的報(bào)告有關(guān)會議并回答問題；《日本銀行法》第五十四條第三款規(guī)定，日本銀行總裁或政策委員會主席或他們指定代理人，必須出席國會或國會委員會進(jìn)行的會議，說明日本銀行業(yè)務(wù)及財(cái)產(chǎn)狀況。又如，英格蘭銀行貨幣政策委員會成員，定期接受議會財(cái)政特別委員會的公開質(zhì)詢，當(dāng)實(shí)際通貨膨脹偏離目標(biāo)超過l% 以上時(shí)，英格蘭銀行行長代表貨幣政策委員會提交公函解釋原因，以及闡明正在采取的貨幣調(diào)控工具及其實(shí)現(xiàn)通貨膨脹目標(biāo)的時(shí)間；假若3個(gè)月后通貨膨脹仍偏離目標(biāo)，英格蘭銀行行長須再次提交公開報(bào)告[28]?！吨袊嗣胥y行》缺乏相關(guān)規(guī)定，但是2001年《中國人民銀行辦公廳關(guān)于對全國人大財(cái)經(jīng)委有關(guān)金融工作的建議的復(fù)函》（銀辦函〔2001〕128號）對全國人大財(cái)經(jīng)委全體會議《會議紀(jì)要》（2001年第3、4、5期）提出的問題予以回復(fù)，相關(guān)問題涉及：（1）關(guān)于建議人民銀行在每個(gè)季度給全國人大財(cái)經(jīng)委的匯報(bào)材料中，應(yīng)介紹國有商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)情況及解決辦法的問題；（2）關(guān)于“銀行大量外匯存款存在境外被國外銀行使用，另一方面國家又用很高的代價(jià)去吸引外資”的問題；（3）關(guān)于“2000年我國實(shí)現(xiàn)貿(mào)易順差241億美元，銀行結(jié)售匯順差180億美元，但外匯儲備只增加109億美元。有人估計(jì)，我國每年的資本外流達(dá)300億美元”的問題；（4）關(guān)于“人民銀行管理體制改革后，增加了層次、增加了成本、降低了效率，目前監(jiān)管不到位與人民銀行體制不順有關(guān)”的問題；（5）關(guān)于“農(nóng)村信用社收歸央行管理的弊端很多，下一步怎么改要慎重，關(guān)鍵要解決50%以上的農(nóng)村信用社資不抵債和金融風(fēng)險(xiǎn)”的問題。此即為我國一次不太規(guī)范的貨幣調(diào)控權(quán)代議問責(zé)實(shí)踐。筆者建議，進(jìn)一步健全相關(guān)規(guī)定，全國人大應(yīng)當(dāng)積極行使監(jiān)督權(quán)，啟動(dòng)對政策的人大問責(zé)。

三、中國人民銀行向人大常委會的主動(dòng)報(bào)告

“作為對自身擁有的、幾乎不受約束的授權(quán)的一種平衡機(jī)制，中央銀行要對立法機(jī)構(gòu)和民眾翔實(shí)地解釋目前在做什么以及為什么這樣做?！盵29]“如果說，在中央銀行的悄然變革過程中，有類似巴士底獄革命事件的話，那么，有許多學(xué)者和一些中央銀行家發(fā)起的對傳統(tǒng)信念——中央銀行應(yīng)當(dāng)是神秘和非透明的——攻擊當(dāng)之無愧?！盵30]1999年《貨幣和金融政策透明度良好做法準(zhǔn)則：原則宣言》包括八項(xiàng)準(zhǔn)則，其中第四項(xiàng)準(zhǔn)則為“中央銀行的問責(zé)和誠信保證”，第4.1條明確要求，“中央銀行官員應(yīng)隨時(shí)準(zhǔn)備向指定的公共當(dāng)局報(bào)告執(zhí)行貨幣政策的情況，解釋中央銀行的政策目標(biāo)，說明實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)的實(shí)績，并就經(jīng)濟(jì)及金融體系現(xiàn)狀交換看法”。2000年國際貨幣基金組織《貨幣與金融政策透明度良好做法準(zhǔn)則輔助文件》[31]對此進(jìn)一步解釋，4.1中的“指定的公共當(dāng)局”通常是指經(jīng)過選民投票選舉的議會或議會各委員會等國家機(jī)關(guān)。

行政機(jī)關(guān)主動(dòng)向代議機(jī)關(guān)報(bào)告工作是不同政體國家普遍采用的問責(zé)方式，蔣勁松指出，“熔權(quán)制下英國的執(zhí)政機(jī)關(guān)（首相和大臣）有義務(wù)經(jīng)常地向議會報(bào)告工作。分權(quán)制下，美國的執(zhí)政機(jī)關(guān)（嚴(yán)格意義上僅指總統(tǒng)，寬泛而言還包括副總統(tǒng)和部長）也都有義務(wù)經(jīng)常性地向國會報(bào)告工作，但是總統(tǒng)和副總統(tǒng)一般不接受國會兩院各委員會的聽證會調(diào)查。監(jiān)督-仲裁-保障制下，法國總統(tǒng)沒有向議會報(bào)告工作的義務(wù)，但是總理和部長必須經(jīng)常性地向議會報(bào)告自己的工作?！盵32]質(zhì)言之，向代議機(jī)關(guān)報(bào)告工作被認(rèn)為是行政機(jī)關(guān)對代議機(jī)關(guān)應(yīng)盡的一項(xiàng)基本義務(wù)，此即符合行政機(jī)關(guān)與公民及其代議機(jī)關(guān)的憲法關(guān)系，乃是責(zé)任政府運(yùn)轉(zhuǎn)所必須的。我國憲法規(guī)定，“國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。”蔡定劍指出，“對它負(fù)責(zé)”至少包括以下幾層意思：（1）行政機(jī)關(guān)每年定期向人民代表大會報(bào)告工作；（2）經(jīng)常就某方面、某部門的工作向全國人大常委會匯報(bào)或向人民代表大會有關(guān)專門委員會匯報(bào)；（3）人民代表大會及其常委會對于不負(fù)責(zé)的國家機(jī)關(guān)組成人員可以罷免和撤職[33]。其中前兩者屬于我國的行政機(jī)關(guān)向代議機(jī)關(guān)報(bào)告制度。我國憲法規(guī)定國務(wù)院向全國人大報(bào)告工作的制度[34]，具體行政部門及中國人民銀行等具有獨(dú)立性行政機(jī)關(guān)向全國人大及常委會主動(dòng)報(bào)告尚無憲法依據(jù)。

各國中央銀行的主動(dòng)報(bào)告制度因憲制安排和中央銀行獨(dú)立程度不同，形成不同的制度設(shè)計(jì)。依據(jù)1978年《充分就業(yè)與平衡增長法》規(guī)定，美聯(lián)儲理事會主席每年2月向國會提交美聯(lián)儲關(guān)于本財(cái)政年度貨幣政策報(bào)告，每年7月向國會提供當(dāng)年的修正報(bào)告和下個(gè)財(cái)政年度的預(yù)測報(bào)告。2000年《聯(lián)邦儲備法》修改，要求美聯(lián)儲提交的貨幣政策報(bào)告應(yīng)結(jié)合就業(yè)、失業(yè)、生產(chǎn)、投資、收入、勞動(dòng)生產(chǎn)率、匯率、國際貿(mào)易與收支和價(jià)格等闡述貨幣政策操作、經(jīng)濟(jì)發(fā)展及未來前景。依據(jù)《韓國銀行法》規(guī)定，韓國銀行每年的3月和10月向國會報(bào)送《貨幣與信貸政策報(bào)告》。依據(jù)《日本銀行法》第五十四條第一、二款規(guī)定，日本銀行大約每6個(gè)月應(yīng)向國會提交一次政策委員會的貨幣金融調(diào)控和業(yè)務(wù)狀況報(bào)告，以及努力向國會解釋此項(xiàng)報(bào)告。依據(jù)《新西蘭儲備銀行法》第十五條規(guī)定，新西蘭儲備銀行每6個(gè)月向財(cái)政部長提交貨幣政策聲明（Monetary Policy Statement），貨幣政策聲明由新西蘭儲備銀行行長簽署，載明為實(shí)現(xiàn)物價(jià)穩(wěn)定目標(biāo)需要采取的政策手段及其理由，未來5年新西蘭儲備銀行擬制定、實(shí)施貨幣政策，以及對過去6個(gè)月貨幣政策實(shí)施情況的檢討與評價(jià)，貨幣政策聲明須提交國會，接受議員的討論與評價(jià)。除此之外，依據(jù)《歐洲共同體條約》第113.3條規(guī)定，歐洲中央銀行官員須定期向歐洲議會報(bào)告工作。歐洲中央銀行行長及執(zhí)行理事會成員可以被邀請或主動(dòng)請求到歐洲議會有關(guān)委員會報(bào)告。歐洲中央銀行行長還必須向歐洲部長理事會和歐洲議會呈交歐洲中央銀行活動(dòng)的年度報(bào)告，后者根據(jù)此項(xiàng)報(bào)告進(jìn)行討論。成員國中央銀行行長可能被要求向本國議會解釋歐元體系所推行的貨幣政策。

1995年，全國人大審議《中國人民銀行法》（草案），有些代表提出，“中國人民銀行的工作很重要，應(yīng)當(dāng)向全國人大或者全國人大常委會報(bào)告工作，并接受其監(jiān)督。”1995年《中國人民銀行法》第六條規(guī)定，“中國人民銀行應(yīng)當(dāng)向全國人民代表大會常務(wù)委員會提出有關(guān)貨幣政策情況和金融監(jiān)督管理情況的工作報(bào)告?！?003年《中國人民銀行法》修改，金融監(jiān)管職能剝離，第六條因此調(diào)整為，“中國人民銀行應(yīng)當(dāng)向全國人民代表大會常務(wù)委員會提出有關(guān)貨幣政策情況和金融業(yè)運(yùn)行情況的工作報(bào)告?！贝隧?xiàng)規(guī)定是我國代議機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)關(guān)系的例外設(shè)計(jì)，與之類似的只有以下四種。（1）2006年修正《審計(jì)法》第四條規(guī)定，國務(wù)院和縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級人民代表大會常務(wù)委員會提出審計(jì)機(jī)關(guān)對預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告，以及應(yīng)當(dāng)將審計(jì)工作報(bào)告中指出的問題的糾正情況和處理結(jié)果向本級人民代表大會常務(wù)委員會報(bào)告。（2）2007年《突發(fā)事件應(yīng)對法》第十六條規(guī)定，縣級以上人民政府在突發(fā)事件應(yīng)急處置工作結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)向本級人民代表大會常務(wù)委員會作出專項(xiàng)工作報(bào)告。（3）2008年《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第六十三條規(guī)定，各級人民代表大會常務(wù)委員會通過聽取和審議本級人民政府履行出資人職責(zé)的情況和國有資產(chǎn)監(jiān)督管理情況的專項(xiàng)工作報(bào)告。（4）2010年《社會保險(xiǎn)法》第七十六條規(guī)定，各級人民代表大會常務(wù)委員會聽取和審議本級人民政府對社會保險(xiǎn)基金的收支、管理、投資運(yùn)營以及監(jiān)督檢查情況的專項(xiàng)工作報(bào)告。其中，（2）（3）（4）都明確規(guī)定為不定期的專項(xiàng)工作報(bào)告，而且（1）為定期報(bào)告，這些均以“國務(wù)院”等各級人民政府的名義提交，質(zhì)言之，《中國人民銀行法》第六條凸顯貨幣調(diào)控權(quán)的特別法律地位。但令人遺憾的是，《中國人民銀行法》第六條始終停留于紙面，缺乏實(shí)踐予以激活。實(shí)踐中，中國人民銀行每季度（往往是貨幣政策委員會例會的前后）向全國人大財(cái)經(jīng)委匯報(bào)工作，以及中國人民銀行行長周小川在2008年10月26日受國務(wù)院委托，在第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議上報(bào)告2007年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會議以來加強(qiáng)金融宏觀調(diào)控的有關(guān)情況[35]，這些做法都不完全符合《中國人民銀行法》第六條的要求。筆者建議，修改《中國人民銀行法》第六條，健全中國人民銀行向全國人大常委會主動(dòng)報(bào)告制度：（1）中國人民銀行應(yīng)當(dāng)每6個(gè)月向全國人大常委會做貨幣政策情況和金融業(yè)運(yùn)行情況的工作報(bào)告，報(bào)告內(nèi)容應(yīng)當(dāng)反映過去6個(gè)月工作總結(jié)、未來6個(gè)月工作規(guī)劃以及未來1～2年的工作預(yù)測。（2）中國人民銀行就貨幣調(diào)控權(quán)行使的重大事項(xiàng)、突發(fā)事項(xiàng)向全國人大常委會做事后工作報(bào)告。（3）中國人民銀行不僅需要提交書面報(bào)告，還應(yīng)口頭匯報(bào)，接受全國人大常委會審議。

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[4]1995年《中國人民銀行法》第五條規(guī)定，“中國人民銀行就年度貨幣供應(yīng)量、利率、匯率和國務(wù)院規(guī)定的其他重要事項(xiàng)作出的決定，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行。中國人民銀行就前款規(guī)定以外的其他有關(guān)貨幣政策事項(xiàng)作出決定后，即予執(zhí)行，并報(bào)國務(wù)院備案。”

[5]“備案”在我國法律體系中使用不太規(guī)范，依據(jù)相關(guān)主體不同可類型化為：（1）人大常委會的立法備案；（2）外部行政的備案，即相對人向行政機(jī)關(guān)就特定事項(xiàng)的備案；（3）內(nèi)部行政的備案，即下級行政機(jī)關(guān)向上級行政機(jī)關(guān)就特定事項(xiàng)的備案。

[6]朱最新、劉云甫：《行政備案制度研究》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2012年版，第105～113頁。

[7]薩孟武：《政治學(xué)（第二版）》，三民書局股份有限公司2008年版，第163～164頁。

[8]筆者認(rèn)為，引咎辭職為政治責(zé)任后果的承擔(dān)。2005年《公務(wù)員法》第八十二條第三款規(guī)定“引咎辭職”，盡管第四款同時(shí)提出“責(zé)令辭職”，以示區(qū)別，但仍造成法律責(zé)任、政治責(zé)任的混淆。此立法例被2006修正《義務(wù)教育法》第九條第二款、2009年《食品安全法》第九十五條第二款、2014年修正《環(huán)境保護(hù)法》第六十八條所沿襲。2010年修正《行政監(jiān)察法》第二十三條第六項(xiàng)規(guī)定，“需要給予責(zé)令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職等問責(zé)處理的”，所謂“給予引咎辭職”的表述足以說明“引咎辭職”法制化的荒謬之處。

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[17]鄧峰：《普通公司法》，中國人民大學(xué)出版社2009年，第451頁。

[18]Business Judgment Rule一般譯為商業(yè)判斷規(guī)則或經(jīng)營判斷規(guī)則。但是，此項(xiàng)規(guī)則和組織不僅僅是公司聯(lián)系在一起，以及Business亦是涵義規(guī)范的概念，不一定和商業(yè)、經(jīng)營相關(guān)，譯為業(yè)務(wù)判斷規(guī)則更為準(zhǔn)確。參見鄧峰：《普通公司法》，中國人民大學(xué)出版社2009年版，第519頁。

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[23]孫哲：《左右未來：美國國會的制度創(chuàng)新和決策行為（修訂版）》，上海人民出版社2012年版，第117頁。

[25]馮健鵬：《面對面的監(jiān)督——基于基本權(quán)利與正當(dāng)程序的代議機(jī)關(guān)監(jiān)督制度研究》，清華大學(xué)出版社2012年版，第110頁。

[27]我國憲法規(guī)定，“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會認(rèn)為必要的時(shí)候，可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會，根據(jù)調(diào)查委員會的報(bào)告，作出相應(yīng)決議。調(diào)查委員會進(jìn)行調(diào)查的時(shí)候，一切有關(guān)的國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和公民都有義務(wù)向它提供必要的材料”。

[28]肖崎：《透明度與問責(zé)制——中央銀行獨(dú)立性的保證》，載張亦春、【日】建部正義主編：《中日金融制度》，廈門大學(xué)出版社2008年版，第116～123頁。

[29][30]【美】阿蘭·S·布蘭德：《中央銀行的現(xiàn)代化進(jìn)程》，孫濤等譯，中國金融出版社2006年版，第8、5頁。

[31]IMF. Supporting Document to the Code of Good Practi

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[33]蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社2006年版，第173頁。

[34]我國憲法規(guī)定，“國務(wù)院對全國人民代表大會負(fù)責(zé)并報(bào)告工作；在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會常務(wù)委員會負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”。

[35]《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)金融宏觀調(diào)控情況的報(bào)告》.http：//www.npc.gov.cn/huiyi/cwh/1105/2008-10/27/content_1455

368.htm，訪問日期：2015.01.22.

（作者系遼寧大學(xué)法學(xué)院教授。本文基金項(xiàng)目：教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“加快發(fā)展民營金融機(jī)構(gòu)的法律保障研究”〔13JZD012〕的階段性成果）