朱新民

預(yù)算審查監(jiān)督條例》，這也是當(dāng)時領(lǐng)先制定地方性法規(guī)的省份。這部條例全面規(guī)范了政府預(yù)算決算行為，是一部操作性強(qiáng)的地方法規(guī)。比如條例第六條就明確規(guī)定，“將本部門、本單位應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算管理的資金實(shí)行綜合預(yù)算”，這為全口徑預(yù)決算奠定了基礎(chǔ)。

2004年，省人大常委會在全國第一個制定出臺了《湖南省非稅收入管理條例》，將政府公共財政之外的所有收入含政府基金、國有資本經(jīng)營收益、社?；鹑考{入非稅收入進(jìn)行預(yù)算管理，接受人大監(jiān)督。這部地方性法規(guī)創(chuàng)造了前所未有的奇跡，填補(bǔ)了預(yù)決算審查監(jiān)督法律體系的空白，受到全國人大財經(jīng)委的稱贊和高度評價。第十屆全國人大財經(jīng)委主任委員傅志寰說，“湖南省人大常委會制定的這部地方性法規(guī)解決了中央多年來想解決而沒有解決的問題，是歷史性的突破。”

隨后，2005年至2009年期間，省人大常委會安排省人大財經(jīng)委、常委會預(yù)工委開展了三次執(zhí)法檢查和執(zhí)法調(diào)研，監(jiān)督支持政府加大對非稅收入的征收管理力度。特別要求所有部門和單位包括省政府臨街門面出租收入，省委、省政府機(jī)關(guān)幼兒園生費(fèi)收入，廣播電視媒體廣告收入，城市公共用地停車費(fèi)收入，高速公路通行費(fèi)收入等全部納入非稅收入賬戶進(jìn)行預(yù)算管理。這部地方性法規(guī)實(shí)施10年，成效顯著。在湖南境內(nèi)，除了稅收就是非稅收入且全部納入預(yù)算管理，任何行政收費(fèi)、罰沒款統(tǒng)稱為非稅收入。

更值得一提的是，2015年，省廣電集團(tuán)的媒體廣告收入作為政府壟斷性資源收益繳納了8%（5.6億元）給一般公共預(yù)算統(tǒng)籌安排使用。這是省人大常委會在制定《決定》的過程中向廣電集團(tuán)提出的要求，省人民政府省長非常支持這一要求，對廣電集團(tuán)說，“按國務(wù)院文件規(guī)定，到2020年，繳納比例要達(dá)到30%”。新預(yù)算法吸收了湖南的做法，第四條明確規(guī)定，“政府全部收支納入預(yù)算?！笔∪舜蟪Ｎ瘯贫ǖ摹稕Q定》也將此作為第一條規(guī)定。

湖南創(chuàng)新對預(yù)算法修改的貢獻(xiàn)

——全國第一個實(shí)現(xiàn)四部預(yù)算全上人代會、第一個提出關(guān)注地方政府債務(wù)

2014年8月，全國人大常委會表決通過了新修訂的預(yù)算法。從某種意義上說，新預(yù)算法解決了以往政府“權(quán)力預(yù)算”的張揚(yáng)，確保了法律預(yù)算的運(yùn)行，也可以說是全國人大和地方各級人大積極探索、不斷創(chuàng)新的成果總結(jié)。新預(yù)算法由原來的79條增加到101條，增加了22條，修改的內(nèi)容很多，前后反復(fù)修改的有80多條。這部法律的許多規(guī)定，主要還是汲取了全國人大、地方各級人大及其常委會預(yù)算審查監(jiān)督實(shí)踐的精華和經(jīng)驗(yàn)，其中包含湖南省的創(chuàng)新實(shí)踐。

新預(yù)算法第五條規(guī)定，編制一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社?；痤A(yù)算報請代表大會批準(zhǔn)。以前，省人民政府僅編制一部公共財政預(yù)算報請代表大會批準(zhǔn)。黨的十七大、十八大以來，省人大常委會不斷督促省人民政府完善預(yù)算編制報批的內(nèi)容。從2007年起，省本級政府性基金預(yù)算、2009年省本級社?；痤A(yù)算、2014年省本級國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算已經(jīng)全部報請代表大會批準(zhǔn)，建立了完整的全口徑預(yù)算編報體系，是全國第一個實(shí)現(xiàn)了四部預(yù)算全部上代表大會的省份。當(dāng)時，副省級城市唯一實(shí)現(xiàn)四部預(yù)算報代表大會批準(zhǔn)的只有深圳市。湖南省在新預(yù)算法頒布實(shí)施的第一年，提前實(shí)現(xiàn)新預(yù)算法第五條的規(guī)定動作。財政部推介湖南做法。省人大常委會制定的《關(guān)于加強(qiáng)政府全口徑預(yù)算決算審查監(jiān)督的決定》將此要求作為第一條規(guī)定。

新預(yù)算法第三十五條對地方政府債務(wù)特別是舉債行為，作了非常嚴(yán)格、非常嚴(yán)厲的規(guī)定。我認(rèn)為，這是新法最大的亮點(diǎn)，最大的擔(dān)當(dāng)和貢獻(xiàn)，開了前門，堵住后門。從某種意義上說，這是國家用法律解決了此前全國地方政府舉債的非法行為，追認(rèn)了地方政府債務(wù)的合法性，說得更具體一點(diǎn)是法律認(rèn)可了“事實(shí)婚姻”。 應(yīng)該說，用法律規(guī)范政府的舉債行為的提出，湖南是作出了積極努力和貢獻(xiàn)的。

地方人大第一個提出關(guān)注地方政府債務(wù)的是湖南省人大常委會。2004年，國家開發(fā)銀行為了幫助支持地方城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提出了地方政府對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目打捆貸款擔(dān)保，促進(jìn)了地方城市的公共道路、公共用水、公共環(huán)境、公益事業(yè)的發(fā)展。增強(qiáng)了城市功能，百姓受益，效果很好。但隨之而來的是，其他商業(yè)銀行紛紛效仿，所有政府項目貸款都要地方政府擔(dān)保，違反了預(yù)算法和擔(dān)保法的規(guī)定，進(jìn)而發(fā)展到要人大擔(dān)保。2005年12月，省人大常委會召開全省的市、州人大常委會主任座談會，14個市州人大常委會主任都反映政府項目貸款要人大擔(dān)保，引起時任省委書記、省人大常委會主任楊正午的重視，指示省人大財經(jīng)委、常委會預(yù)工委開展調(diào)查。2006年元月，我們在全省開展調(diào)查寫出專題報告報給省委、省政府，隨即連續(xù)三年，我們向全國人大財經(jīng)委委員馮淑萍報告，引起全國人大財經(jīng)委的重視。2014年，預(yù)算法修訂過程中，全國人大常委會預(yù)工委副主任馮淑萍將地方政府債務(wù)的規(guī)定作為課題交給湖南省研究。我們提出，新修訂的預(yù)算法應(yīng)當(dāng)允許地方政府舉債，但必須做到“額度控制、用途控制、審批權(quán)力上收”的操作辦法，也就是平常說的“開前門、堵后門”。全國人大財經(jīng)委吸收了我們的建議。

其實(shí)，管住地方政府債務(wù)關(guān)鍵是額度和用途的嚴(yán)格控制。省人民政府財政部門從2012年起在全國率先建立了地方政府債務(wù)評估和預(yù)警機(jī)制，受到財政部的肯定，并總結(jié)了湖南的做法。省人大常委會制定的《決定》將地方政府債務(wù)的規(guī)定，作為第四條的內(nèi)容。此后，湖南省省本級預(yù)算形成由四部預(yù)算和政府債務(wù)預(yù)算構(gòu)成的“4+1”預(yù)算模式。

湖南嚴(yán)格規(guī)范超收收入使用的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為新預(yù)算法吸收。老的預(yù)算法對超收收入的使用，僅僅規(guī)定了使用方向，沒有規(guī)定使用程序，政府對超收收入自主使用不需要人大審查批準(zhǔn)，用完后向人大常委會備案，完全脫離了人大的審查監(jiān)督。為此，2012年元月，省人大財經(jīng)委在代表大會批準(zhǔn)預(yù)算審查結(jié)果報告中專門寫上一條，省人民政府動用當(dāng)年超收收入必須報省人大常委會審查批準(zhǔn)。同時，向省政府財政部門提出，如有必要，每年年底，省人大常委會可以增開一次會議，專題審查批準(zhǔn)超收收入的使用方案。省人民政府嚴(yán)格按照代表大會審查意見辦理。當(dāng)年8月份召開政府常務(wù)會議作出決定，省級超收收入當(dāng)年一分錢都不動用，全部結(jié)轉(zhuǎn)下年，納入下年度預(yù)算統(tǒng)籌安排。當(dāng)年9月27日，省人民政府辦公廳發(fā)出了《關(guān)于加強(qiáng)2012年全省財政收支預(yù)算管理工作的通知》（湘政辦發(fā)〔2012〕96號），其中，第五條規(guī)定：“嚴(yán)格預(yù)算約束，減少預(yù)算追加。要進(jìn)一步增強(qiáng)預(yù)算意識，嚴(yán)格按照預(yù)算辦理，嚴(yán)禁無預(yù)算開支、超預(yù)算開支和超進(jìn)度撥款，切實(shí)控制和減少執(zhí)行中的預(yù)算追加。從2012年起，省級超收收入當(dāng)年均不安排使用，全部納入下一年度預(yù)算統(tǒng)籌安排?！彪S后，省人民政府以此建立了省級預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，得到財政部的好評。為了鞏固這一成果，省人大常委會將這一做法和要求寫入了《決定》的第二條第二款。為了擴(kuò)大這項成果，在2012年3月召開的全國人代會上，李江同志又領(lǐng)銜聯(lián)名提出了湖南代表團(tuán)建議，建議全國人大常委會修訂預(yù)算法時，嚴(yán)格規(guī)范超收收入的使用，此建議得到采納，形成了新預(yù)算法第六十六條的第一款規(guī)定，即“各級一般公共預(yù)算年度執(zhí)行中有超收收入的，只能用于沖減赤字或者補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金”。這一規(guī)定終結(jié)了政府自主使用超收收入的權(quán)力，增強(qiáng)了人大預(yù)算審查的權(quán)力。這也說明源于實(shí)踐的創(chuàng)新的生命力，對立法也是重要的支撐和貢獻(xiàn)。

湖南積極建立專項資金的退出機(jī)制。省政府財政部門按照省人大常委會監(jiān)督審查意見的要求，從2011年著手清理專項資金。對歷年來形成的4500多項專項資金進(jìn)行清理，到2012年剩下450項，2013年剩下300多項，到2014年僅保留了98項。為了鞏固成果不反彈，2014年7月，省人大財經(jīng)委、常委會預(yù)工委在批準(zhǔn)省級決算審查報告中特別提出規(guī)范使用專項資金三條嚴(yán)格要求：“一、嚴(yán)格控制設(shè)立專項資金；二、嚴(yán)格規(guī)范專項資金用途和辦法；三、嚴(yán)格規(guī)定專項資金使用年限，建立退出機(jī)制?！睂彶閳蟾婷鞔_專項工作完成后，專項資金必須退出。省人民政府也發(fā)出文件明確規(guī)定，從2014年起，專項資金使用期限一般不超過三年，新設(shè)專項資金期限為一年，打破利益固化局面。2013年，我們曾在全省開展了新型工業(yè)化專項引導(dǎo)資金的調(diào)研，該專項從2007年設(shè)立，6年投入17.7億元。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該專項整體管理和效果不錯，但尚未達(dá)到最好績效，還存在平均分配以及從中安排了獎勵資金的現(xiàn)象。在調(diào)研報告中，我們提出了完善和改進(jìn)的建議。省人民政府十分重視，2014年8月，向省人大常委會函復(fù)整改措施的第一條就是停止發(fā)獎金。

2015年以來，我們?nèi)闻c省政府財政部門溝通，就如何貫徹實(shí)施預(yù)算法，完善預(yù)決算審查監(jiān)督機(jī)制提出意見和要求。按照新預(yù)算法關(guān)于“各級政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”的要求，省財政廳在制訂跨年度預(yù)算平衡規(guī)劃時，我們監(jiān)督財政廳全面清理省直部門結(jié)轉(zhuǎn)二年以上的資金，列出清單收歸財政，進(jìn)入預(yù)算監(jiān)督。

防止“屢審屢犯”的制度創(chuàng)新

——先于監(jiān)督法提前實(shí)現(xiàn)省級審計報告和審計整改報告向社會全文公開

審計報告的公開和審計整改報告的公開，湖南同樣走在前列。2005年5月，湖南省審計報告通過媒體向社會全文公開，引起社會極大反響。這是當(dāng)時全國為數(shù)很少的幾個省級審計報告公開的省份。為了推動這項工作，當(dāng)年從3月至5月，省人大財經(jīng)委連續(xù)約談審計廳三位正副廳長溝通審計報告公開事項。緊接著的2006年5月，湖南省省級審計整改報告也向社會全文公開，引起國內(nèi)媒體廣泛關(guān)注與宣傳。監(jiān)督法是2006年8月全國人大常委會表決通過，2007年元月開始施行的。這一舉動比監(jiān)督法第二十二條第二款規(guī)定提前一年實(shí)現(xiàn)了審計整改報告向社會公布的要求。再一次證明，實(shí)踐創(chuàng)新是立法之本，是法律的生命之源。

隨后5年，針對有的單位“屢審屢犯”，整改質(zhì)量不高，效果不佳的狀況以及審計廳既指出問題又整改問題，一家包打包唱、唱獨(dú)角戲的現(xiàn)狀，省人大常委會組成人員多次提出要改變整改方式，提高整改質(zhì)量。如何創(chuàng)新整改方式，省人大財經(jīng)委、常委會預(yù)工委在廣泛聽取常委會組成人員意見的基礎(chǔ)上，于2011年11月向省人大常委會主任會議提出建議，從本次會議起，在每年11月份召開的省人大常委會會議上，所有審計報告指出問題涉及的廳、局由其一把手報告各自的審計整改情況。主任會議同意此建議。這一年11月，有14個廳局單位的主要負(fù)責(zé)人在省人大常委會會議上報告了本單位對審計報告指出問題的整改情況，整改效果有了明顯的提升。為了將這種做法法制化、制度化、規(guī)范化，省人大常委會將此寫入了《決定》的第五條第三款。2014年審計報告指出問題涉及21個廳局，為了抓好整改工作，財經(jīng)委、預(yù)工委三次組織這21個廳局及其財務(wù)處負(fù)責(zé)人開會提要求。針對有的單位講客觀原因多，講實(shí)質(zhì)內(nèi)容少的現(xiàn)象，特別提出三點(diǎn)要求：“一是認(rèn)錯，二是改錯，三是不再重犯?！睍h提出的要求細(xì)化到整改具體日期、具體金額和調(diào)賬憑證等。為此，21個廳局組織56個整改組深入到涉及整改的7個市、30多個縣抓整改。審計廳的負(fù)責(zé)人說，以前就我們一家去抓整改，根本沒力量，下面也不買賬，現(xiàn)在各廳局直接下去促整改，力度大多了，關(guān)鍵是上下對口單位買賬。8月份，我們組織省水利廳到兩個縣級市跟蹤整改情況，發(fā)現(xiàn)效果非常好，兩個縣級市整改抓了3人、撤職4人、撤并機(jī)構(gòu)2個。在當(dāng)年11月份召開的省人大常委會會議上，21個單位的主要負(fù)責(zé)人分別報告審計整改情況，常委會組成人員都比較滿意，認(rèn)為是改得最好的一年。與此同時，每年7月、11月的省人大常委會會議都有審計工作報告和審計整改報告，均通知省監(jiān)察廳廳長列席會議，直接了解掌握情況。益陽市人大常委會學(xué)習(xí)省里做法，并進(jìn)一步創(chuàng)新。從2012年開始，在市人大常委會會議上，對每個整改單位的整改情況進(jìn)行表決，一次未通過，下次會議再報告，仍未通過的，可以啟動詢問、質(zhì)詢和特別問題調(diào)查程序，直到整改通過。長沙縣人大常委會根據(jù)省人大常委會制定的《決定》的要求，于2014年聽取了15個整改單位的審計整改情況報告后，進(jìn)行滿意度電子表決，14個單位通過，1個單位未通過，下次會議再報告，再表決才通過。

省級預(yù)算決算公開，不僅僅是“三公”經(jīng)費(fèi)公開，而是全部預(yù)算和決算的公開。新修訂的預(yù)算法第十四條對此作了專門規(guī)定。省人大常委會制定的《決定》第三條明確規(guī)定，“經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算決算，省人民政府應(yīng)當(dāng)及時向社會公開，并方便公眾查詢?！苯刂?014年底，省本級預(yù)算、決算和省直124個部門預(yù)算已全面向社會公開，受到財政部的好評。

預(yù)算審查監(jiān)督幾個具體問題

——人大對財政預(yù)算執(zhí)行、集中支付連網(wǎng)，實(shí)行在線監(jiān)督，值得推介

關(guān)于代表大會恢復(fù)聽取預(yù)算報告的問題。2004年3月，全國人代會突然停止了幾十年聽取預(yù)算報告的做法。隨后，從2005年起，地方各級人大紛紛效仿，取消了口頭作預(yù)算報告。從此，人大代表審查預(yù)算少了一道“聽取”的程序。據(jù)我此后十多年的親身經(jīng)歷，所在的幾個代表團(tuán)、代表分組審查預(yù)算時都沒宣讀預(yù)算報告的程序。為此，我百思不得其解，為什么要取消這道程序？關(guān)系全體納稅人的權(quán)利、全體人民根本權(quán)益的如此重要的預(yù)算報告，竟然在大會上悄無聲息了，短短幾天會議審查六個報告，預(yù)算審查只能一帶而過，顯然有“走過場”之嫌。而國際上通行做法，預(yù)算審查是作專題審查，全球人民最關(guān)心的是預(yù)算草案的合理性和科學(xué)性。嚴(yán)格意義上說，即便今后代表大會恢復(fù)了口頭作預(yù)算報告，也應(yīng)當(dāng)全程直播，讓全國人民都聽到、看到政府是如何管好用好納稅人的錢。當(dāng)然，這只是愿望，也只能算后話。因此，從那以后的十多年里，我利用一切機(jī)會呼吁恢復(fù)代表大會聽取預(yù)算報告。努力也沒白費(fèi)，2012年7月至12月，省人大常委會正在為2013年元月召開的省第十二屆人大一次會議做各項準(zhǔn)備工作，在我強(qiáng)烈要求下，省人大常委會辦公廳在這期間二次向全國人大常委會辦公廳去函請示代表大會聽取預(yù)算報告的問題。全國人大常委會辦公廳二次復(fù)函大意是，法律從沒禁止口頭作預(yù)算報告，只規(guī)定要向大會報告預(yù)算，地方人大可以自己決定是否聽取預(yù)算報告。省人大常委會主任會議發(fā)揮了敢于擔(dān)當(dāng)、敢為人先的精神，在省十二屆人大一次會議議程草案初稿上終于出現(xiàn)了聽取和審查預(yù)算報告的議程。但由于極其特殊的人事變動的原因，代表大會議程草案第二稿又拉下了“聽取”的程序，有點(diǎn)惋惜。但我堅信，這一程序的恢復(fù)已為時不遠(yuǎn)了。

關(guān)于人大對財政預(yù)算執(zhí)行、集中支付連網(wǎng)，實(shí)行在線監(jiān)督的問題。人大及其常委會對政府預(yù)算、決算的審查批準(zhǔn)有嚴(yán)格的程序和方式，但唯獨(dú)對預(yù)算執(zhí)行中的監(jiān)督缺少程序和手段，盡管盯住了兩頭，但中間這一塊缺失，很難做到全口徑、全過程的監(jiān)督。廣東省人大常委會從2004年開始與財政支付網(wǎng)連網(wǎng)，監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行過程中是否按代表大會批準(zhǔn)的預(yù)算支付資金走向。隨后，四川、遼寧、黑龍江等省人大常委會也與財政支付網(wǎng)連網(wǎng)，實(shí)行了在線監(jiān)督，反映很好。由于認(rèn)識上有差異，有些爭議。我認(rèn)為，人大自己批準(zhǔn)的預(yù)算，想看一看執(zhí)行情況難道不可以？既然預(yù)決算都向社會公開了，執(zhí)行過程還對人大回避：到一定時候，除了國防、安全，應(yīng)當(dāng)將預(yù)算執(zhí)行過程也向社會公開，就如同村務(wù)公開一樣，讓全體人民都能看到每一毛錢是否用在代表大會批準(zhǔn)的項目上?？上驳氖?，道縣人大常委會從2011年開始，實(shí)施了對財政預(yù)算執(zhí)行、集中支付的在線監(jiān)督。解決了省人大常委會多年想解決而沒有解決的問題，是湖南人大在線監(jiān)督的歷史性突破，值得宣傳、推介。

關(guān)于代表大會沒有批準(zhǔn)預(yù)算如何處理的問題。2002年元月，湖南省第九屆人大五次會議正在進(jìn)行，與此同時，沅陵縣人民代表大會會議也在緊張進(jìn)行中，結(jié)果該縣的預(yù)算草案在代表大會表決時沒有通過。懷化市人大財經(jīng)委負(fù)責(zé)同志打電話請示該怎么辦？我毫不遲疑當(dāng)即回復(fù)，“做好代表工作，擇期增開一次代表大會批準(zhǔn)預(yù)算?！彪S后市、縣兩級人大積極做好全體縣人大代表的工作，修改預(yù)算草案，增開一次代表大會批準(zhǔn)了縣級預(yù)算草案。2014年7月，在全國人大常委會法工委的預(yù)算法修訂草案（表決稿）修改討論會上，我曾建議，增加一條萬一代表大會未能批準(zhǔn)預(yù)算草案如何處理的“救援條款”。主持會議的負(fù)責(zé)同志說，原來也曾想設(shè)這條，但從制度設(shè)計的初衷，真不愿發(fā)生這種情況，如果設(shè)了這一條款，又擔(dān)心引發(fā)更多運(yùn)用此條規(guī)定的現(xiàn)象產(chǎn)生。我一直認(rèn)為，這始終是難以回避的難題，需要各級人大和政府財政部門事前、事中、事后做好預(yù)算草案的各項具體工作，取得全體代表的支持，竭力避免此類情況發(fā)生。

關(guān)于預(yù)算法執(zhí)法主體的探討。新修訂的預(yù)算法加大了法律責(zé)任的處罰力度，從第九十二條至第九十六條，共五條專門條款，比原法增加了兩條。特別是對25種情形作了從降職、撤職、開除，直至追究刑事責(zé)任的處罰規(guī)定，許多人都說，新預(yù)算法也是長了牙齒的老虎了。2015年，我到縣級人大調(diào)研，各地都反映，操作上不太好掌握，主要是執(zhí)法主體不十分明確，處罰權(quán)仍分散，誰來執(zhí)行的問題難界定。以往主要通過審計部門移送線索，以后仍可以這么做，但總覺得太間接了，能否明確一家執(zhí)法主體？建議全國人大常委會修改完善執(zhí)法的操作程序。

（作者系湖南省人大財經(jīng)委副主任委員、常委會預(yù)工委主任）