充分運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展

◎付洪偉（貴州陽(yáng)光產(chǎn)權(quán)交易所有限公司，550001）

2008年，國(guó)家為應(yīng)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)，提出一系列穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的措施，其中包括4萬(wàn)億投資刺激，在此前后，以重慶八大投為標(biāo)志的全國(guó)地方各級(jí)政府紛紛成立投融資平臺(tái)公司，主要目的是融資和投資，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為防范地方融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門下發(fā)了多個(gè)文件，加強(qiáng)地方融資平臺(tái)公司的管理和控制，特別是2014 年9月21日國(guó)務(wù)院下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)），文件明確規(guī)定“政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位舉借“，“剝離融資平臺(tái)公司的政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)”，并提出“推廣使用政府和社會(huì)資本合作模式”。9月26日，在國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國(guó)發(fā)[2014]45號(hào)）第三條第（六）部分中再一次強(qiáng)

調(diào)了要規(guī)范地方債務(wù)管理、防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。在此階段，財(cái)政部下發(fā)了《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》、《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)合作模式操作指南（試行）的通知》等一系列文件，國(guó)家發(fā)改委也出臺(tái)了《國(guó)家發(fā)改委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》。為落實(shí)政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，各地方政府相繼出臺(tái)了相關(guān)文件，至今陸續(xù)推出了近兩萬(wàn)億政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目。

2015年7月中旬，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布了2015年上半年GDP情況，上半年GDP增長(zhǎng)率跌到了六年來(lái)的新低——7%。根據(jù)Choice提供的數(shù)據(jù)，我國(guó)上半年投資、出口、消費(fèi)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的三駕馬車都呈下滑趨勢(shì)，且從克強(qiáng)經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析，今年一季度發(fā)電量增速是- 0.1%，鐵路貨運(yùn)量增長(zhǎng)率是- 9.6%，房地產(chǎn)開工率接近- 20%，土地銷售出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，社會(huì)融資總量增長(zhǎng)率- 16%。為穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展，近期，國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門陸續(xù)出臺(tái)了刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的文件，如《關(guān)于推進(jìn)開發(fā)性金融支持政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》、《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》、《地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法》、《關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目后續(xù)融資問題的意見》等一系列文件。5月13日，李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上對(duì)推廣政府和社會(huì)資本合作進(jìn)行了重點(diǎn)部署，以上事例表明，政府和社會(huì)資本合作模式正在成為中國(guó)穩(wěn)增長(zhǎng)的重要手段，將在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演重要角色。

1　何為政府和社會(huì)資本合作模式

PPP模式，即public prevate partnership英文單詞的縮寫，直譯為政府和私人的合作關(guān)系，該模式于1992年在英國(guó)正式提出。關(guān)于PPP概念，德國(guó)學(xué)者羅伯特認(rèn)為“試圖去解釋PPP是什么幾乎沒有任何意義，它沒有固定的定義，并且也很難去考證這個(gè)含義模糊英文單詞的起源，PPP的確切含義要根據(jù)不同的案例來(lái)確定”。結(jié)合我國(guó)的具體情況，PPP模式規(guī)范名稱為政府和社會(huì)資本合作模式，并且財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委下發(fā)文件對(duì)PPP模式中政府、社會(huì)資本及操作流程等進(jìn)行了規(guī)范，比如在（財(cái)金[2014]156號(hào)）文中規(guī)定社會(huì)資本指：“依法設(shè)立且有效存續(xù)具有法人資格的企業(yè)，包括民營(yíng)企業(yè)、國(guó)有企業(yè)、外國(guó)企業(yè)、外商投資企業(yè)，但本級(jí)人民政府下屬的融資平臺(tái)公司及其控股的其它國(guó)有企業(yè)（上市公司除外）不得作為社會(huì)資本方參與本轄區(qū)的PPP項(xiàng)目”。并且還制定了PPP合同指南，明確PPP應(yīng)該包含的內(nèi)容和核心條款。

當(dāng)前，政府和社會(huì)資本合作主要體現(xiàn)兩大作用。一是融資功能，通過政府和社會(huì)資本合作，負(fù)債的主體轉(zhuǎn)為社會(huì)資本，政府負(fù)債轉(zhuǎn)為企業(yè)負(fù)債，降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，政府主要負(fù)責(zé)質(zhì)量和價(jià)格的監(jiān)管。特別是43號(hào)文出臺(tái)后，今后政府融資手段就是發(fā)債和PPP模式，但政府發(fā)行債券要由各地省人民政府統(tǒng)一發(fā)行，且額度有限，因此，PPP模式將成為今后政府建設(shè)市政基礎(chǔ)設(shè)施和提供公共服務(wù)融資的主要手段。二是提高管理效率，通過政府和社會(huì)資本合作，將項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、營(yíng)運(yùn)、維護(hù)等事宜由

社會(huì)資本負(fù)責(zé)，有利于發(fā)揮社會(huì)資本決策管理的優(yōu)勢(shì)和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)及技術(shù)，降低項(xiàng)目運(yùn)行成本，提高效率，提供供給能力。據(jù)英國(guó)、澳大利亞等國(guó)30多年的經(jīng)驗(yàn)，PPP模式可以提高10%～20%的效率，其主要是源于資本逐利驅(qū)動(dòng)，投資者會(huì)千方百計(jì)加強(qiáng)技術(shù)的創(chuàng)新、提高管理效率、優(yōu)化管理流程、提高勞動(dòng)生產(chǎn)率、節(jié)約生產(chǎn)成本，從而提高供給效率。另外，政府和社會(huì)資本合作還有利于推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，提升國(guó)家治理能力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，推動(dòng)國(guó)企改革，推動(dòng)資源市場(chǎng)化配置，賦予社會(huì)資本更多的投資機(jī)會(huì)，風(fēng)險(xiǎn)分配更加合理,推動(dòng)平臺(tái)公司實(shí)體化轉(zhuǎn)型等功能。

2　政府和社會(huì)資本合作存在的主要問題

根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，今年以來(lái)，各級(jí)地方政府推出近兩萬(wàn)億的PPP項(xiàng)目，但PPP項(xiàng)目簽約率低，只有10%～20%，且呈現(xiàn)中央熱地方冷、國(guó)企熱民企冷、東部熱西部冷的現(xiàn)象。究其原因主要存在以下幾方面原因：

一是人們對(duì)PPP認(rèn)識(shí)是一個(gè)過程。PPP在英國(guó)1992年就提出，并且在英國(guó)、澳大利亞運(yùn)用得非常成功，之后美國(guó)、德國(guó)、巴西、阿根廷、印度等國(guó)家相繼推行PPP模式，大大推進(jìn)了基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的發(fā)展，提高了供給，取得理想的效果。在我國(guó)，有學(xué)者認(rèn)為上世紀(jì)80年代就有了BOT、TOT等模式，這些模式被認(rèn)為是PPP模式的雛形，但經(jīng)認(rèn)真分析，BOT、TOT等模式無(wú)論從前期手續(xù)的延伸、經(jīng)營(yíng)及程序的規(guī)范都有區(qū)別。在我國(guó)，PPP模式概念在2014年正式提出，國(guó)務(wù)院及財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委等部門相繼下發(fā)了PPP模式規(guī)范文件，但至今還在進(jìn)一步探索完善。因此，PPP模式規(guī)范和認(rèn)識(shí)是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，需要一定的時(shí)間積累。

二是PPP模式法律法規(guī)有待健全。為推動(dòng)PPP模式，國(guó)務(wù)院及國(guó)家有關(guān)部門分別出臺(tái)了一系列文件，但有關(guān)法律法規(guī)的還未完善和規(guī)范，比如對(duì)全生命周期物有所值評(píng)價(jià)辦法及PPP法還為未出臺(tái)，比如財(cái)政部出臺(tái)的《政府和社會(huì)資本合作指南（試行）》也在試行中，各級(jí)各地方都在推動(dòng)示范項(xiàng)目總結(jié)經(jīng)驗(yàn)等等。

三是對(duì)PPP風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和規(guī)避的考驗(yàn)。PPP模式重要的一點(diǎn)是風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁，原來(lái)由政府承擔(dān)的融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)等方面的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到社會(huì)資本，因此對(duì)社會(huì)資本在風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避和承擔(dān)是一個(gè)嚴(yán)重考驗(yàn)，特別是民營(yíng)資本大多還處在觀望中。

四是誠(chéng)信社會(huì)建設(shè)還有待加強(qiáng)。十八屆四中全會(huì)把依法治國(guó)提到一個(gè)新的高度，但依法治國(guó)是一個(gè)積累過程，不能一蹴而就。當(dāng)前，社會(huì)上不依法辦事、不履約合同的現(xiàn)象還普遍存在，政府與市場(chǎng)的界限不清，存在政府失信的風(fēng)險(xiǎn)。作為投資人，為了自己資金安全，需要認(rèn)真權(quán)衡，不輕易下手，因此目前普遍存在“關(guān)系投資現(xiàn)象（即是投資人和哪兒主官關(guān)系好，他就投資到那里）”。

3　如何充分利用好政府和社會(huì)資本合作模式

一是加強(qiáng)宣傳和培訓(xùn)。PPP是一項(xiàng)復(fù)雜的體系，項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)、涉及領(lǐng)域廣、復(fù)雜程度高、不同行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理要求差異大、專業(yè)性強(qiáng)。因此加強(qiáng)對(duì)PPP模式的宣傳和培訓(xùn)，充分認(rèn)識(shí)PPP模式的重要性，掌握PPP模式法律法規(guī)和程序，才能運(yùn)用好PPP模式，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)，提高供給能力。

二是盡快完善相關(guān)法律法規(guī)。一方面國(guó)務(wù)院及國(guó)家有關(guān)部門要在示范的基礎(chǔ)上，盡快完善PPP模式相關(guān)法律法規(guī)，出臺(tái)政府和社會(huì)資本合作法，完善PPP程序，規(guī)范操作，健全合同體系，切實(shí)推動(dòng)PPP模式。第二方面要加快法制建設(shè)的進(jìn)程，堅(jiān)持依法治國(guó)，依法辦事，嚴(yán)格契約精神，建設(shè)誠(chéng)信社會(huì)和誠(chéng)信政府，讓社會(huì)資本能進(jìn)入、敢進(jìn)入，并在PPP項(xiàng)目中得到合理回報(bào)，實(shí)現(xiàn)雙贏。

三是加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范。按照“風(fēng)險(xiǎn)由最適宜一方承擔(dān)的原則”，在制定文件過程中要充分考慮風(fēng)險(xiǎn)的承受力，合理分配風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)要有預(yù)見性，把風(fēng)險(xiǎn)降到最低。

中央下大力推廣PPP模式，寄希望通過PPP撬起一場(chǎng)公共服務(wù)變革。因此各級(jí)地方政府要高度重視，立足改革創(chuàng)新政府的行政理念，推出的PPP才能適銷對(duì)路，激起社會(huì)資本的參與熱情。PPP盛宴已然開啟，值得期待。