陳文瓊

摘要：村鎮(zhèn)兩級是政策執(zhí)行的直接推動者，也是政策效果自下而上反饋的第一個環(huán)節(jié)，這一反饋的真實性直接影響到政策監(jiān)督的有效性。在發(fā)達地區(qū)富人治村的背景下，村干部對體制及體制資源的依賴性減弱，鎮(zhèn)村兩級的干部從偏閉合型關(guān)系向非閉合型關(guān)系轉(zhuǎn)變。此外，基層政權(quán)深度嵌入村莊：以聯(lián)村干部等為主的基層組織建設(shè)作為組織基礎(chǔ)，在鎮(zhèn)村之間有效化解信息不對稱等的難題;通過對聯(lián)村干部進行目標責任考核，增加其推動政策落實的壓力和動力。從而形成以基層政權(quán)深度嵌入村莊為基礎(chǔ)的非閉合型鄉(xiāng)村關(guān)系，這種鄉(xiāng)村關(guān)系構(gòu)成了政策監(jiān)督強化的底層邏輯。

關(guān)鍵詞：政策監(jiān)督;富人治村;聯(lián)村干部;鄉(xiāng)村關(guān)系;底層邏輯

中圖分類號：C912.28;F325.4文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2016）01-0126-07

一、文獻綜述

（一）政策監(jiān)督領(lǐng)域的既有研究成果

1.公共政策監(jiān)督的理論探討。陳振明、寧騷等國內(nèi)學者從政策監(jiān)督的概念上做了討論，前者認為公共政策監(jiān)督是監(jiān)督主體從一定的制度、法規(guī)的依據(jù)出發(fā)，對政策系統(tǒng)的運行，包括政策的制定、執(zhí)行、評估、終結(jié)活動進行監(jiān)視和督促的行為[1]。寧騷認為公共政策監(jiān)督是為了確保政策過程中各項活動的合理性、合法性和有效性，及時糾正各個環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的偏差，提高決策目標的實現(xiàn)程度，保障公民和組織的合法權(quán)益，有必要對政策進行過程中的各個環(huán)節(jié)進行檢查、督促、指導和糾偏[2]。

陳慶云等對影響公共政策的因素做了探討，認為影響因素在于政策目標的多元性和彈性、政策的多樣性和影響的廣泛性等等[3]。董強、李小云則對政策監(jiān)督的5個構(gòu)成要素——即政策監(jiān)督的主體、對象、程序、內(nèi)容和結(jié)果——進行了劃分，并通過分析這5個構(gòu)成要素自身的特點既相互之間的關(guān)聯(lián)來討論它們對政策監(jiān)督強度的影響，得出利益鏈條、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)以及壓力型體制等共同導致了政策監(jiān)督的軟化[4]。

本研究也將繼續(xù)在農(nóng)村公共政策執(zhí)行的過程中來討論公共政策監(jiān)督，將取公共政策監(jiān)督更為狹窄的定義，即將其視為政府監(jiān)督、指導和督促政策的執(zhí)行者以期實現(xiàn)政策目標的過程。

2.政府間關(guān)系研究的視角。關(guān)于政策執(zhí)行過程中監(jiān)督的研究中許多學者都是在壓力型體制下，從政府間關(guān)系的視角來討論的，他們得出的一個具有共性的結(jié)論是，在上下級之間形成了一個緊密的合謀性共同體，共同掩蓋一些政策執(zhí)行的真實情況應(yīng)付自上而下的政策監(jiān)督，這種緊密的合謀性共同體在周黎安的地方官員晉升“錦標賽”的論證下更加成為牢不可破的同盟，使得“政策執(zhí)行過程中的監(jiān)督軟化”成為看似無法扭轉(zhuǎn)的定局。

董強和李小云認為在政策監(jiān)督的主體和政策監(jiān)督的對象之間存在一個“利益鏈條”，即“政府部門利益化”，而且這種利益鏈條在壓力型體制下會傾向于越來越緊密，即便是在政策監(jiān)督指標明晰的情況下也能軟化政策監(jiān)督[4]。王榮武、王思斌通過對鄉(xiāng)村干部之間的關(guān)系進行討論，區(qū)分出幾種鄉(xiāng)村干部之間交往的類型，即“上、下行工作交往”和“上、下行私人交往”，并在描述這幾種類型的交往特征之上建構(gòu)了鄉(xiāng)村干部之間的交往結(jié)構(gòu)，認為在20世紀90年代的河南存在一種鄉(xiāng)村利益共同體，這種利益共同體削弱了政策監(jiān)督[5]。艾云認為上下級政府間存在“非正式組織行為”，如“造假”、“接待”、“陪同”甚至是“越級求助”等，指出這種“非正式組織行為”導致了自上而下的計劃生育政策監(jiān)督無效率[6]。

上述研究有一個這樣的整體判斷，即政府間以及鄉(xiāng)村之間在體制及體質(zhì)資源的約束下呈現(xiàn)為一種上下級的關(guān)系，這種上下級的關(guān)系同壓力型體制和層層加碼的目標責任制一道，都是形成各層級間共謀的關(guān)鍵因素。這個解釋框架似乎注定了政策執(zhí)行過程中的監(jiān)督軟化是必然后果，但筆者認為，關(guān)于農(nóng)村公共政策的監(jiān)督可以從鄉(xiāng)村關(guān)系上尋求突破。

（二）鄉(xiāng)村關(guān)系領(lǐng)域的既有研究成果

受制于村干部的特殊性，鄉(xiāng)村之間的關(guān)系不是嚴格意義上的上下級關(guān)系，所以就不能籠統(tǒng)的把鄉(xiāng)村關(guān)系對政策監(jiān)督的影響包含在政府間利益共謀的路徑下討論，而必須單列出來。學界已有的對鄉(xiāng)村關(guān)系的討論主要有以下兩個維度：制度維度和實踐維度。

1.制度維度?！洞逦瘯M織法》給予學界從制度上討論鄉(xiāng)村關(guān)系的契機，該法第一次明確提出鄉(xiāng)村之間的關(guān)系是一種指導與被指導的關(guān)系，從此就有了鄉(xiāng)村關(guān)系究竟是領(lǐng)導關(guān)系還是指導關(guān)系的爭論。徐勇認為，即使在村民自治下也應(yīng)是村務(wù)自治、政務(wù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導的鄉(xiāng)村關(guān)系[7]，后來提出了修正觀點，即“若政府需要村委會協(xié)助工作，則應(yīng)根據(jù)工作量支付相應(yīng)的報酬”[8]。景躍進則指出：“只要村委會承擔著來自上級政府的行政管理任務(wù)，那么，他們的關(guān)系就非?？赡芫哂蓄I(lǐng)導與被領(lǐng)導的特征，而很難保持指導與被指導關(guān)系的性質(zhì)”[9]。

2.實踐維度。吳毅最早明確提出應(yīng)該跳出指導與領(lǐng)導的思維陷阱，應(yīng)該把思考的著力點放在“鄉(xiāng)村兩級政權(quán)在基層行政過程中是否能夠有效配合，將國家的方針政策和行政任務(wù)落實到農(nóng)村基層”[10]。董磊明則在實踐層面以區(qū)域的經(jīng)驗為基礎(chǔ)，指出《村委會組織法》并沒有改變蘇北基層鄉(xiāng)村關(guān)系的實質(zhì)，村民自治的實行并沒有使村干部與村莊成為一體，稅費時期鄉(xiāng)村干部抱團的現(xiàn)象并沒有改變，因此對鄉(xiāng)村關(guān)系的研究應(yīng)該拋開《村委會組織法》，下沉到經(jīng)驗層面，整理出現(xiàn)實中鄉(xiāng)村關(guān)系的形態(tài)[11]。賀雪峰、蘇明華在此基礎(chǔ)之上提出了用區(qū)域比較的視角對鄉(xiāng)村關(guān)系進行梳理，在指出影響鄉(xiāng)村關(guān)系的三大因素基礎(chǔ)上提煉出三類鄉(xiāng)村關(guān)系的形態(tài)[12]。

以上對鄉(xiāng)村關(guān)系的研究為本研究提供了重要的學術(shù)前提，本研究將以S鎮(zhèn)的農(nóng)村公共政策在落實過程中鄉(xiāng)村兩級的配合情況為基礎(chǔ)，繼續(xù)在實踐維度上對S鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村關(guān)系進行一個抽象的提煉，研究這種鄉(xiāng)村關(guān)系對農(nóng)村公共政策執(zhí)行過程中的監(jiān)督力度所產(chǎn)生的影響。

二、問題意識

在以往的農(nóng)村政策執(zhí)行的監(jiān)督中，往往存在著諸多困難，導致政策監(jiān)督軟化，從而難以及時糾正政策執(zhí)行的偏差：始于20世紀80年代的計劃生育政策就是一個很好的例證。這些困難包括：鎮(zhèn)村之間的信息不對稱，即鎮(zhèn)里沒辦法及時、真實地掌握政策在村里落實的具體情況;鄉(xiāng)村之間存在著“上、下行私人交往”，容易在鄉(xiāng)村之間形成利益共同體，產(chǎn)生鄉(xiāng)村合謀共同應(yīng)對自上而下的政策監(jiān)督，導致政策監(jiān)督從底層就開始軟化。

但從總體上來看，S鎮(zhèn)不僅沒有出現(xiàn)政策監(jiān)督軟化，反而呈現(xiàn)出政策監(jiān)督強化的跡象。這種強化體現(xiàn)在：鎮(zhèn)政府能及時掌握政策執(zhí)行的實際情況，并能迅速采取措施進行應(yīng)對;而且沒有一個明顯的、阻礙信息上傳的“非正式組織”，從而減少了信息上傳失真的可能。這種強化的結(jié)果是政策執(zhí)行到位，政策效果突出：村莊的五水共治工作已經(jīng)克服了相當?shù)睦щy，正在全面鋪開，最明顯的是村莊的河道整治工作成績顯著，以前臟、淤、臭的水溝如今已經(jīng)變成輪廓清晰、兩岸契石、河道疏通、河面整潔的風景;一戶多宅整治中的重難點是拆違工作，凡屬政策允許范圍之外的都屬于違章，都要拆除，特別是影響道路交通、河道整治的要重點拆除。2014年9月開始到年底的任務(wù)是以全村人口為基數(shù)，每人次25個平方，春節(jié)前累計完成80%。這種顯著的成績離不開強有力的政策監(jiān)督來確保政策落實，因此，本研究主要是想回答：在S鎮(zhèn)到底存在著一種怎樣的“秘密”在推動底層的政策監(jiān)督強化？

三、以基層政權(quán)深度嵌入為基礎(chǔ)的

非閉合型鄉(xiāng)村關(guān)系

（一）聯(lián)村干部與基層政權(quán)深度嵌入

1. 以聯(lián)村制度將行政任務(wù)目標責任化。S鎮(zhèn)2000年以來就一直有聯(lián)村制度，設(shè)立這項制度是為了實現(xiàn)基層政府對鄉(xiāng)村社會的控制，雖然這個制度在S鎮(zhèn)的不同歷史階段發(fā)揮著不同的控制作用，但都致力于完成自上而下的行政任務(wù)：比如在“穩(wěn)定壓倒一切”的階段，聯(lián)村制度的中心任務(wù)就是維穩(wěn)，要及時掌握村莊的不穩(wěn)定因素，將各種上訪的可能消滅在萌芽狀態(tài);在當下聯(lián)村制度的中心工作是完成“三改一拆”、“五水共治”的政策任務(wù)。中心工作由鎮(zhèn)里的每一個機關(guān)干部分條、分線、分塊在全鎮(zhèn)37個行政村落實下去，由黨委干部劃片負責，片下面設(shè)指導員，指導員下面是具體負責聯(lián)村的干部，聯(lián)村干部由鎮(zhèn)里中層及以上的干部擔任，每個村都有其對應(yīng)的聯(lián)村干部。中心工作與聯(lián)村制度高度聯(lián)合，把中心工作落實到個人。

例如，為響應(yīng)“三改一拆”的號召，S鎮(zhèn)2014年9月至2014年12月，要在全鎮(zhèn)開展“拆違治違”工作，工作以全鎮(zhèn)農(nóng)村人口為基數(shù)，平均每口人計劃拆除25平方米，責任到每一名聯(lián)村干部身上：即聯(lián)村干部所聯(lián)的村莊有多少口人，就得相應(yīng)完成多少個平方米的拆違工作。

聯(lián)村干部的聯(lián)村工作有兩大塊，一塊是常規(guī)工作，包括日常的走村入戶，每周三上午在所聯(lián)的村莊走訪、每周寫兩篇民情日志、需要的時候參與調(diào)解村莊內(nèi)部的糾紛等日常的規(guī)定性任務(wù)和村莊常規(guī)工作的非定期參與，占考核比重的30%。另一塊是中心工作，聯(lián)村干部聯(lián)村的中心工作取決于鎮(zhèn)政府的涉農(nóng)中心工作，與村莊相關(guān)的中心工作也占考核比重的30%。當中心任務(wù)完成的不理想時，鎮(zhèn)政府通過通報批評、目標考核、限制晉升等方式給聯(lián)村干部施加壓力，聯(lián)村干部在強壓之下反復親自參與到一線的政策執(zhí)行過程之中監(jiān)督和督促政策執(zhí)行的主體，即村干部。

2. 引導村莊主職干部的選舉?！耙驗槁?lián)村干部替代不了村干部，中心工作的落實需以村干部為主力，所以鎮(zhèn)里要想辦法幫助村里選出配合工作而且能力很強的村干部”，這基本上是S鎮(zhèn)在長久以來的聯(lián)村工作中形成的共識。

因為鎮(zhèn)里在選舉實施之前就通過走訪、調(diào)查有了自己的意向，S鎮(zhèn)組織辦會盡力引導選出的主職村干部，盡量使所選村干部是符合鎮(zhèn)政府工作需求的干部。具體做法有：下村找村民代表和村民談話、勸相關(guān)候選人退出競選、當支委委員確定后找他們談話等。如果采取了這些做法還是選不出合適的人選，就考慮暫停選舉，給村里指定一個臨時的負責人。

3.基層政權(quán)深度嵌入村莊。S鎮(zhèn)更為突出的特點在于以聯(lián)村干部為橋梁將基層政權(quán)扎根在村內(nèi)，這種基層政權(quán)對村莊的滲透不是臨時的、偶發(fā)性的，而是連續(xù)的、制度性的滲透。

S鎮(zhèn)政府通過將鎮(zhèn)里的中心工作目標責任化，將責任和壓力具體到每一個聯(lián)村干部身上，讓他們想辦法去把鎮(zhèn)里的中心工作同時變成村里的中心工作，否則中心工作就沒辦法落到實處。因此，中心工作必須由聯(lián)村干部牽頭、督促、引導，不斷地讓村干部感受到上級部門對該項工作的重視。

除了落實階段性中心工作之外，聯(lián)村干部還需要對村里的各種矛盾、尤其是讓村干部和鎮(zhèn)里都比較頭疼的農(nóng)戶——即常說的“釘子戶”、“上訪戶”——的詳細情況有一個基本的把握，盡力與村干部合作將各種矛盾解決在萌芽階段，當“上訪”發(fā)生時能減少在“接訪”過程中信息獲得、信息校對所需要的時間成本，降低失誤的風險，實現(xiàn)基層政權(quán)對村莊控制的強化。

（二）“富人治村”促成非閉合型鄉(xiāng)村關(guān)系

1.S鎮(zhèn)的村莊治理現(xiàn)狀。當下S鎮(zhèn)的37個行政村普遍存在選不出好的村干部的問題：主動要求當村干部的人素質(zhì)不高，甚至是老上訪戶，這樣的人不可能把村管好;能人干部少，村莊工作對能人缺乏吸引力，當村干部“吃力不討好”;村里的村干部大都是維持型村干部，特征是不會主動謀發(fā)展，導致全鎮(zhèn)村莊治理呈現(xiàn)一個橄欖型的結(jié)構(gòu)，即“兩頭小中間大”。

S鎮(zhèn)治理好的村都存在這樣一個共同特點，即村莊的主職干部至少有一個是村里公認的 “富人”。他們不圖國家給村干部發(fā)的那點補貼，也不圖村集體的什么好處，因為很多村根本沒有什么資源，他們?nèi)粢汛謇锝ㄔO(shè)好、管理好多半是要虧本的：S鎮(zhèn)的Z村是全國文明村，他們的書記HLY在當書記的近30年間，累計為村集體建設(shè)事業(yè)捐款42萬元，國家發(fā)給她的工資她都捐出來用作村兩委的日常開支，此外還發(fā)動自己的弟弟（非Z村村民）為Z村捐款;S鎮(zhèn)的市級文明村C村的書記和村長都是辦廠的老板，他們自己籌集整治村里臟亂差的河道，為村民做了很多好事;S鎮(zhèn)L村書記LJD當書記有22年之久，他是村里最大的老板，22年來以小家濟大家不下百萬，協(xié)助區(qū)政府在2個月內(nèi)完成了3 000畝的征地任務(wù)，也為村里向鎮(zhèn)、區(qū)兩級政府爭取了很多項目和資源。

2.中心工作對“富人治村”的需要。S鎮(zhèn)傾向于推舉富人當村干部，因為富人有著如下優(yōu)勢：比如因為他們有著經(jīng)濟資源上的優(yōu)勢，所以可以不必在乎“三年村干部，低保邊緣戶”的“一般定律”，不僅如此他們還可以為鄉(xiāng)村集體大量的捐款，為村里做好事;因為他們有著廣泛的人脈資源，不論是在籌資的時候，還是在向上爭取項目的時候都在政府資源有限的情況下有著相當?shù)膬?yōu)勢，同時還可以幫助擺平村莊工作過程中遇到的各式各樣的阻力，甚至還因為他們有錢，所以才不會貪污村里的錢而具有道德上的優(yōu)勢。

S鎮(zhèn)組織委員ZHF說：“村民沒有一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)，他們也不想當村干部，有些工作也沒辦法開展，村干部總有一些關(guān)系要去維持，要維持就要有消費能力，比如發(fā)動老板捐款就得請老板吃飯。所以鎮(zhèn)里也在挑經(jīng)濟實力比較好的人，比如有一個村的書記是化妝品公司的老板，給村里捐了50萬元建設(shè)文化大禮堂，畢竟鎮(zhèn)里的資源是比較少的?！?/p>

在S鎮(zhèn)評價一個村子的好壞有三個方面的標準：首先是人文環(huán)境，即村民的性格、觀念、素質(zhì)，以及社會和諧程度;其次是自然環(huán)境，主要指清潔衛(wèi)生狀況，河道治理的狀況等等;最后是政治環(huán)境，一個村里的干部想把村里搞好、而且有能力把村里搞好最重要。在經(jīng)濟缺位的大部分村莊，政治環(huán)境是人文環(huán)境和自然環(huán)境的決定性因素，很顯然人文環(huán)境和自然環(huán)境是從S鎮(zhèn)的中心工作中衍生出來的評價指標，而政治環(huán)境的關(guān)鍵又在于有沒有一個有錢而且又非常有責任心的主職村干部。所以，S鎮(zhèn)的中心工作突出了“富人治村”的重要性：中心工作往往具有任務(wù)重、矛盾多、情況復雜、時間短等特征，鎮(zhèn)里完全不能單靠自己的力量去完成，所以必須依賴有著更廣泛的群眾基礎(chǔ)和豐富的資源可以用來稀釋工作推進的過程中可能產(chǎn)生的各種阻力和矛盾的富人村干部。

3.聯(lián)村干部與村干部的合作關(guān)系。聯(lián)村干部與村干部的關(guān)系是影響將鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作轉(zhuǎn)化為村干部之中心工作的關(guān)鍵因素。例如，S鎮(zhèn)在推進河道整治工作時，聯(lián)村干部就經(jīng)常連同村干部一道在河邊走走轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，他們必須能十分細致的掌握村里的清潔衛(wèi)生狀況，和村干部像朋友一樣傾訴自己的壓力，督促村里將河道整治落到實處，發(fā)現(xiàn)垃圾就及時清理。聯(lián)村干部親自督促是要將上面對此項工作的施加的壓力盡力傳遞給村干部。

第一，鎮(zhèn)對村的壓力傳遞受阻。在聯(lián)村干部督促村干部完成中心工作時，并不能強硬地給村干部施加壓力，因為缺乏壓力輸入的路徑。這種壓力輸入的路徑以村干部對體制及體制資源的依賴為基礎(chǔ)，換言之，壓力的輸入以村干部同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間結(jié)成利益共同體為前提。換言之，中心任務(wù)雖然要以村干部為主體，卻仍然必須要有聯(lián)村干部牽頭，聯(lián)村干部要能起到把鎮(zhèn)一級的中心工作同時變?yōu)榇甯刹康闹行墓ぷ鞯淖饔谩?/p>

第二，聯(lián)村干部處于劣勢的合作關(guān)系。聯(lián)村干部要經(jīng)常拍村干部的馬屁，要看他們的臉面。聯(lián)村干部不能直接命令村干部，“像我們的領(lǐng)導對我們說‘你給我去完成這種話是不可能說的，因為他（村干部）的工資不是我們發(fā)的，他也不是我選的、任命的，他沒必要對我負責”。

黨政辦的CJJ說：“村干部覺得工作難做，大不了不干了，專心去搞企業(yè)，但是我們聯(lián)村干部只有這一個飯碗”。S鎮(zhèn)政法辦人武部副部長LJF說：“比如像‘拆違控違工作尤其需要聯(lián)村干部介入，因為村干部畢竟不是國家工作人員，他們對國家政策有自己的想法，他們就是村里的人，有些事情還是抹不開面子，聯(lián)村干部作為國家的工作人員，又不是村里的村民，可以在做工作的過程中充當惡人的角色。所以村干部做的是群眾工作，聯(lián)村干部做的是惡人工作。”

聯(lián)村干部同村干部平起平坐，絕對不是上下級，而是合作關(guān)系，合作的關(guān)鍵在于聯(lián)村干部必須依賴村干部掌握村社治理資源。所以聯(lián)村的中心工作必須以聯(lián)村干部牽頭、督促，以村干部為主體，雙方合作取長補短。

第三，合作關(guān)系的非閉合性。聯(lián)村干部為了工作開展的需要會爭取主動的同村干部建立相對密切的私人關(guān)系，但是這種私人關(guān)系卻并不會造成王榮武、王思斌所概括的“上、下行私人交往”會造成政策執(zhí)行偏差和政策監(jiān)督軟化的那種后果。原因在于，王榮武、王思斌所概括的“上、下行私人交往”主要指利益上的往來，而S鎮(zhèn)這種沒有利益關(guān)系、非利益同盟的關(guān)系產(chǎn)生的關(guān)鍵在于其中的一方——即村干部——沒有結(jié)利益成同盟的意愿，作為“富人”，他們對體制及體制資源的依賴性并不強[5]。另一方面，聯(lián)村干部和村干部之間的這種非同盟的合作關(guān)系具有相對的非閉合性：即村干部在當聯(lián)村干部接受檢查、考核時沒有必要為他庇護，幫他應(yīng)付，二者之間的信息無法對外封閉。因此，聯(lián)村干部能做的就是盡力的爭取村干部的合作。

4.鄉(xiāng)村關(guān)系的非閉合性。因為聯(lián)村干部作為體制和體制資源的代表，也是基層政權(quán)在村的代表，所以這種非閉合性是可傳遞的，即它同樣也可以用來概括S鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村關(guān)系。鄉(xiāng)村關(guān)系非聯(lián)盟不閉合的狀態(tài)決定了村干部同樣也不可能成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級在應(yīng)對上級檢查時的同伙，不會同上級一起應(yīng)付;所以這種關(guān)系會反過來刺激鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級更努力的落實政策，更嚴格的從底層做好政策監(jiān)督。

四、政策監(jiān)督強化的底層邏輯

以聯(lián)村干部為載體的基層政權(quán)的深度嵌入型鄉(xiāng)村關(guān)系與非閉合型鄉(xiāng)村關(guān)系，對于政策的監(jiān)督而言具有同等的重要意義。對于政策執(zhí)行而言非閉合型的鄉(xiāng)村關(guān)系必須要有基層政權(quán)深度嵌入的鄉(xiāng)村關(guān)系為保障，否則，由于壓力傳遞受阻（如圖1所示），鎮(zhèn)一級的中心工作難以順利變?yōu)榇甯刹康闹行墓ぷ?，此時作為基層政權(quán)代表受到體制的強大壓力的聯(lián)村干部若缺位，后果極有可能是“腳踩西瓜皮”。而有了基層政權(quán)有效下滲作為基礎(chǔ)，若此時的鄉(xiāng)村關(guān)系具有閉合性，即鄉(xiāng)村之間在“上、下行私人交往”中結(jié)成聯(lián)盟，村干部包庇聯(lián)村干部，共同向鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級傳遞失真信息，或者與鎮(zhèn)政府一道共同應(yīng)付上級檢查，導致真實信息被掩蓋，最終導致基層政府以及上級政策部門實施的政策監(jiān)督軟化。

在聯(lián)村干部和村干部結(jié)成聯(lián)盟的狀態(tài)下（如圖2所示）——也即村干部對體制和體制資源有著較強的依賴——形成了一個實心的閉合圈，無論是鎮(zhèn)政府還是更高層級的政策監(jiān)督部門都難以從中獲得真實的信息，即信息是虛化的（用虛線箭頭表示）。

更高層的政策監(jiān)督部門通過壓力型體制可以自上而下的傳遞政策執(zhí)行的壓力;同時，由于鄉(xiāng)村之間的聯(lián)盟閉合關(guān)系，這種壓力也能順利通過聯(lián)村干部或者直接由鎮(zhèn)政府傳遞下去，但是這種傳遞的閉合性前提是鎮(zhèn)政府必須包庇村干部在執(zhí)行政策的過程中所采取的各種謀取私利的行為，所以難免在政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)偏差，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了掩蓋這些偏差，共同應(yīng)付自上而下的各項檢查。最后，受制于鄉(xiāng)村關(guān)系的閉合性，聯(lián)村干部的職能不僅是虛置的，甚至是加重政策執(zhí)行偏差的因素之一，因為他們作為基層政權(quán)的末梢也要參與“分贓”。

同樣以基層政權(quán)深入村莊為前提，但在非閉合型鄉(xiāng)村關(guān)系之下，村干部對體制及體制資源沒有明顯的依賴，村干部沒有同聯(lián)村干部之間聯(lián)盟的行為傾向，所以就不會在鎮(zhèn)政府和村干部之間造成信息失真的可能，村干部也沒有義務(wù)要向上級政策監(jiān)督部門傳遞失真消息。同時，這種關(guān)系非閉合型的另一個特征是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的政策執(zhí)行壓力難以傳遞到村干部身上，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能向聯(lián)村干部施加更大的壓力，促使聯(lián)村干部對村干部進行反復的督促，圖中聯(lián)村干部既是監(jiān)督和督促村干部執(zhí)行政策的一線監(jiān)督者，鑒于聯(lián)村干部通村干部在中心工作中的非聯(lián)盟合作關(guān)系，聯(lián)村干部必須同時也是一線的政策執(zhí)行者，所以聯(lián)村干部也必須接受來自他的直屬領(lǐng)導即鎮(zhèn)政府的政策監(jiān)督。整個過程都促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)全力落實農(nóng)村公共政策的中心任務(wù)，在政策執(zhí)行的過程中，于村干部、聯(lián)村干部、鎮(zhèn)政府之間形成了一個不斷循環(huán)的信息“傳遞—反饋—督促—糾偏”的過程，最終在這個過程能通過實現(xiàn)了政策監(jiān)督的強化，同時一定程度上避免了政策執(zhí)行的偏差。

五、總結(jié)與討論

發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村社會的政治生態(tài)與中部地區(qū)鄉(xiāng)村社會存在很大的區(qū)別，從政策監(jiān)督的角度來看，形成了以基層政權(quán)深度嵌入為基礎(chǔ)的非閉合型鄉(xiāng)村關(guān)系：富人治村生態(tài)下，村干部對體制及體制資源的依賴性減弱，鄉(xiāng)村兩級的干部從上下級的關(guān)系向指導與合作關(guān)系轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變導致的結(jié)果即“上行私人交往”喪失了生成的土壤，這為政策監(jiān)督的力度和效度在底層做了一個有力的保障?；鶎诱ㄟ^基層政府的組織設(shè)計，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包片、指導、聯(lián)村制度設(shè)計，來彌補鄉(xiāng)村兩級信息不對稱的難題，在“上行私人交往”土壤喪失的背景下，制度設(shè)計可以較客觀地按章行事，他們的主要職責是上傳下達，推行自上而下的政策，并且受到目標責任制的監(jiān)控。再者，基層政府自上而下進行政策執(zhí)行時，有了能照章辦事的組織基礎(chǔ)，依靠聯(lián)村干部進行政策執(zhí)行中的監(jiān)督，通過軟硬兼施的一系列策略督促村干部或者與村干部合作來落實政策要求，并照實向鎮(zhèn)里傳達政策落實情況，以采取相應(yīng)的對策確保政策落實。最后，鄉(xiāng)村關(guān)系的非閉合性，是以沒有形成鄉(xiāng)村利益共同體為前提的，所以鄉(xiāng)村之間難以形成共同應(yīng)對上級檢查的庇護機制，也即真實信息向上級有關(guān)部門的傳遞是相對暢通的。通過以上四點可以看到，政策執(zhí)行過程中監(jiān)督強化存在一個由鄉(xiāng)村關(guān)系構(gòu)成的底層邏輯。

不論是政策監(jiān)督領(lǐng)域還是鄉(xiāng)村關(guān)系領(lǐng)域，都還有很多值得研究的話題。以政策監(jiān)督為例，以往學界對政策監(jiān)督的討論局限于上下級的政府間關(guān)系之內(nèi)，但是可以從當下有些地區(qū)非上下級的鄉(xiāng)村關(guān)系來為農(nóng)村公共政策監(jiān)督所面臨的困局找到突破口。此外，網(wǎng)絡(luò)時代開啟以來已經(jīng)在政策議程設(shè)置、政策監(jiān)督等領(lǐng)域掀起了一場變革，使得政策監(jiān)督不必僅存在于政策執(zhí)行的過程之中，還可以進入政策制定的過程等領(lǐng)域。再者，因為“富人治村”的負效應(yīng)被廣泛的認同，所以深化對以基層政權(quán)的深度嵌入為基礎(chǔ)的非閉合型鄉(xiāng)村關(guān)系，如果脫離了“富人治村”之后還能否存在，這一問題的討論就顯得必要。最后，由于將聯(lián)村制度及對聯(lián)村干部的考核與政府“中心工作”的緊密結(jié)合，卻仍然沒有重視“基層民主權(quán)利與民主自治之間的互動與協(xié)商”[13]，因此鄉(xiāng)村兩級在回應(yīng)村民訴求上的有效銜接就還有繼續(xù)討論的空間。

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Bottom Logic of Supervision and Strengthening in Rural Public Policy Execution

CHEN Wenqiong

（College of Public Administration of HUST， Wuhan 430074， China）

Abstract：Villages and towns are not only the direct drivers of policy implementation， but also the first links in the bottomup feedback line. The truth of the feedback directly affects the effectiveness of policy supervision. Under the background of developed areas where villages are managed by the rich， the dependence of system and system resource is reduced and the relationship between town and village is getting nonclosed. In addition， the grassroots regime is deeply embedded into villages. The village cadres from town as a foundation for organization can effectively dissolve the problem of information asymmetry. Target responsibility appraisal through the village cadres can increase the pressure and motivation to promote policy implementation. Thereby the nonclosed relationship which the grassroots regime is deeply embedded into villages can be formed. That relationship composes the bottom logic of supervision and strengthening in the rural public policy execution.

Key words： policy supervision; village managed by the rich; village cadres from town; relationship between town and village; bottom logic