閆佳祺

(東北大學(xué) 工商管理學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110169)

引 言

聯(lián)合國(guó)2014年《世界城鎮(zhèn)化前景報(bào)告》顯示，目前全球城鎮(zhèn)化水平為54%，預(yù)計(jì)到2050年城鎮(zhèn)化水平可達(dá)到66%，其中90%的增長(zhǎng)來(lái)自亞洲與非洲，這標(biāo)志著世界城鎮(zhèn)化腳步已經(jīng)加快，屬于亞洲、非洲的城鎮(zhèn)化時(shí)代已經(jīng)到來(lái)。[1]黨的十八大提出了促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的戰(zhàn)略，著重推動(dòng)以城鎮(zhèn)化為重點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略調(diào)整，并進(jìn)行了全面部署。[2]然而，我們應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，目前我國(guó)的城鎮(zhèn)化水平仍然較低，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比存在著明顯的差距。中國(guó)第六次人口普查顯示，截至2010年，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平為49.68%，而發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化平均水平已經(jīng)接近80%。[3]可見(jiàn)，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)具有較大的發(fā)展空間?；诖耍芯堪l(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于開(kāi)辟一條中國(guó)特色社會(huì)主義新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路具有重要的啟示性意義。

一、發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化發(fā)展共同特征

據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，1950年至今，世界上發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，目前城鎮(zhèn)化平均水平已經(jīng)達(dá)76%，預(yù)計(jì)2020年增至77.2%，遠(yuǎn)高于發(fā)展中國(guó)家城鎮(zhèn)化水平，在城鎮(zhèn)化建設(shè)方面屬于先行者，如表1所示。從各發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化發(fā)展整體過(guò)程中來(lái)看，各國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展存在著一些共同特征，即工業(yè)化與城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、階段性特征顯著，市場(chǎng)與政府調(diào)節(jié)并行。

表1 世界城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì)(1950～2020年)

資料來(lái)源：世界銀行WDI數(shù)據(jù)庫(kù)。

(一)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)

縱觀發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化發(fā)展史，英國(guó)、美國(guó)、日本城鎮(zhèn)化發(fā)展均具有工業(yè)化與城鎮(zhèn)化相輔相成、相互促進(jìn)的特征。眾所周知，工業(yè)革命起源于英國(guó)。19世紀(jì)中葉，作為英國(guó)城鎮(zhèn)的前身，工業(yè)村莊蓬勃發(fā)展，鄉(xiāng)村工業(yè)高度發(fā)達(dá)，工業(yè)與農(nóng)業(yè)的分工開(kāi)始形成，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)就此產(chǎn)生。工業(yè)村莊的發(fā)展促使新興工業(yè)城鎮(zhèn)數(shù)量不斷增多，城鎮(zhèn)規(guī)模空前擴(kuò)大，英國(guó)城鎮(zhèn)化逐步形成。對(duì)于美國(guó)而言，其工業(yè)化發(fā)展起源于第二次工業(yè)革命，在此時(shí)期，美國(guó)科技發(fā)展迅速，農(nóng)業(yè)機(jī)械化逐步代替了手工勞作，生產(chǎn)力得到釋放，交通運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展使得人口流動(dòng)變得更為便利，為城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供了必要條件。日本的城鎮(zhèn)化則起始于明治維新，此時(shí)日本學(xué)習(xí)西方先進(jìn)技術(shù)，發(fā)展生產(chǎn)力，經(jīng)濟(jì)得到較快發(fā)展。隨著日本在第二次世界大戰(zhàn)中戰(zhàn)敗，日本工業(yè)化水平出現(xiàn)停滯甚至倒退情況，城鎮(zhèn)化進(jìn)程隨之停滯。戰(zhàn)后五六十年代，日本躍升為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，實(shí)行產(chǎn)業(yè)振興、招商引資創(chuàng)辦新型農(nóng)村工業(yè)，城鎮(zhèn)得到快速發(fā)展。

我們不難發(fā)現(xiàn)，在發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中，城鎮(zhèn)化的發(fā)展往往伴隨著工業(yè)水平的進(jìn)步，當(dāng)工業(yè)化發(fā)展停滯或衰退時(shí)，城鎮(zhèn)化水平隨之衰退。究其原因，是由于隨著工業(yè)化的發(fā)展，人口與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)得到了集中，而工業(yè)化程度的提升帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)空前繁榮與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，城市對(duì)于農(nóng)村人口吸引力增強(qiáng)，農(nóng)村人口涌入城市。而城鎮(zhèn)化的發(fā)展擴(kuò)大了城市規(guī)模，人口聚集提升了生產(chǎn)力，形成了規(guī)模經(jīng)濟(jì)，進(jìn)而提高了國(guó)家工業(yè)化水平。

(二)城鎮(zhèn)化階段性特征顯著

發(fā)達(dá)國(guó)家，尤其是西歐國(guó)家與美國(guó)，城鎮(zhèn)化發(fā)展呈現(xiàn)階段性特征。國(guó)際學(xué)術(shù)界一般將發(fā)達(dá)國(guó)家的城鎮(zhèn)化分為集中型城鎮(zhèn)化、郊區(qū)城鎮(zhèn)化、摒棄型城鎮(zhèn)化和新型城鎮(zhèn)化四個(gè)階段[4,5]，如表2所示。

表2 歐美發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化階段性特征

一般而言，在第一階段，人口從鄉(xiāng)村向城市中心單向流動(dòng)。由于歐美國(guó)家政府宏觀調(diào)控不足，城市規(guī)劃職能缺位，工廠錯(cuò)誤地建設(shè)在城市中心區(qū)，占據(jù)了城市居民生活空間，加之大量外來(lái)流動(dòng)人口，住房極度緊張、通貨膨脹現(xiàn)象不可避免地出現(xiàn)了。同時(shí)，城市環(huán)境逐漸惡化，臟、亂、差景象隨處可見(jiàn)，社會(huì)矛盾凸顯。在第二階段，大量鄉(xiāng)村人口向城市中心流動(dòng)，部分富有階級(jí)城市人口移動(dòng)到郊區(qū)；不過(guò)，此階段人口流動(dòng)形式主要仍是向市中心聚集。在此階段，各國(guó)政府總結(jié)以往經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，重視政府宏觀調(diào)控的作用，集中財(cái)力進(jìn)行城市中心基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及城市周邊衛(wèi)星城建設(shè)，工廠從市中心遷往郊區(qū)，服務(wù)業(yè)聚集區(qū)在市中心開(kāi)始形成。但是此階段城市規(guī)模無(wú)限擴(kuò)張，出現(xiàn)規(guī)模不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，勞動(dòng)力市場(chǎng)供大于求，失業(yè)率上升，生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化。第三階段，后工業(yè)化時(shí)代到來(lái)，人口進(jìn)一步從城市中心移向遠(yuǎn)郊、鄉(xiāng)村。此階段城市人口集聚下降，部分工業(yè)廠房、居民住房空置，空城、鬼城開(kāi)始出現(xiàn)。政府面臨壓力增大，一方面要投入資金進(jìn)行棄置廠房維護(hù)工作，另一方面又要為失業(yè)人群提供基本生活保障。第四階段，人口在城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村間雙向流動(dòng)，此種雙向流動(dòng)主要是工作地與居住地交通行為。這是由于一方面城市生活壓力大、生活成本高，人們對(duì)于遠(yuǎn)離城市生活、尋找宜居樂(lè)土趨之若鶩；另一方面，信息技術(shù)革命使得收入水平大幅提高，城鎮(zhèn)中工作機(jī)會(huì)多，可以有選擇地從事具有高科技含量的工作。

從歐美發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化階段性特征來(lái)看，四個(gè)階段是一個(gè)被動(dòng)的、不斷糾偏查錯(cuò)的過(guò)程，而絕非必經(jīng)階段。[6，7]這是由于當(dāng)時(shí)歷史環(huán)境、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式與科學(xué)技術(shù)水平的局限，使得歐美發(fā)達(dá)國(guó)家在城鎮(zhèn)化發(fā)展道路探索中走了許多彎路。然而，當(dāng)前科技環(huán)境、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和管理方式發(fā)生了很大的變化，發(fā)展中國(guó)家完全可以避免發(fā)達(dá)國(guó)家在前三階段犯下的錯(cuò)誤，通過(guò)正確的宏觀調(diào)控引導(dǎo)，走出一條新型城鎮(zhèn)化道路。

(三)市場(chǎng)與政府調(diào)節(jié)并行

英國(guó)、美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家在城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中充分發(fā)揮了市場(chǎng)調(diào)節(jié)和政府宏觀調(diào)控的作用，無(wú)論是強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)為主導(dǎo)、政府較少調(diào)控的美國(guó)，還是以市場(chǎng)為基礎(chǔ)、政府大力調(diào)控的英國(guó)和日本，均采用了市場(chǎng)與政府調(diào)節(jié)并行的模式[8]，如表3所示。

表3 發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化兩種發(fā)展模式

英國(guó)在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，充分尊重市場(chǎng)規(guī)律，資本、土地、人口等與城鎮(zhèn)化發(fā)展相關(guān)的經(jīng)濟(jì)要素得到了自由流動(dòng)。同時(shí)，英國(guó)政府的宏觀調(diào)控政策也發(fā)揮了重要作用，政府通過(guò)制定實(shí)施國(guó)家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，建設(shè)衛(wèi)星城，將工業(yè)產(chǎn)業(yè)遷往郊區(qū)，服務(wù)業(yè)在城鎮(zhèn)聚集，大力發(fā)展城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及社會(huì)福利保障體系建設(shè)等，引導(dǎo)了城鎮(zhèn)化與市場(chǎng)化良性互動(dòng)。美國(guó)被有些學(xué)者稱作“自由放任”的城鎮(zhèn)化。這是因?yàn)槊绹?guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中面臨“過(guò)度郊區(qū)化”問(wèn)題，即城市向外低密度擴(kuò)張、建設(shè)無(wú)序、社會(huì)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題凸顯。但此種說(shuō)法并不十分準(zhǔn)確。事實(shí)上，美國(guó)政府在規(guī)范過(guò)度郊區(qū)化的進(jìn)程中發(fā)揮了極大的作用，并非完全自由放任，后期中央政府通過(guò)合理宏觀調(diào)控，有效地規(guī)范了郊區(qū)化。日本在充分尊重市場(chǎng)規(guī)律的基礎(chǔ)上，更加注重政府政策干預(yù)，可以說(shuō)日本整個(gè)城鎮(zhèn)化進(jìn)程都是依照政府意圖有序推進(jìn)的。尤其是二戰(zhàn)后期，日本進(jìn)行了聲勢(shì)浩大的國(guó)土治理工作，通過(guò)設(shè)置國(guó)土廳對(duì)城鎮(zhèn)化工作全權(quán)負(fù)責(zé)。制定《國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)法》和全國(guó)綜合開(kāi)發(fā)計(jì)劃，有條不紊地進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)工作。

我們不難看出，市場(chǎng)與政府共同作用是城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然趨勢(shì)，充分尊重市場(chǎng)規(guī)律對(duì)于城鎮(zhèn)化發(fā)展建設(shè)至關(guān)重要。然而，完全放任市場(chǎng)自由發(fā)展并不可行，市場(chǎng)失靈狀況時(shí)有發(fā)生，采取市場(chǎng)與政府雙輪驅(qū)動(dòng)的模式是明智的選擇。

二、發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化發(fā)展基本經(jīng)驗(yàn)

在發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中，存在獨(dú)具特色的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，這些寶貴經(jīng)驗(yàn)在我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中具有重要的借鑒意義。英國(guó)、美國(guó)、日本目前城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到了85%以上，基本完成了城鎮(zhèn)化。[9]基于此，本文選取英、美、日三國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中的獨(dú)特經(jīng)驗(yàn)分別進(jìn)行分析。

(一) 英國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

1.加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，提供必要物質(zhì)基礎(chǔ)。15世紀(jì)末期，英國(guó)開(kāi)展了殘酷的“圈地運(yùn)動(dòng)”，雖然在一定程度上積累了原始資本，加快了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，但卻對(duì)農(nóng)民進(jìn)行了殘酷的剝削，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力受到了嚴(yán)重的破壞，社會(huì)矛盾異常尖銳。在二戰(zhàn)后期城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中，英國(guó)政府認(rèn)識(shí)到了農(nóng)業(yè)與城鎮(zhèn)化之間絕非是零和博弈，農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展是推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的基石，可以為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供必要的物質(zhì)基礎(chǔ)。1948年，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法案》正式出臺(tái)，農(nóng)業(yè)的主體地位得以確立；不以犧牲農(nóng)業(yè)生產(chǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，農(nóng)業(yè)與城鎮(zhèn)化相輔相成的認(rèn)識(shí)成為了英國(guó)國(guó)內(nèi)的廣泛共識(shí)?；诖耍?guó)政府嚴(yán)格控制農(nóng)地開(kāi)發(fā)，制定了嚴(yán)格的土地使用制度，沒(méi)有當(dāng)局授予的規(guī)劃許可證不能隨意征用土地。至此，從法律層面上規(guī)范了農(nóng)業(yè)用地使用標(biāo)準(zhǔn)，確保了農(nóng)業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展，為工業(yè)革命和城鎮(zhèn)化發(fā)展奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)，提供了基本動(dòng)力。

2.以鄉(xiāng)村工業(yè)為前提，逐步推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展。英國(guó)的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化結(jié)合得較為緊密，選擇了一條不同于其他發(fā)達(dá)國(guó)家的工業(yè)化道路，創(chuàng)造了一種“離土不離鄉(xiāng)”的工業(yè)化發(fā)展新模式——鄉(xiāng)村工業(yè)。鄉(xiāng)村工業(yè)立足于鄉(xiāng)村，以農(nóng)業(yè)為加工對(duì)象，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村工業(yè)集中發(fā)展。鄉(xiāng)村工業(yè)的蓬勃發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，使得工業(yè)與農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)合理分工，農(nóng)民得以就地轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)工人。大力發(fā)展鄉(xiāng)村工業(yè)有兩大優(yōu)勢(shì)：其一，并不損傷鄉(xiāng)村原有居民的鄉(xiāng)土情結(jié)，創(chuàng)造了一種離土不離鄉(xiāng)的生產(chǎn)生活模式，將原有居住地改造成宜居城鎮(zhèn)。鄉(xiāng)村工業(yè)的發(fā)展帶動(dòng)了經(jīng)濟(jì)水平的提升，居民對(duì)于生活質(zhì)量有著更高的追求，工商業(yè)、服務(wù)業(yè)開(kāi)始出現(xiàn)，城鄉(xiāng)融合開(kāi)始形成。其二，大城市人口承載力有限，就地轉(zhuǎn)化成為了一種較為合理的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，緩解了大城市生活、就業(yè)、消費(fèi)壓力。

3.不斷完善社保體系，縮小貧富差距。英國(guó)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中注重社會(huì)保障體系建設(shè)，通過(guò)宏觀調(diào)控，制定相關(guān)公共政策。城鎮(zhèn)化絕非單單地將農(nóng)村變?yōu)槌鞘?，而是以人為本，使得居民生活水平得到提升、城?zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到完善。英國(guó)是世界上第一個(gè)建立城鎮(zhèn)社保體系的國(guó)家，具體采取了三種措施：一是推行 “福利國(guó)家制度”，最大限度地彌補(bǔ)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中造成的自由放任、空間結(jié)構(gòu)失衡等問(wèn)題，以達(dá)到消除貧民區(qū)，減少兩極分化的目的。二是著力打造公共衛(wèi)生服務(wù)體系，加強(qiáng)公共衛(wèi)生醫(yī)療體系建設(shè)和公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使得城鎮(zhèn)公共醫(yī)療水平大幅提升。三是完善全方位、多元化的社保制度，從提供基本生活保障、興建工人居民區(qū)到提供教育服務(wù)、進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)，使得社保制度與城鎮(zhèn)建設(shè)同步發(fā)展。

(二)美國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

1.重視交通設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)人口流動(dòng)。 19世紀(jì)末期，美國(guó)政府著眼于城市交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，尤其是將市際公路系統(tǒng)建設(shè)擺在了城市規(guī)劃的核心位置。20世紀(jì)中期，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《聯(lián)邦援建公路法》，計(jì)劃建設(shè)總長(zhǎng)4.1萬(wàn)英里的州際高速公路，以市際公路為重點(diǎn)，輻射州際公路、一級(jí)公路、二級(jí)公路的交通運(yùn)輸網(wǎng)的總體規(guī)劃初步形成，便利了城市與郊區(qū)間人口雙向流動(dòng)。[10]而美國(guó)早期大批小城鎮(zhèn)主要分布在市際和州際主干道上，科技的進(jìn)步，使得美國(guó)汽車持有量大幅提升，四通八達(dá)的交通網(wǎng)為人口流動(dòng)提供了便捷條件。隨后，由公路建設(shè)輻射到鐵路運(yùn)輸網(wǎng)建設(shè)的交通革命促進(jìn)了美國(guó)西部城鎮(zhèn)發(fā)展，對(duì)于美國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展起到了關(guān)鍵作用。

2.重視小城鎮(zhèn)發(fā)展，形成城鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)。美國(guó)在城鎮(zhèn)化建設(shè)中極其重視小城鎮(zhèn)規(guī)劃。20世紀(jì)30年代，美國(guó)小城鎮(zhèn)人口比重顯著上升，60年代美國(guó)政府推行的“示范城市”計(jì)劃使得大城市人口逐步分流，充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)作用，注重城際紐帶關(guān)系和城鎮(zhèn)對(duì)鄉(xiāng)村輻射問(wèn)題?，F(xiàn)如今，美國(guó)衛(wèi)星城集聚帶并不是依靠中心城市管轄范圍提升而形成的，而是大批小城鎮(zhèn)聚集的結(jié)果。大規(guī)模的城鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)使得城鎮(zhèn)與郊區(qū)、鄉(xiāng)村的差異不再明顯，與城鎮(zhèn)化相關(guān)的資本、土地、人口流動(dòng)更加自由。

3.規(guī)范過(guò)度郊區(qū)化，降低經(jīng)濟(jì)成本。美國(guó)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，由于過(guò)于強(qiáng)調(diào)搬離城鎮(zhèn)，走向郊區(qū)，造成了過(guò)度郊區(qū)化的問(wèn)題。在一定程度上，郊區(qū)化使得中心城市人口密度降低，縮小了城鄉(xiāng)差距，但同時(shí)也出現(xiàn)了一系列問(wèn)題：一是過(guò)度郊區(qū)化使得土地資源遭到浪費(fèi)，農(nóng)田流失嚴(yán)重。二是雖然美國(guó)公路交通發(fā)達(dá)，但是過(guò)度郊區(qū)化使得出行成本提升，出行時(shí)間增加。三是由于科技革命的到來(lái)，國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)環(huán)境較好，人們收入增多，對(duì)高質(zhì)量生活有了更高的追求，較低的人口密度使得社會(huì)服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出明顯提升。美國(guó)政府通過(guò)市縣合并，充分發(fā)揮大都市區(qū)政府的作用，并配合半官方性質(zhì)組織指導(dǎo)協(xié)助，通過(guò)有效的立法和行政干預(yù)，從總體上對(duì)城鎮(zhèn)規(guī)劃進(jìn)行布局，強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展，鼓勵(lì)公共參與，規(guī)范了過(guò)度郊區(qū)化。

(三)日本的城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

1.完善相關(guān)法律，確保城鎮(zhèn)化規(guī)劃順利推進(jìn)。日本是法制化程度較高的國(guó)家，在城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，日本通過(guò)制定眾多相關(guān)法律，確保城鎮(zhèn)化進(jìn)程一系列規(guī)劃有條不紊地推進(jìn)。日本主要針對(duì)國(guó)土開(kāi)發(fā)和城鄉(xiāng)發(fā)展兩個(gè)方面制定相關(guān)法律法規(guī)，為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供法律支持。[11]在國(guó)土開(kāi)發(fā)方面，20世紀(jì)中期，《國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)法》的出臺(tái)為日本城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了一個(gè)總體框架和基本模式。在《國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)法》的基礎(chǔ)上，日本政府因地制宜，分別制訂了符合各地基本情況的地方性法規(guī)，如《四國(guó)地方開(kāi)發(fā)促進(jìn)法》、《北海道開(kāi)發(fā)法》、《九州地方開(kāi)發(fā)促進(jìn)法》等。在城鄉(xiāng)發(fā)展方面，《山區(qū)振興法》的出臺(tái)促進(jìn)了偏遠(yuǎn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，《關(guān)于促進(jìn)地方中心小都市地區(qū)建設(shè)及產(chǎn)業(yè)業(yè)務(wù)設(shè)施重新布局的法律》促進(jìn)了鄉(xiāng)村工商業(yè)的發(fā)展。

2.避免“大城市病”，降低生產(chǎn)生活經(jīng)濟(jì)成本。如果說(shuō)美國(guó)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中犯下了“過(guò)度郊區(qū)化”的錯(cuò)誤，日本則走入了另一個(gè)極端——“大城市病”。所謂“大城市病”，是指大量人口在中心城市聚集，中心城市人口密度極高，交通擁擠、環(huán)境惡化、就業(yè)壓力大等問(wèn)題凸顯。同時(shí)，大量的城市居民產(chǎn)生了對(duì)住房的巨大需求，出現(xiàn)了城市住房供不應(yīng)求的局面，房?jī)r(jià)飛漲令百姓叫苦不迭。日本“大城市病”效應(yīng)啟示我們，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中必須合理規(guī)劃城鄉(xiāng)人口數(shù)量，避免出現(xiàn)“大城市病”，這對(duì)于改善國(guó)民經(jīng)濟(jì)，提升國(guó)民幸福指數(shù)有著重要的意義。

三、發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的啟示

(一)堅(jiān)持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位不動(dòng)搖

縱觀發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化發(fā)展史，無(wú)論是英國(guó)的“圈地運(yùn)動(dòng)”，還是日本的“大城市病”，均忽略了農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)性地位。城鎮(zhèn)化不等于“中心城市化”，絕不應(yīng)以破壞農(nóng)業(yè)耕地、建設(shè)繁華市區(qū)為終極目的。我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)民數(shù)量多達(dá)10億人，農(nóng)民始終是我國(guó)主要生產(chǎn)力。十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，解決好三農(nóng)問(wèn)題是全黨工作的重中之重[2]，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見(jiàn)》指出，要不斷優(yōu)化農(nóng)民生活保障機(jī)制，努力夯實(shí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)物質(zhì)基礎(chǔ)，健全農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度。[12]因此，我國(guó)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不應(yīng)以犧牲農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的利益為前提，要總結(jié)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位不動(dòng)搖，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。與此同時(shí)，要轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，建立嚴(yán)格的農(nóng)田保護(hù)制度，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，引入先進(jìn)科學(xué)技術(shù)，提高糧食抗災(zāi)能力，以實(shí)現(xiàn)以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的最終目的。

(二)大力發(fā)展鄉(xiāng)村工業(yè)，帶動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展

無(wú)論是英國(guó)、美國(guó)還是日本，城鎮(zhèn)化發(fā)展必然伴隨著工業(yè)化的進(jìn)步，這是發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化建設(shè)中的一般規(guī)律。對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，雖然在20世紀(jì)80年代至21世紀(jì)初期的城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中走了一些彎路，“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”的發(fā)展戰(zhàn)略無(wú)奈流產(chǎn)，眾多農(nóng)村集體企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)退出了歷史舞臺(tái)[13]，但這并不表明鄉(xiāng)村工業(yè)化不符合中國(guó)國(guó)情，而是由于特定時(shí)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善所致。現(xiàn)如今，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到升級(jí)，中小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)日臻完善，同時(shí)中小城鎮(zhèn)生產(chǎn)成本遠(yuǎn)低于中心城市，生產(chǎn)成本上的差異使得中小城鎮(zhèn)對(duì)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。因此，大力發(fā)展鄉(xiāng)村工業(yè)，實(shí)現(xiàn)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)，以較好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平吸引非農(nóng)戶口優(yōu)秀人才，建設(shè)新型城鎮(zhèn)，同時(shí)促進(jìn)本地優(yōu)秀人才就地轉(zhuǎn)化，有效防止農(nóng)村優(yōu)秀人才流失以及大量農(nóng)民工流向中心城市造成的社會(huì)問(wèn)題，是中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的必要選擇。

(三)市場(chǎng)與政府雙輪驅(qū)動(dòng)

英國(guó)、日本在城鎮(zhèn)化中強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)作用，并充分尊重市場(chǎng)規(guī)律，美國(guó)主要強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)主導(dǎo)作用，輔之政府協(xié)調(diào)，解決市場(chǎng)失靈等問(wèn)題，可見(jiàn)市場(chǎng)與政府雙輪驅(qū)動(dòng)是城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然規(guī)律，也是中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的必由之路。一方面，作為社會(huì)主義國(guó)家，政府的宏觀調(diào)控在國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)文明建設(shè)中起著至關(guān)重要的作用，也是社會(huì)主義國(guó)家的優(yōu)越性所在；在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中政府應(yīng)充分發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用，制定相關(guān)法律法規(guī)，提高行政效率，對(duì)整體布局進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)民職業(yè)教育培訓(xùn)投入，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)營(yíng)造良好的政策環(huán)境。另一方面，政府應(yīng)充分尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用形成城鎮(zhèn)化大格局、大規(guī)模，實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)化相關(guān)的基本資源和要素的自由流動(dòng)。

(四)大、中、小城市協(xié)調(diào)發(fā)展

美國(guó)的“過(guò)度郊區(qū)化”和日本的“大城市病”是城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中的兩個(gè)極端，都有悖于均衡、協(xié)調(diào)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展理念，即中國(guó)道家哲學(xué)中所提倡的“平衡”思想。新型城鎮(zhèn)化絕非完全郊區(qū)化，更不是單純的鄉(xiāng)村人口中心城市聚集化，而應(yīng)以政府宏觀調(diào)控為基本手段，通過(guò)合理的總體規(guī)劃，在戰(zhàn)略高度上協(xié)調(diào)大、中、小型城鎮(zhèn)均衡發(fā)展，即突出大城市集散效應(yīng)，充分發(fā)揮中小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)成本低，便于解決本地農(nóng)民就業(yè)的基礎(chǔ)作用，形成集聚與擴(kuò)散并存、現(xiàn)代化特征凸顯、個(gè)性化與生態(tài)化交相呼應(yīng)的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì)。

(五)發(fā)展符合生態(tài)文明的新型城鎮(zhèn)化

在發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中，由于政府在城鎮(zhèn)化發(fā)展初期規(guī)劃中忽視了對(duì)環(huán)境的保護(hù)，造成了城鎮(zhèn)環(huán)境惡化、先污染后治理的現(xiàn)象屢有發(fā)生，經(jīng)濟(jì)與人力成本上升，破壞了城鎮(zhèn)生態(tài)平衡。隨后，發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，開(kāi)始注重綠化與環(huán)境保護(hù)，實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)并行。對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)必須強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，注重城鎮(zhèn)化發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)同步。城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程是一個(gè)資源消耗的過(guò)程，沒(méi)有合理的規(guī)劃和規(guī)范的建設(shè)，資源浪費(fèi)和環(huán)境惡化不可避免。因此，在城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，需要合理布局、規(guī)范建設(shè)、科學(xué)操作，不以犧牲環(huán)境為代價(jià)，走綠色環(huán)保、生態(tài)經(jīng)濟(jì)的新型城鎮(zhèn)化道路。

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