杜　毅，肖　云

(1．重慶三峽學院 公共管理學院，重慶 404100；2．重慶大學 公共管理學院，重慶 400044)

農村低保和扶貧對象動態(tài)管理機制研究*

杜毅1，肖云2

(1．重慶三峽學院 公共管理學院，重慶 404100；2．重慶大學 公共管理學院，重慶 400044)

摘要：最低生活保障與扶貧開發(fā)是新時期我國農村兩項重要的社會救助政策，如何實現(xiàn)貧困對象的動態(tài)管理是目前制約兩項制度順利實施的一大難題。對重慶市貧困地區(qū)的調研表明，農村貧困對象識別存在偏差，貧困對象分類不夠明確，扶持措施缺乏針對性；“福利依賴”和“貧困陷阱”現(xiàn)象突出，受助人口退出難；部門之間缺乏協(xié)作與聯(lián)動，扶貧資源供給分散。應基于貧困對象識別機制、貧困對象分類救助機制、貧困對象自身“造血”機制、動態(tài)考核與退出機制和部門聯(lián)動與資源整合機制構建科學高效的農村低保和扶貧對象動態(tài)管理系統(tǒng)，對貧困對象進行科學、規(guī)范管理，實現(xiàn)“應保盡保、應扶盡扶、應退盡退”的目標，提高兩項制度的運行效率，維護制度的公平性。

關鍵詞：農村最低活保障；扶貧開發(fā)；貧困對象識別；福利依賴；貧困陷阱；分類救助；救助退出機制；扶貧資源

一、導言

最低生活保障，是指國家和社會為生活在最低生活保障線以下的社會成員提供滿足最低生活需要的物質幫助的一種社會救助制度安排(鄭功成，2005)。最低生活保障被喻為社會的“穩(wěn)定器”和最后一道“安全網”。扶貧開發(fā)是國家和社會通過包括政策、資金、物資、技術、信息、就業(yè)等方面的外部投入，對貧困地區(qū)的經濟運行進行調整、優(yōu)化，在此基礎上實現(xiàn)貧困地區(qū)經濟的良性增長，進而緩解貧困地區(qū)的貧困，促使貧困對象逐漸擺脫貧困的政策體系(陳良瑾，2009)。我國農村扶貧工作起步于改革開放初期，至今已走過三十多年的歷程。2007年中央1號文件明確提出要在全國范圍內建立農村最低生活保障制度(以下簡稱農村低保)，標志著我國農村扶貧工作進入了開發(fā)扶貧和生活救助“兩輪驅動”的新階段。

幾年來的實踐表明，兩項制度(農村低保和扶貧開發(fā))對緩解和消除農村貧困起到了巨大作用。但由于兩項制度實施的時間較短，加之我國農村貧困問題的嚴峻性，諸多政策和措施還處于探索階段，兩項制度在實際運行中難免會暴露出一些問題和不足。其中，如何有效地對貧困對象進行動態(tài)管理成為影響制度公平和制約其順利實施的一大難題。鑒于此，國務院于2009年發(fā)布了《關于開展農村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接試點工作的通知》，2010年轉發(fā)扶貧辦等部門《關于做好農村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接擴大試點工作意見的通知》，2012年又公布了《國務院關于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》，先后指出要進一步加強農村低保和扶貧開發(fā)工作，將農村低保與扶貧開發(fā)有效銜接，尤其強調要加強對貧困對象的動態(tài)管理，實現(xiàn)貧困對象的有進、有出，實現(xiàn)“應保盡保、應扶盡扶、應退盡退”的目標。2014年2月21日，中華人民共和國國務院令第649號公布了《社會救助暫行辦法》，從法律上確立了社會救助的地位作用、基本原則、主體責任、制度安排、基本程序等，明確了社會救助行為規(guī)范，是社會救助事業(yè)發(fā)展新的里程碑，也為實現(xiàn)貧困對象動態(tài)管理提供了更權威、更可靠的制度保障。

重慶市作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，其最大的特點是大城市與大農村并存，城市較發(fā)達而農村普遍落后，農村貧困問題仍然十分嚴峻，到目前尚有14個國家級貧困縣*重慶市14個國家貧困縣包括城口縣、巫溪縣、巫山縣、奉節(jié)縣、云陽縣、開縣、萬州區(qū)、秀山縣、黔江區(qū)、酉陽縣、彭水縣、石柱縣、武隆縣、豐都縣(參見http://www.cpad.gov.cn.)。。重慶市政府于2006年頒布了《重慶市人民政府關于全面建立農村居民最低生活保障制度的意見》，市民政局于2009年頒布了《重慶市城鄉(xiāng)居民最低生活保障動態(tài)管理規(guī)范(試行)》，市扶貧辦于2010年下發(fā)了《關于做好農村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接工作實施意見的通知》，先后就如何推進農村低保工作以及抓好兩項制度的有效銜接，做出了具體規(guī)定，也明確提出要加強對低保和扶貧對象的動態(tài)管理。關于如何做好對農村低保和扶貧開發(fā)對象的動態(tài)管理工作，重慶市在制度和措施方面都進行了有益的探索，取得了一定的成效。如部分區(qū)縣民政部門根據當地農村具體情況，出臺了貧困對象家庭收入核算辦法，具有很強的可操作性；在加強部門聯(lián)動方面，一些地方通過建立部門聯(lián)動機制，整合資源，協(xié)同配合，效果較好。但同時也面臨諸多問題和挑戰(zhàn)，如：兩項制度由于銜接不夠缺乏對貧困對象的同步調整，一些地方對貧困對象的定期考核還流于形式，受助人口退出保障難致使“貧困陷阱”和“福利依賴”現(xiàn)象難以根除，等等。這些問題不及時解決，就會削弱制度的公平性，降低兩項制度的運行效率。因此需要深入探討，找到切實可行的應對之策。

本課題組以重慶市農村居民為調查對象，于2013年至2014年深入重慶各區(qū)縣開展問卷調查和個案訪談。在實地調研前，課題組成員經過多次會議討論，研究確定調查思路，對調查員進行了培訓，并在正式調查之前對問卷進行了試調查。本次問卷調查采取配額抽樣方法，在重慶市各區(qū)縣共發(fā)放問卷1300份，主要覆蓋渝東北和渝東南貧困地區(qū)，問卷發(fā)放比例為渝東北40%、渝東南35%、其他地區(qū)25%?；厥沼行柧?215份，有效率為93.5%。問卷共38個題目，由被調查者基本信息、家庭收支情況、農村貧困現(xiàn)狀、農村低保與扶貧開發(fā)實施情況、貧困對象動態(tài)管理現(xiàn)狀等部分組成。對回收問卷使用SPSS統(tǒng)計軟件進行分析。此外，課題組還對部分區(qū)縣扶貧辦和民政局以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層低保和扶貧工作人員進行了個案訪談。

二、農村低保和扶貧對象動態(tài)管理存在的主要問題

1．貧困對象識別存在偏差，瞄準精度不夠

準確識別與瞄準需要幫扶的貧困對象是兩項制度順利實施的基礎和前提，也是確保兩項制度公平和高效運行的重要保障。兩項制度對象的識別過程包括提出申請、收入核算、民主評議、審核審批和民主公示等環(huán)節(jié)。課題組在深入重慶市各區(qū)縣的調查和訪談中了解到，目前貧困對象識別的各個環(huán)節(jié)運行基本順暢，相對而言，收入核算、民主評議及民主公示是較為薄弱的環(huán)節(jié)。

(1)農村家庭收入難以準確核算。在我國農村，家庭收入一個顯著的特征是來源多樣化，西部地區(qū)農村尤其如此；同時收入缺乏穩(wěn)定性且難以貨幣化，入戶調查時家庭支出往往被忽略，與以工資性收入為主要收入來源的城鎮(zhèn)家庭相比，農村家庭的收入難以準確核算(鄧大松 等，2008)。在核算方法上也不夠科學，可操作性較差，普遍采用一些土辦法，如“進村上門看房子，進屋看谷子，吃飯看盤子，穿著看身子，銀行看折子”，有的區(qū)縣則參照家庭電話費、用電量、衣著服飾等生活形態(tài)來確定貧困對象。

(2)民主評議和公示環(huán)節(jié)往往被忽略。“民主選窮”是確保貧困對象瞄準效率和精度的有效方法，民主評議和公示是確保貧困對象認定公開、公平、公正的重要環(huán)節(jié)。但在政策執(zhí)行過程中，民主評議和公示往往被忽略，如：有的地方在確定兩項制度對象時，民主評議往往流于形式，沒有充分征求廣大村民的意見，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)貧困戶的產生甚至直接由基層干部指定，貧困戶產生的結果及相關信息也沒有及時公示；有的地方不嚴格執(zhí)行政策，隨意性較大，或出于工作難度大而采取“輪流坐莊”的辦法；有的地方基層干部則存在優(yōu)親厚友和“人情?！钡痊F(xiàn)象，導致該扶持的貧困戶沒得到扶持，該救助的沒得到救助。因此，貧困對象認定不規(guī)范、不公平的現(xiàn)象仍比較突出。調查了解到，農民在申請低保和扶貧資格時，70.7%的被調查者認為存在“走后門(找關系)”現(xiàn)象；33.7%的人認為所在地在確定低保和扶貧對象時沒有公開征求過群眾意見；30.7%的人認為所在地在確定低保和扶貧對象時沒有舉行聽證評議會；32.2%的人覺得所在地在確定低保和扶貧對象時不公平；73.2%的人認為當地存在應該享受低保和扶貧待遇的但卻沒有享受到的情況(參見表1)。

表1　重慶市農村貧困對象識別公平性情況

2．貧困對象分類不夠明確，扶持措施缺乏針對性

低保制度是一種傳統(tǒng)的“輸血式”扶貧，重在關注貧困對象的生存權；扶貧開發(fā)則是一種“造血式”扶貧，重在提高貧困對象的發(fā)展能力。兩項制度相輔相成，前者是后者的有效補充，后者則是前者的提升和發(fā)展。因此，二者既要各盡職能，又要相互促進。然而，課題組在調查中了解到，由于兩項制度在實踐中協(xié)調和銜接不夠，產生了兩個方面較為突出的問題：

(1)貧困對象分類不夠明確。一方面，兩項制度對象的識別存在盲區(qū)。在貧困對象識別過程中，民政部門確定的低保戶大多局限于喪失勞動能力或沒有勞動能力的貧困對象，扶貧部門確定的扶持對象主要是年人均純收入低于國家扶貧標準、有生產能力和發(fā)展?jié)摿Φ呢毨ο?。然而，對那些因偶然遭遇疾病、自然災害或教育負擔過重而陷入暫時性貧困的人口卻沒有明確界定，即屬于兩項制度的盲區(qū)，從而得不到相應的幫扶。另一方面，兩項制度對象的識別又存在錯位。即一些地方將部分無勞動能力、本屬于低保對象的貧困人口列為扶貧開發(fā)對象，同時又將部分有勞動能力的貧困對象列為低保救助對象，彼此占有對方的資源，使得兩項制度各自有限的資金得不到高效利用。

(2)扶持措施缺乏針對性。調查中了解到，對于上述處于盲區(qū)的貧困對象，有的地方將其列入低保戶，發(fā)放低保金，但缺乏基金、技術、項目等方面的扶持，使得這部分人口發(fā)展?jié)摿Φ貌坏礁纳茝亩冀K徘徊于貧困線上；有的地方則將其列為扶貧對象，但扶持措施缺乏針對性，沒有考慮到貧困戶的差異性脫貧需求。調查表明，導致農村貧困的原因是多方面的，貧困戶脫貧需要的條件也是多方面且具有差異性的。但由于缺乏個性化的扶持措施，一些貧困戶由于居住分散、勞動力缺乏、土地不集中、技能缺乏等原因，難以融入整齊劃一的扶貧項目中，特別是難以從片區(qū)開發(fā)或整村推進等扶貧模式中受益。此外，即使一部分貧困戶暫時脫貧，也因為各種原因而返貧(參見表2)。

表2　重慶市農村貧困致因、脫貧所需條件及返貧情況

3.“福利依賴”和“貧困陷阱”現(xiàn)象突出，受助人口退出難

目前，兩項制度還存在不合理的激勵機制，缺乏必要的監(jiān)督和考核措施，貧困對象存在“福利依賴”心理(陳元剛 等，2013)，一些地方的貧困對象長期沉淀下來，形成“貧困陷阱”，表現(xiàn)在以下幾方面：

(1)對受助人口的家庭收入狀況缺乏有效的動態(tài)監(jiān)測。家庭收入狀況是衡量其是否具備受助資格和享受何種程度救助的主要尺度。調查了解到，在這個過程中存在諸多問題，如：對貧困對象缺乏監(jiān)督考核；缺乏科學規(guī)范的標準來衡量受助人口的家庭經濟狀況，退出過程中的隨意性較大；基層政府與受助人口之間的信息不對稱，對于受助人口提供的家庭收入證明材料難以準確核實；對受助人口的就業(yè)機會難以全面掌控，對瞞報收入現(xiàn)象也難以有效監(jiān)控；等等。調查顯示，仍有30.6%的被調查者所在地政府對低保和扶貧對象沒有進行監(jiān)督考核，35.0%的被調查者所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村干部沒有對低保和扶貧對象進行家訪(參見表3)。

(2)受助人口主動退出難。當貧困對象得到政府的低保或扶貧政策幫扶擺脫困境后，就應逐步退出低保或扶貧救助，但貧困對象退出難一直是制約兩項制度順利實施的一大難題。課題組在調查中了解到，貧困對象申請低保或扶貧資格時是積極主動的，但在退出時幾乎沒有主動提出的，大多數貧困戶對低保和扶貧持有很強的依賴心理，甚至有少數人認為低保和扶貧是“終身制”。調查顯示，58.5%的被調查者所在地的貧困戶存在“等、靠、要”的思想。一些貧困戶對基層政府的動態(tài)管理持有抵觸情緒，甚至采取隱瞞收入、找關系等不正當手段獲取或保留貧困戶資格，有53.4%的被調查者所在地存在貧困戶實際已脫貧但仍長時間享受著低?；蚍鲐毚龅默F(xiàn)象(參見表3)。

(3)低保和扶貧資金的扶持功能有限。農村低保被喻為社會的“最后一道防線”，旨在保障貧困對象能夠維持基本的生活，因而保障水平很低；扶貧方面，由于貧困人口眾多，尤其是2011年底中央提高了貧困線以后，需要扶持的人口大幅增加，但同時政府扶貧資金又十分有限，扶貧開發(fā)仍然面臨“僧多粥少”的局面。因此，由于低保和扶貧資金的扶持功能有限，使得貧困戶的收益狀況難以促使其盡快擺脫貧困，貧困戶要真正脫貧從而退出低保和扶貧救助則是一個漫長的過程。

(4)貧困對象自身的“造血”功能薄弱。由于我國長期存在的城鄉(xiāng)二元結構，以及由于城鄉(xiāng)分治所導致的一系列顯失公平的城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生保障等社會福利制度，加上農村貧困地區(qū)大多資源匱乏、交通不便等原因，致使貧困對象長期掙扎于貧困線。同時，由于外部輸入的資源(各級政府投入及社會幫扶)明顯不足，使得貧困對象“造血”功能薄弱，發(fā)展?jié)摿Σ蛔悖茈y在短期內退出低保和扶貧救助。

表3　重慶市農村貧困對象動態(tài)考核及退出情況

4.部門之間缺乏協(xié)作與聯(lián)動，扶貧資源供給分散

農村社會救助是一項系統(tǒng)工程，涉及的部門眾多，需要加強協(xié)作與配合，建立有效的聯(lián)動機制，充分整合扶貧資源，形成扶貧合力。但目前各部門之間的協(xié)作與配合不夠，缺乏有效溝通。集中體現(xiàn)在以下兩個方面：

(1)貧困對象識別環(huán)節(jié)缺乏聯(lián)動，信息難以共享。我國尚未建立起與現(xiàn)實需要相適應的金融信用體系和居民個人收入申報制度，個人收入和金融資產不公開透明，缺乏有效的收入監(jiān)控和調查統(tǒng)計手段。在貧困對象家庭收入核查過程中，由于農村家庭收入來源多樣化，需要從多個部門了解和掌握其收入狀況。但由于目前還沒有從法律上規(guī)定交通、房產、銀行、證券等部門在貧困對象認定過程中應承擔準確提供信息的義務，一些地方雖然通過行政手段要求這些部門給予積極配合，但并不具有法理性。因此，在實踐操作中，由于缺乏協(xié)調與聯(lián)動，部門之間的信息難以共享，使得民政和扶貧部門難以準確掌握貧困對象的信息，導致貧困對象識別與瞄準偏離“應保盡保，應扶盡扶”的目標。

(2)扶貧資金供給分散，難以形成扶貧合力。目前我國扶貧資金除了主要由民政和扶貧兩部門掌管之外，還分散在農業(yè)、林業(yè)、交通、水利等多個部門，通過公路建設、水利設施改造、沼氣池建設等項目作用于貧困對象。調查了解到，重慶市農村現(xiàn)有的扶貧項目多達十余項(參見表4)。然而，這些項目大多分散實施，缺乏一個牽頭部門進行主導，彼此之間缺乏協(xié)作和聯(lián)動，使得有限的扶貧資金缺乏有效整合，扶貧資源難以產生聚集效應(韓廣富，2007)。由于扶貧資金分散，單項資金數量有限，一些扶貧項目和扶持措施難以持續(xù)跟進，導致對貧困對象的幫扶難以可持續(xù)進行，從而使得他們長時間地滯留于貧困線。

表4　重慶市農村主要的扶貧項目

三、農村低保和扶貧對象動態(tài)管理機制的構建

當前農村低保和扶貧對象動態(tài)管理的難點在于尚未建立完善的管理機制。所謂機制是指機體的構造、功能和相互關系，泛指一個工作系統(tǒng)的組織或部分之間相互作用的過程和方式。農村低保和扶貧對象動態(tài)管理機制則可定義為：農村低保和扶貧對象管理過程中的制度、措施及其相互作用的過程與方式，是有關貧困對象動態(tài)管理過程中制度化、系統(tǒng)化了的方法體系。筆者認為，這個動態(tài)管理機制應包括五個子機制：貧困對象識別機制、貧困對象分類救助機制、貧困對象自身“造血”機制、動態(tài)考核與退出機制和部門聯(lián)動與資源整合機制(參見圖1)。通過這五個機制的相互作用，對低保和扶貧對象進行科學、規(guī)范管理，不能局限于動態(tài)進入和退出機制，還包括信息及時更新和互聯(lián)互通，實現(xiàn)“應保盡保、應扶盡扶、應退盡退”的目標。

1．貧困對象識別機制

貧困對象識別是實現(xiàn)動態(tài)管理的起點。貧困對象識別機制具體包括提出申請、收入核查、民主評議、審核審批和民主公示等步驟。政策執(zhí)行過程中要嚴格按照相關程序，公開、公平、公正地識別貧困對象。目前應著重加強和完善收入核查、民主評議和民主公示這幾個環(huán)節(jié)。

(1)完善家計調查系統(tǒng)，準確核算貧困對象家庭收入。要改變目前過分依賴生活形態(tài)這種隨意性較大的貧困對象識別方法的狀況，而應以精確核算家庭收入為基礎，建立完善的家計調查系統(tǒng)。例如：要明確民政部門和扶貧部門作為家計調查的主體，并要求同步識別和瞄準貧困對象；要通過法律法規(guī)明確民政部門和扶貧部門的調查權限及職責以及對騙保行為進行行政和經濟處罰的權利；要建立和完善貧困對象信息數據系統(tǒng)等。通過不斷完善家計調查系統(tǒng)，確保家計調查有序進行，以破解收入核算難題。

圖1　農村低保和扶貧對象動態(tài)管理機制

(2)強化民主評議和民主公示，確保貧困對象識別過程的公開、公平、公正。應讓民眾充分參與到貧困對象產生的過程中，通過民主評議，增加公平性和客觀性，減少民憤(李合偉 等，2012)。建立由村支兩委會人員、民政聯(lián)絡員、部分黨員代表和村民代表組成的民主評議會，對貧困對象的進入和退出都應進行評議。同時應加強公示，聽取村民反映，對大多數村民不認可的貧困對象應進行重新評定和公示。在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會建立永久性公示欄，設立舉報箱和熱線電話，使低保和扶貧工作始終處于陽光操作之中。

2．貧困對象分類救助機制

(1)加強對貧困對象的分類管理。在貧困對象識別時，要深入細致地做好入戶調查，詳細了解和掌握每一戶家庭的收入、年齡結構、身體狀況和就業(yè)等情況，在此基礎上對貧困戶進行科學歸類。在貧困對象分類管理過程中，可探索“紅綠卡”管理制度，對于老、弱、病、殘等無勞動力和不具有發(fā)展?jié)摿Φ呢毨ο?，應列入低保救助范圍，實行“綠卡”的長遠管理；對于因臨時性災害帶來生活困難的對象、子女就學但不久可成為主要勞動力的困難家庭等具有發(fā)展?jié)摿Φ?，應列入扶貧對象，實行“紅卡”予以重點管理。同時做好檔案分類管理工作，建立低保戶和扶貧對象動態(tài)管理數據庫，根據貧困對象家庭收入、家庭成員等的變化及時更新數據信息。

(2)完善分類扶持政策和措施。對于“綠卡”貧困對象，應提供穩(wěn)定的最低生活保障；而對于“紅卡”貧困對象，扶持的重點應放在培育其自我發(fā)展能力上，使其逐步擺脫貧困。如：加強勞動技能和轉移就業(yè)培訓和支持，為其種植、養(yǎng)殖等創(chuàng)業(yè)提供資金和技術支持，通過異地搬遷扶貧使生存條件惡劣的貧困對象實現(xiàn)脫貧，通過加大財政扶貧資金貼息貸款、提供完善的金融服務等為他們參與產業(yè)開發(fā)和項目建設創(chuàng)造條件。

3．貧困對象自身“造血”機制

增強貧困對象自身的“造血”功能，提高其發(fā)展?jié)摿Γ菑脑搭^上解決農村貧困人口脫貧致富和逐步退出相應社會救助的根本。特別是對于具有發(fā)展能力的貧困對象，要引導其自力更生，給予政策、資金、技術等方面的援助，創(chuàng)造條件提高其發(fā)展?jié)摿湍芰Α?/p>

(1)確保農村貧困對象的基本權利得到實現(xiàn)。確保貧困對象享有基本的醫(yī)療健康服務、接受義務教育、參與農村各項社會保障制度。要繼續(xù)完善新型農村合作醫(yī)療保險和新型農村養(yǎng)老保險，盡快緩解和從根本上解決農村“因病致貧、因病返貧”的現(xiàn)象，逐步消除農村居民養(yǎng)老的后顧之憂。加大農村教育財政支出和教育專項救助，使教育負擔過重的家庭能得到及時援助。只有基本的權利得到保障，他們的發(fā)展和脫貧才具有堅實的基礎。

(2)加大外部扶貧資源的輸入。積極發(fā)揮公共財政的引導作用，加強貧困地區(qū)的基礎設施建設，改善生產生活條件。按照新農村建設及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，將農村脫貧工作納入整體規(guī)劃，對貧困地區(qū)和貧困戶實行重點扶持。增加財政扶貧貼息資金額度，引導和帶動更多的信貸扶貧資金投入農村扶貧開發(fā)工作。因地制宜地實施產業(yè)化扶貧，引導貧困戶發(fā)展脫貧產業(yè)，增強他們持續(xù)脫貧致富的能力。

(3)加強對農村貧困對象的人力資源開發(fā)。完善農村教育體系，通過基礎教育、成人教育和技能培訓等多種方式提高貧困對象的人力資本儲量，增強其市場競爭力，防止貧困的代際傳遞，使貧困對象適應市場變化的需要，獲得可持續(xù)的發(fā)展能力，逐步擺脫貧困。

4．動態(tài)考核與退出機制

農村低保和扶貧對象動態(tài)管理的目標是“應保盡保，應扶盡扶，應退盡退”，即：對年人均純收入低于最低生活保障標準的人口，應將其納入低保對象并享受相關政策待遇；對年人均純收入低于農村扶貧標準的貧困對象，應將其列為扶貧開發(fā)對象進行扶持；對年人均純收入分別達到或超過農村低保標準和國家扶貧標準的對象，應按規(guī)定逐步退出低保和扶貧救助。要實現(xiàn)這一目標，就應做好以下幾方面工作：

(1)堅持定期核查制度，加強對貧困對象的動態(tài)考核。對農村貧困對象至少每半年要核查一次，及時準確地掌握貧困對象家庭收入的變化情況，并依據其家庭收入情況進行貧困對象“二次識別”，從而及時調整保障標準及扶持措施。對核查結果要及時進行民主評議和公示，退出不再符合保障條件的受助對象。

(2)更新群眾觀念，引導其主動退出。要加大宣傳力度，倡導自強自立的高尚品質，擯除一些低保和扶貧對象長期存在的“等、靠、要”思想，消除他們對救助政策的依賴心理。在貧困對象領取低保和享受扶貧政策期間，引導他們積極勞動，艱苦奮斗；一旦收入發(fā)生變化或超過保障線，引導他們主動要求降低救助金或逐漸退出扶貧救助。

(3)采取保障漸退制度，確保受助對象穩(wěn)步脫貧。貧困對象往往由于發(fā)展基礎較差、收入不穩(wěn)定，脫貧后返貧幾率較高。因此，在享受低保和扶貧政策期間，當收入高于保障線時，應采取漸退制度，給予一定的“收入豁免期”，即貧困戶可以在一段時間內繼續(xù)享有低?；蚍鲐氄撸绕涫杖敕€(wěn)定后再退出低?；蚍鲐毦戎＿@種“扶上馬送一程”式的漸退制度，不僅可以解決低保和扶貧對象的后顧之憂，更有利于保障他們掌握生存本領，激發(fā)勞動熱情，穩(wěn)步脫貧(喬世東，2009)。

5．部門聯(lián)動與資源整合機制

農村低保和扶貧對象動態(tài)管理是一項龐大的系統(tǒng)工程，涉及諸多環(huán)節(jié)及眾多部門，需要整合行政資源，建立各部門、各系統(tǒng)的聯(lián)動機制，實現(xiàn)資源及信息共享，形成各部門共同參與、齊抓共管的工作格局。目前要重點做好以下兩個方面的工作：

(1)加強在貧困對象識別環(huán)節(jié)的聯(lián)動與協(xié)作。首先，要完善相關法規(guī)制度。通過健全相關法規(guī)制度，從法律上明確各部門在提供貧困對象家庭收入信息方面所應承擔的責任和義務。建立和完善約束和處罰制度，確保各部門提供的信息或出具的證明真實有效，對出具虛假證明的部門，要依照有關法規(guī)及制度進行處罰；對玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊的工作人員，要依照有關法規(guī)及制度給予處罰。其次，部門之間要加強協(xié)調配合。民政和扶貧部門在進行家計調查時，財政局、人社局、公安局、國土房管局、工商行政管理局以及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府等部門應密切配合，開展貧困對象家庭收入信息比對。通過多部門聯(lián)動對貧困對象家庭收入進行核對，既保證貧困對象識別的準確性，使社會救助政策真正惠及困難群眾，又體現(xiàn)了政策執(zhí)行的公平、公正。此外，還應加強跨部門間的政策協(xié)調，如嚴重超生的家庭不應該享受低保，享受低保的家庭不能與其他部門的政策有所沖突，不能與農村其他社會政策相違背等。

(2)整合各類扶貧措施和扶貧資源。在實現(xiàn)民政與扶貧兩部門充分銜接的同時，還要加強與其他涉農部門的溝通與協(xié)調，積極引導水利、交通、電力、教育等部門的扶貧資源向農村貧困對象傾斜，構建一個“分工明確、定期協(xié)商、共同監(jiān)督、協(xié)同推進”的工作機制，整合各類涉農扶持資源，提高脫貧措施的規(guī)模效應。

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CLC number：F323.89；D422.7 Document code：AArticle ID：1674-8131(2015)04-0021-10

(編輯：南北)

*收稿日期：2015-05-28；修回日期：2015-06-19

基金項目：教育部人文社會科學研究青年基金項目(14YJC840004)；重慶社會科學規(guī)劃青年項目(2012QNSH022)；重慶市教育委員會人文社會科學研究項目(15SKG143)

作者簡介：杜毅(1977—)，男，重慶人；講師，碩士，在重慶三峽學院公共管理學院任教，主要從事農村社會保障、農民工問題、就業(yè)保障研究。肖云(1955—)，女，重慶人；教授，碩士生導師，在重慶大學公共管理學院任教，主要從事農村社會保障、大學生就業(yè)、農民工問題研究。

中圖分類號：F323.89；D422.7

文獻標志碼：A

文章編號：1674-8131(2015)04-0021-10

DOI：10.3969/j.issn.1674-8131.2015.04.004

Research on the Dynamic Management Mechanism for Rural Minimum Living Security and Poverty-relief Object
DU Yi1, XIAO Yun2

(1.College of Public Administration, Chongqing Three Gorges University, Chongqing 404100, China)

(2.College of Public Administration, Chongqing University，Chongqing 400044, China)

Abstract:The minimum living security and poverty-relief development are two important social assistance policies for rural area in new era of China, which play great role in alleviating and eliminating poverty in rural areas. However, how to dynamically manage the targeted poor is a big problem that restricts successful implementation of the two systems. The investigation on poor areas in Chongqing shows that there are some problems such as identification errors of the targeted poor, blurred classification of the targeted poor, unspecific assistance measures, welfare dependence, poverty trap, hard withdrawal for ineligible recipients, a lack of collaboration or linkage, scattered supply of poor-relief resources. In order to achieve scientific and standardized management and a target of“protect all that should be protected, help all that should be helped, withdraw all that should be withdrawn”for the targeted poor, and to improve the operation efficiency and maintain the fairness of the two systems, scientific and efficient dynamic management system for rural minimum living security and poverty-relief object should be established based on targeted poor identification mechanism, classified assistance mechanism for the targeted poor, self hematopoiesis mechanism of the targeted poor, dynamic assess and withdrawal mechanism, departments linkage and resource integration mechanism.

Key words:rural minimum living security; poverty-relief development; identification of the targeted poor; welfare dependence; poverty trap; classified assistance; assistance withdrawal mechanism; poor-relief resources