張立群

(湖南文理學(xué)院 思想政治理論課教研部，湖南 常德 415000)

我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中減貧的演進(jìn)軌跡與科學(xué)路向*

張立群

(湖南文理學(xué)院 思想政治理論課教研部，湖南 常德 415000)

摘要：城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)減貧目標(biāo)的重要途徑之一。在新中國(guó)成立到改革開(kāi)放前的城鎮(zhèn)化緩慢起步階段，城鎮(zhèn)化進(jìn)程幾乎停滯，對(duì)減貧的效力不大，并形成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)；改革開(kāi)放后至21世紀(jì)初期，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)入快速發(fā)展階段，并有力推動(dòng)了減貧事業(yè)的發(fā)展，但城鄉(xiāng)差距也被拉大；2013年以后，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入以新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)扶貧開(kāi)發(fā)、由“減貧”向“脫貧”轉(zhuǎn)變、全面建成小康社會(huì)的新階段。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，應(yīng)堅(jiān)持以新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)扶貧開(kāi)發(fā)，尤其應(yīng)重視連片特殊困難地區(qū)城鎮(zhèn)化的減貧效應(yīng)；要建立和完善以新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)減貧事業(yè)的政策支撐體系，并著力推進(jìn)連片特殊困難地區(qū)的小城鎮(zhèn)建設(shè)。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；減貧事業(yè)；扶貧開(kāi)發(fā)；連片特殊困難地區(qū)；城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)；城鄉(xiāng)差距；貧困問(wèn)題；小城鎮(zhèn)建設(shè)

一、導(dǎo)言

城鎮(zhèn)化在當(dāng)下中國(guó)無(wú)疑是個(gè)熱點(diǎn)，不僅是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力，還是經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的強(qiáng)大引擎，更是實(shí)現(xiàn)減貧目標(biāo)的重要途徑。城鎮(zhèn)化不僅有助于人民擺脫貧困，而且還能推進(jìn)聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)的進(jìn)程。世界銀行與國(guó)際貨幣基金組織(IMF)發(fā)布的《2013年全球監(jiān)測(cè)報(bào)告》指出，“全球80%的產(chǎn)品和服務(wù)生產(chǎn)發(fā)生在城市，因此城市化程度相對(duì)較高的國(guó)家如中國(guó)和許多東亞、拉美國(guó)家在降低全世界的極度貧困率方面發(fā)揮了重要作用。”一些學(xué)者明確提出了推進(jìn)城鎮(zhèn)化對(duì)減貧的重大意義：莊巨忠(2013)指出，中國(guó)通過(guò)城鎮(zhèn)化把農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到制造業(yè)等行業(yè)，直接促進(jìn)了貧困率的下降；徐勇(2013)認(rèn)為，城鎮(zhèn)化進(jìn)一步推動(dòng)了三農(nóng)問(wèn)題的解決，城鎮(zhèn)化能富農(nóng)。一些學(xué)者還從區(qū)域發(fā)展的微觀(guān)視角分析了城鎮(zhèn)化對(duì)減貧的影響：曹代發(fā)(2011)認(rèn)為，城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施使貧困地區(qū)(畢節(jié)試驗(yàn)區(qū))得到了較快發(fā)展，減貧取得較大成效；石永紅等(2013)認(rèn)為，在集中連片貧困地區(qū)的城鎮(zhèn)化與非農(nóng)化進(jìn)程中，區(qū)域內(nèi)的中心城市承擔(dān)著組合發(fā)展資源、帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的使命。同時(shí)，部分學(xué)者還敏銳地觀(guān)察到城鎮(zhèn)化對(duì)減貧的雙重性效應(yīng)，即城鎮(zhèn)化既能實(shí)現(xiàn)減貧，但也會(huì)增加新的貧困，導(dǎo)致一些新的社會(huì)問(wèn)題產(chǎn)生。馮奎(2012)認(rèn)為，在減輕貧困方面，城鎮(zhèn)化無(wú)疑是最為重要的一個(gè)措施，但不能忽視城鎮(zhèn)化也可能會(huì)加重部分人群之間的貧困對(duì)比。楊衛(wèi)(2013)指出，城鎮(zhèn)化確實(shí)給農(nóng)民帶來(lái)了利益，但目前的城鎮(zhèn)化是自上而下推動(dòng)的，速度過(guò)快，質(zhì)量與內(nèi)涵有待改進(jìn)；此外，城鎮(zhèn)化中的土地賬目混亂，耕地暗減，有可能會(huì)危及糧食安全。

筆者認(rèn)為，要從戰(zhàn)略高度認(rèn)識(shí)我國(guó)城鎮(zhèn)化，在通過(guò)城鎮(zhèn)化推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的同時(shí)，要將減貧事業(yè)融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的整體戰(zhàn)略布局中。事實(shí)上，我國(guó)的城鎮(zhèn)化對(duì)于轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力、提高農(nóng)民收入、解決三農(nóng)問(wèn)題、推進(jìn)減貧等發(fā)揮了極其重要的作用。本文將對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略進(jìn)程中減貧事業(yè)發(fā)展進(jìn)行歷史性宏觀(guān)考察，并探討城鎮(zhèn)化進(jìn)程中減貧的演進(jìn)軌跡；同時(shí)，由于我國(guó)中西部地區(qū)和連片特殊困難地區(qū)是減貧的主陣地，因此，本文還將通過(guò)對(duì)湖南省20個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣的考察，從微觀(guān)視角分析特殊困難地區(qū)城鎮(zhèn)化對(duì)減貧產(chǎn)生的影響，以便全面、深入探析城鎮(zhèn)化與減貧的關(guān)系，進(jìn)而探討以新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)扶貧開(kāi)發(fā)的科學(xué)路向。

二、我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中減貧的演進(jìn)軌跡

根據(jù)我國(guó)國(guó)情，并遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展一般規(guī)律，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程可分為三個(gè)階段*學(xué)界對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的階段劃分存在分歧，其他的觀(guān)點(diǎn)如：劉勇(2012)將新中國(guó)成立60多年來(lái)我國(guó)的城鎮(zhèn)劃分為三個(gè)階段，1949—1978年為緩慢起步階段，1978—2000年為加速發(fā)展階段，2001—2010年為快速發(fā)展階段；唐任伍(2013)認(rèn)為，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展可分為四個(gè)環(huán)節(jié)，1949—1965年為起步環(huán)節(jié)，1966—1978年為停滯環(huán)節(jié)，1979—1991年為探索環(huán)節(jié)，1992—2012年為發(fā)展環(huán)節(jié)。：第一階段是新中國(guó)成立到改革開(kāi)放前的城鎮(zhèn)化緩慢起步階段(1949—1977年)；第二階段是改革開(kāi)放以來(lái)至21世紀(jì)初期的城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段(1978—2012年)；第三階段是新型城鎮(zhèn)化階段(2013年以后)。

在第一階段，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平較低，近30年間，城鎮(zhèn)化率由10.64%提升至17.55%，年均增長(zhǎng)近0.25個(gè)百分點(diǎn)，如表1所示。由于新中國(guó)成立初期我國(guó)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，加之實(shí)施重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，尤其是優(yōu)先發(fā)展資源型城市，嚴(yán)格限制城市人口，城鎮(zhèn)化中政治性、計(jì)劃性和人為性因素占據(jù)了主導(dǎo)位置，減貧效力不大，并形成了嚴(yán)重的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。尤其是文化大革命十年內(nèi)亂，城鎮(zhèn)化進(jìn)程幾乎停滯，其減貧效果也受到限制。

表1　1949—1977年我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程

資料來(lái)源：參照劉勇(2012)的《我國(guó)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的演進(jìn)軌跡和操作取向》一文中的表1。

我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的第二階段，可分兩個(gè)時(shí)段進(jìn)行分析。第一時(shí)段是1978—1996年，以改革開(kāi)放為起點(diǎn)，以1996年我國(guó)城鎮(zhèn)化水平突破30%為終點(diǎn)。如表2所示，在這一時(shí)段中，城鎮(zhèn)化水平與農(nóng)村居民人均純收入、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入都呈正相關(guān)關(guān)系*左鵬飛和曹榮榮(2012)運(yùn)用協(xié)整分析方法建立長(zhǎng)期均衡模型和短期非均衡模型對(duì)城鎮(zhèn)化與農(nóng)民各種收入之間的關(guān)系進(jìn)行了實(shí)證分析，結(jié)果表明：城鎮(zhèn)化與農(nóng)民各種收入之間存在長(zhǎng)期均衡關(guān)系，城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)民純收入、農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)性收入和農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)收入中的第一產(chǎn)業(yè)收入存在長(zhǎng)期顯著影響，對(duì)家庭經(jīng)營(yíng)性收入中的第二、第三產(chǎn)業(yè)收入影響不顯著；在短期中，城鎮(zhèn)化與農(nóng)民各種收入之間可能存在一定的負(fù)相關(guān)關(guān)系，但這種負(fù)相關(guān)不顯著。因此，城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)農(nóng)民增收具有重要意義。。這表明，改革開(kāi)放后的19年中，隨著農(nóng)村居民人均純收入和城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的增加，貧困人口有所減少，我國(guó)減貧事業(yè)得到較快發(fā)展。在這一時(shí)段，雖然我國(guó)城鎮(zhèn)化還處于初期發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化率在末尾才突破30%；但與第一階段不同的是，第二階段的第一時(shí)段以改革開(kāi)放為起點(diǎn)，我國(guó)的戰(zhàn)略重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，開(kāi)始建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。在建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)程中，城鎮(zhèn)化作為我國(guó)重大發(fā)展戰(zhàn)略得以推進(jìn)，減貧事業(yè)得到發(fā)展。但也存在一些問(wèn)題，最突出的就是城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步拉大，與不斷增長(zhǎng)的城鎮(zhèn)化率也呈正相關(guān)態(tài)勢(shì)。

表2　1978—1996年我國(guó)城鎮(zhèn)化率與農(nóng)村居民人均純收入、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入

資料來(lái)源：根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》中有關(guān)數(shù)據(jù)整理。

第二時(shí)段是1997—2012年，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平由1997年的31.91%提高至2012年的52.57%。如表3所示，在這一時(shí)段，城鎮(zhèn)化水平與農(nóng)村居民人均純收入、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入依然呈正相關(guān)關(guān)系，城鄉(xiāng)收入差距依然被拉大。在第二時(shí)段城鎮(zhèn)化率突破50%，處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期。尤其是沿海開(kāi)放地區(qū)，城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速。從區(qū)域比較來(lái)看，2009年?yáng)|、中、西部地區(qū)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程明顯不同，但城鎮(zhèn)化水平依然與農(nóng)村居民人均純收入、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入呈正相關(guān)關(guān)系(見(jiàn)表4)。

表3　1997—2012年我國(guó)城鎮(zhèn)化率與農(nóng)村居民人均純收入、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入

資料來(lái)源：根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》中有關(guān)數(shù)據(jù)整理。

表4　2009年?yáng)|、中、西部城鎮(zhèn)化率和農(nóng)村居民人均純收入、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入比較

資料來(lái)源：根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2010》有關(guān)數(shù)據(jù)整理。

如表5所示，在這一時(shí)段，農(nóng)村居民人均純收入構(gòu)成中，除轉(zhuǎn)移性收入和財(cái)政性收入外，農(nóng)民外出務(wù)工獲得的工資性收入不斷增長(zhǎng)；而農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)收入也相應(yīng)增加，但相比工資性收入，增幅不大。這表明，農(nóng)民收入增加的主要途徑是外出務(wù)工。而我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，為農(nóng)民提供了更多的就業(yè)崗位和勞動(dòng)機(jī)會(huì)，農(nóng)民收入的增加意味著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程有力推動(dòng)了減貧事業(yè)發(fā)展。

表5　1997—2012年我國(guó)城鎮(zhèn)化率與農(nóng)村居民人均純收入構(gòu)成

資料來(lái)源：根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》中有關(guān)數(shù)據(jù)整理。

在這一時(shí)段，我國(guó)也出臺(tái)了一系列扶貧開(kāi)發(fā)政策，促進(jìn)減貧事業(yè)的快速發(fā)展，比如《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2001—2010年)》等。正如范小建(2013)所言，“在快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，中國(guó)的減貧取得了顯著成績(jī)，基本解決了農(nóng)村居民生存和溫飽問(wèn)題，成功走出了一條以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為帶動(dòng)力量，以增強(qiáng)扶貧對(duì)象自我發(fā)展能力為根本途徑，政府主導(dǎo)、社會(huì)幫扶與農(nóng)民主體作用相結(jié)合，普惠性政策和特惠性政策相配套，扶貧開(kāi)發(fā)與社會(huì)保障相銜接的中國(guó)特色扶貧開(kāi)發(fā)道路?！痹诘诙A段，我國(guó)政府采取城鎮(zhèn)化和扶貧開(kāi)發(fā)“雙輪驅(qū)動(dòng)”推進(jìn)減貧，成效顯著，但也存在一些突出問(wèn)題值得重視：

一是城鎮(zhèn)化的質(zhì)量不高。雖然我國(guó)城鎮(zhèn)化率不斷提高，也不斷增加了城鄉(xiāng)居民，尤其是連片特殊困難地區(qū)居民的人均收入，但是，戶(hù)籍人口的城鎮(zhèn)化水平依然較低。2013年，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為53.7%，但戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率只有36%左右，低于發(fā)達(dá)國(guó)家80%的平均水平，也低于人均收入與我國(guó)相近的發(fā)展中國(guó)家60%的平均水平。就區(qū)域而言，發(fā)達(dá)地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平較高，聚集擴(kuò)散效應(yīng)顯著，貧困地區(qū)的主要?jiǎng)趧?dòng)力(即農(nóng)民工)流向了發(fā)達(dá)地區(qū)，因此，帶動(dòng)減貧事業(yè)發(fā)展的效果明顯。而在我國(guó)減貧的主戰(zhàn)場(chǎng)——連片特殊困難地區(qū)，城鎮(zhèn)化水平依然較低，2013年城鎮(zhèn)化率僅為28.91%，人均GDP和人均財(cái)政也只達(dá)到了全國(guó)平均水平的26.39%和11.13%。

二是結(jié)構(gòu)不合理。在我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的第二階段，人力、物力以及各種資源集中在大中城市，城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出大中城市比較臃腫、小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展乏力的局面。城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)不合理，造成大城市病、霧霾等環(huán)境污染問(wèn)題突出。一些超大城市的建成，也使得城市的不平等、貧困等問(wèn)題突出。而在連片特殊困難地區(qū)，由于產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，城鎮(zhèn)內(nèi)生發(fā)育和發(fā)展的進(jìn)程相對(duì)緩慢，有些地區(qū)甚至存在“先天局限”。迫于外界壓力，部分地區(qū)因倒逼產(chǎn)生了“被城鎮(zhèn)”“造城鎮(zhèn)”等城鎮(zhèn)化“怪相”。城鎮(zhèn)化的宏觀(guān)布局和城鎮(zhèn)內(nèi)部空間布局不協(xié)調(diào)，“二元”的城鎮(zhèn)化建設(shè)模式在一段時(shí)期客觀(guān)存在，集中建設(shè)大中城市的思路沒(méi)有改變，而對(duì)連片特殊困難地區(qū)減貧產(chǎn)生直接效應(yīng)的縣域城鎮(zhèn)化和小城鎮(zhèn)建設(shè)支持不足。

三是城鄉(xiāng)差距較大。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，我國(guó)城鄉(xiāng)差距與城鎮(zhèn)化率一樣呈“正相關(guān)”態(tài)勢(shì)。1978年，我國(guó)城鄉(xiāng)收入差為182.4元，1995年達(dá)到1 958元，到2012年更是達(dá)到了16 648元。在連片特殊困難地區(qū)，重視城鎮(zhèn)而忽略廣大農(nóng)村的“二元”扶貧開(kāi)發(fā)模式導(dǎo)致城鄉(xiāng)差別較大，城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來(lái)了大規(guī)模人口遷移，一方面有助于減緩農(nóng)村貧困，另一方面又會(huì)帶來(lái)新的貧困問(wèn)題。新貧困人群隨城鎮(zhèn)化進(jìn)程逐漸增加，甚至成為貧困問(wèn)題的主要方面。尤其在公共產(chǎn)品的供給及其基本服務(wù)等層面，連片特殊困難地區(qū)城鄉(xiāng)之間依然存在較大差距。

在此背景下，我國(guó)城鎮(zhèn)化迎來(lái)了第三個(gè)發(fā)展階段，即新型城鎮(zhèn)化階段。2012年11月召開(kāi)的十八大，明確提出要“堅(jiān)持走中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展?！?012年12月召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，2013年經(jīng)濟(jì)工作的主要任務(wù)之一是積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量；同時(shí)明確城鎮(zhèn)化是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在?！笆藢萌腥珪?huì)”后，中央召開(kāi)了推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的專(zhuān)門(mén)會(huì)議，并出臺(tái)了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020)》。2014年全國(guó)兩會(huì)政府工作報(bào)告進(jìn)一步明確提出“堅(jiān)持走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、傳承文化的新型城鎮(zhèn)化道路”。2014年中央農(nóng)村工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要“發(fā)揮好新型城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的輻射帶動(dòng)作用”，“繼續(xù)向貧困宣戰(zhàn)，促進(jìn)區(qū)域開(kāi)發(fā)與精準(zhǔn)扶貧相結(jié)合，加快貧困地區(qū)脫貧致富步伐?！?/p>

新型城鎮(zhèn)化的提出和實(shí)施，直接針對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在的突出問(wèn)題，將對(duì)我國(guó)減貧事業(yè)發(fā)揮更加重要的作用。第一，新型城鎮(zhèn)化是有質(zhì)量的城鎮(zhèn)化，新型工業(yè)化、信息化、新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化融合推進(jìn)，既能有效解決城鎮(zhèn)化陷阱，更能帶動(dòng)連片特殊困難地區(qū)(尤其是農(nóng)村)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，促進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施；第二，新型城鎮(zhèn)化是大、中、小城市和小城鎮(zhèn)布局協(xié)調(diào)、結(jié)構(gòu)合理的城鎮(zhèn)化，使連片特殊困難地區(qū)在國(guó)家主體功能布局中能立足本區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)差異化發(fā)展，在尋求區(qū)域合作中實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)性發(fā)展，以區(qū)域發(fā)展推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)；第三，新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)消減并得以統(tǒng)籌發(fā)展，公共產(chǎn)品供給實(shí)現(xiàn)一體化和均等化，“二元”扶貧開(kāi)發(fā)模式轉(zhuǎn)變，連片特殊困難地區(qū)農(nóng)村居民實(shí)現(xiàn)就近城鎮(zhèn)化和屬地城鎮(zhèn)化；第四，新型城鎮(zhèn)化是綠色化的城鎮(zhèn)化，以生態(tài)文明理念為價(jià)值指引，使連片特殊困難地區(qū)依托資源稟賦特點(diǎn)建設(shè)資源節(jié)約和環(huán)境友好的社會(huì)，并使地域性?xún)?yōu)秀傳統(tǒng)文化得以延傳。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進(jìn)，標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入以新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)扶貧開(kāi)發(fā)、由“減貧”向“脫貧”轉(zhuǎn)變、全面建成小康社會(huì)的全新階段。

三、特殊困難地區(qū)城鎮(zhèn)化與減貧案例分析

為更客觀(guān)地分析我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程與減貧的關(guān)系，筆者以國(guó)務(wù)院扶貧辦公布的湖南省20個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣為研究對(duì)象，重點(diǎn)分析在城鎮(zhèn)化的第二個(gè)階段，隨著城鎮(zhèn)化水平的提升，國(guó)家級(jí)貧困縣農(nóng)村居民人均純收入是否相應(yīng)得到較大幅度提高。首先，選取湖南省8個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣進(jìn)行比較，如表6所示。

表6　2003—2012年湖南省8個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣近十年農(nóng)民人均純收入和城鎮(zhèn)化率

資料來(lái)源：根據(jù)《湖南統(tǒng)計(jì)年鑒》中有關(guān)數(shù)據(jù)整理。

從表6可見(jiàn)，縱向來(lái)看，從2003年到2012年，湖南省8個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣的城鎮(zhèn)化率與農(nóng)村居民人均純收入存在正相關(guān)關(guān)系，隨著城鎮(zhèn)化水平的提升，貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均純收入也相應(yīng)提高，減貧事業(yè)得以推進(jìn)。但從橫向比較來(lái)看，城鎮(zhèn)化水平較高的縣，農(nóng)村居民人均純收入不一定高。如表7所示，2012年，湖南省20個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣中，鳳凰縣農(nóng)村居民人均純收入達(dá)4 569元，排名第1，但城鎮(zhèn)化率僅為27.3%，排名第8，差別較大。從城鎮(zhèn)居民人均可支配收入排名前十的貧困縣來(lái)看，如表8所示，2012年新田縣城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達(dá)16 925元，排名第1，但城鎮(zhèn)化率為31.7%，排名第5；保靖縣城鎮(zhèn)化率達(dá)34.6%，排名第3，而城鎮(zhèn)居民人均可支配收入只有13 461元，排名第10，差別也較大。

從縱向比較可知，在同一縣域，10年間城鎮(zhèn)化水平與居民收入一般呈正相關(guān)關(guān)系；而從橫向比較看，在同一年份的不同縣域，不但人均收入與城鎮(zhèn)化水平無(wú)關(guān)，而且農(nóng)村居民人均純收入與城鎮(zhèn)居民人均可支配收入之間也無(wú)相關(guān)性?？梢?jiàn)，縱向比較的結(jié)果證實(shí)了城鎮(zhèn)化對(duì)于增加農(nóng)村居民純收入的重要性，而橫向比較卻表現(xiàn)出不確定性。

表7　湖南省20個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣中農(nóng)民人均純收入排名前十的縣

資料來(lái)源：根據(jù)湖南省20個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣2012年統(tǒng)計(jì)報(bào)告中有關(guān)數(shù)據(jù)整理。

表8　湖南省20個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣城鎮(zhèn)居民人均可支配收入排名前十的縣

資料來(lái)源：根據(jù)湖南省20個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣2012年統(tǒng)計(jì)報(bào)告中有關(guān)數(shù)據(jù)整理。

應(yīng)當(dāng)看到，在湖南的國(guó)家級(jí)貧困縣中，縣域資源、區(qū)位、技術(shù)、資本等是非均衡的，發(fā)展存在差異。不同區(qū)域的城鎮(zhèn)化存在較大差別，這合乎邏輯。城鎮(zhèn)化與農(nóng)村居民人均純收入的縱向比較能夠證明城鎮(zhèn)化水平的提升有效增加了農(nóng)村居民收入，并實(shí)現(xiàn)了減貧。橫向比較的結(jié)果則反映了湖南國(guó)家級(jí)貧困縣城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的一系列問(wèn)題。參照表7、表8可發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村居民人均純收入和城鎮(zhèn)居民人均可支配收入排名均在前十的縣份有鳳凰、花垣、沅陵、保靖、平江，這5個(gè)縣城鎮(zhèn)化水平與農(nóng)村居民人均純收入、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入較為一致，減貧效果也較為明顯。而從城鄉(xiāng)收入差來(lái)看(見(jiàn)表9)，花垣、平江、沅陵縣的城鄉(xiāng)收入差距相對(duì)較大，雖然農(nóng)村居民人均純收入和城鎮(zhèn)居民人均可支配收入有所增加，但城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高。相對(duì)而言，瀘溪縣城鎮(zhèn)化率最高(37.8%)，城鄉(xiāng)收入差也相對(duì)較小(9 158)，城鎮(zhèn)化質(zhì)量相對(duì)較高。

表9　湖南省20個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣城鎮(zhèn)化率前十的城鄉(xiāng)收入差比較

資料來(lái)源：根據(jù)湖南省20個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣2012年統(tǒng)計(jì)報(bào)告中有關(guān)數(shù)據(jù)整理

基于以上分析可知，在我國(guó)城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的第二階段，國(guó)家級(jí)貧困縣城鎮(zhèn)化水平提升相對(duì)較快，農(nóng)村居民人均純收入和城鎮(zhèn)居民年人均可支配收入有所增加，城鎮(zhèn)化水平的提升對(duì)減貧發(fā)揮了重要作用，但也存在諸多問(wèn)題值得高度關(guān)注：

其一，從特殊困難區(qū)域的城鎮(zhèn)化進(jìn)程來(lái)看，由于產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等相對(duì)薄弱，國(guó)家級(jí)貧困縣城鎮(zhèn)化水平偏低，城鎮(zhèn)化在推進(jìn)國(guó)家級(jí)貧困縣減貧的過(guò)程中雖然發(fā)揮了作用，但受到城鎮(zhèn)規(guī)模不大、水平不高的限制。以湖南為例，2012年湖南國(guó)家級(jí)貧困縣城鎮(zhèn)化率均值為30.46%，比湖南省城鎮(zhèn)化率均值46.65%低16.19個(gè)百分點(diǎn)，比全國(guó)城鎮(zhèn)化率均值52.57%低22.11個(gè)百分點(diǎn)，差距較大。國(guó)家級(jí)貧困縣城鎮(zhèn)化進(jìn)程處于快速發(fā)展的中期之最初階段*依照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘?0%~70%，城鎮(zhèn)化處于快速發(fā)展的中期階段。按照Logistic曲線(xiàn)揭示的發(fā)展規(guī)律，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘?5%~55%時(shí)，城鎮(zhèn)化將處于最為快速的高峰發(fā)展時(shí)期。，一方面城鎮(zhèn)化有進(jìn)一步加快發(fā)展的可能，但另一方面也存在倒退或倒逼的可能。在當(dāng)前國(guó)家將新型城鎮(zhèn)化作為戰(zhàn)略決策加速推進(jìn)的時(shí)期，國(guó)家級(jí)貧困縣城鎮(zhèn)化停滯就意味著倒退，其推進(jìn)減貧的效用也將減小。

其二，從國(guó)家宏觀(guān)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程來(lái)看，特殊困難區(qū)域的城鎮(zhèn)化是國(guó)家宏觀(guān)層面城鎮(zhèn)化進(jìn)程的“縮影”，反映出了水平不高、質(zhì)量較差、結(jié)構(gòu)不合理、對(duì)外輻射能力較弱、城鄉(xiāng)調(diào)控不力、差距擴(kuò)大、“二元結(jié)構(gòu)”依然突出、環(huán)境污染嚴(yán)重等問(wèn)題，不僅影響減貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而且還極可能產(chǎn)生外部不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。不但貧困沒(méi)有被消除，反而在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中增加新的貧困，如不重視，還會(huì)走向極端，影響安全穩(wěn)定大局。

四、我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中減貧的科學(xué)路向

本文從宏觀(guān)層面探討了我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中減貧的演進(jìn)軌跡，從微觀(guān)視角分析了特殊困難地區(qū)城鎮(zhèn)化對(duì)減貧產(chǎn)生的影響，這對(duì)于深入總結(jié)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中減貧事業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，明確以新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)減貧的科學(xué)路向，使連片特殊困難地區(qū)實(shí)現(xiàn)由“減貧”向“脫貧”的根本轉(zhuǎn)變，具有十分重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。據(jù)預(yù)測(cè)，未來(lái)20年，我國(guó)城鎮(zhèn)化將經(jīng)歷高峰和拐點(diǎn)發(fā)展時(shí)期*劉勇(2012)預(yù)測(cè)，未來(lái)20年，我國(guó)城鎮(zhèn)化將繼續(xù)處于快速發(fā)展時(shí)期，2030年我國(guó)城鎮(zhèn)化水平將從2009年的46.59%提高到63.52%；世界銀行預(yù)測(cè)，2030年中國(guó)城鎮(zhèn)化水平將達(dá)到68%；OECD預(yù)測(cè)，2025年中國(guó)城鎮(zhèn)化水平將達(dá)到66%。，這正值我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的第三階段——新型城鎮(zhèn)化時(shí)期。在這段時(shí)期，新型城鎮(zhèn)化成為解決我國(guó)貧困問(wèn)題、全面建成小康社會(huì)的重要?jiǎng)恿吐窂剑瑢?duì)此，本文提出以下幾點(diǎn)對(duì)策建議：

1.以新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施

一是吸取我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中第二階段的寶貴經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，瞄準(zhǔn)連片特殊困難地區(qū)城鎮(zhèn)化短板，克服現(xiàn)有弊端，發(fā)揮新型城鎮(zhèn)化對(duì)減貧的重大作用，大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施。

二是以生態(tài)文明理念為價(jià)值指引，加快連片特殊困難地區(qū)綠色城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略發(fā)展布局，進(jìn)一步提升城鎮(zhèn)化的水平和質(zhì)量，使城鎮(zhèn)化由非均衡向均衡(區(qū)域協(xié)調(diào))方向發(fā)展。

三是以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為突破口，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素合理化流動(dòng)，推進(jìn)公共產(chǎn)品供給均等化、一體化。高度重視新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人的城鎮(zhèn)化，發(fā)揮城鎮(zhèn)化在產(chǎn)業(yè)聚集、吸納農(nóng)業(yè)人口等方面的重要作用，使連片特殊困難地區(qū)部分農(nóng)村人口合理、有序地轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，加快實(shí)現(xiàn)部分農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變。

四是實(shí)現(xiàn)連片特殊困難地區(qū)屬地城鎮(zhèn)化和就近城鎮(zhèn)化。以《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011—2020年)》《武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃(2011—2020年)》《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》等為依托，高度重視連片特殊困難地區(qū)城市群、中心城市、縣域城鎮(zhèn)以及小城鎮(zhèn)的建設(shè)，推進(jìn)連片特殊困難地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以此推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)。

五是進(jìn)一步優(yōu)化城鎮(zhèn)形態(tài)，完善提升城鎮(zhèn)功能，促進(jìn)人口與產(chǎn)業(yè)集聚，擴(kuò)大就業(yè)渠道，帶動(dòng)連片特殊困難地區(qū)人民增加收入，改善生活條件。

2.著力推進(jìn)連片特殊困難地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的小城鎮(zhèn)建設(shè)

海南省澄邁縣福山鎮(zhèn)食品藥品監(jiān)督管理所自2014年成立以來(lái)，僅有4名工作人員，需監(jiān)管個(gè)體戶(hù)、餐飲單位和小作坊共544家。盡管如此，該所切實(shí)履行監(jiān)管職責(zé)，有效保障了轄區(qū)內(nèi)人民群眾的飲食用藥安全。

一方面，小城鎮(zhèn)作為我國(guó)底層城鎮(zhèn)化，既能配合中心城市的建設(shè)，又能形成城鄉(xiāng)比例協(xié)調(diào)的城鎮(zhèn)化空間結(jié)構(gòu)；既能凸顯中心城市的戰(zhàn)略意義，又能在連片特殊困難地區(qū)內(nèi)部形成城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略支點(diǎn)，緩解城市群、中心城市的壓力，發(fā)揮鏈接農(nóng)村與城市、加強(qiáng)新農(nóng)村建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重大作用，為區(qū)域發(fā)展和扶貧開(kāi)發(fā)提供強(qiáng)大發(fā)展動(dòng)力。另一方面，小城鎮(zhèn)的聚集效應(yīng)能有效引導(dǎo)各種生產(chǎn)要素，如勞動(dòng)力、資金、技術(shù)、信息等向連片特殊困難地區(qū)聚集，帶動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)以及三大產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，增強(qiáng)連片特殊困難地區(qū)內(nèi)生比較優(yōu)勢(shì)和發(fā)展能力，為減貧和區(qū)域發(fā)展提供支撐，形成推進(jìn)連片特殊困難地區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)的良好態(tài)勢(shì)。因此，在國(guó)家宏觀(guān)布局新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略背景下，連片特殊困難地區(qū)應(yīng)不斷增強(qiáng)內(nèi)生發(fā)展能力，大力推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)。

一是基于連片特殊困難地區(qū)資源稟賦結(jié)構(gòu)以及區(qū)際差異選擇和發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，使之成為優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，并不斷培育發(fā)展壯大，為連片特殊困難地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)建構(gòu)堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)業(yè)支撐體系。

二是依托城市群、經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)以及“西部開(kāi)發(fā)”“中部崛起”“一帶一路”“長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶”等國(guó)家重大戰(zhàn)略，著力推進(jìn)連片特殊困難地區(qū)縣域城鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設(shè)，真正發(fā)揮連片特殊困難地區(qū)縣域城鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)在鏈接城鄉(xiāng)、帶動(dòng)減貧以及破除城鄉(xiāng)“二元”體制和轉(zhuǎn)變“二元”扶貧治理模式中最為關(guān)鍵一環(huán)的重大作用，打通城鎮(zhèn)化引領(lǐng)減貧的“最后一公里”，實(shí)現(xiàn)屬地城鎮(zhèn)化和以人為核心的城鎮(zhèn)化。

三是結(jié)合連片特殊困難地區(qū)特點(diǎn)，著力培育、建設(shè)一批旅游型、邊貿(mào)物流型、歷史文化遺產(chǎn)型、特色產(chǎn)業(yè)型、生態(tài)休閑型等特色典型示范城鎮(zhèn)，以此帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)。

四是將生態(tài)文明融入連片特殊困難地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)之中，保留城鄉(xiāng)文化遺產(chǎn)，使連片特殊困難地區(qū)新型城鎮(zhèn)化朝著綠色化、資源節(jié)約和環(huán)境友好的方向發(fā)展。

3.建立和完善以新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)減貧的政策支撐體系

在現(xiàn)有政策環(huán)境下，一方面，將新型城鎮(zhèn)化融入扶貧開(kāi)發(fā)的政策支撐體系之中，建構(gòu)新型城鎮(zhèn)化與扶貧開(kāi)發(fā)“雙輪驅(qū)動(dòng)”的戰(zhàn)略新部署，出臺(tái)更為精準(zhǔn)的《連片特殊困難地區(qū)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃建設(shè)實(shí)施綱要》等，為推進(jìn)連片特殊困難地區(qū)新型城鎮(zhèn)化釋放更多的制度紅利；另一方面，要盡快出臺(tái)更為具體的政策保障措施。

一是加大轉(zhuǎn)移支付力度，精準(zhǔn)投入人力、財(cái)力和物力，為連片特殊困難地區(qū)新型城鎮(zhèn)化提供強(qiáng)有力的資本支撐。

二是深度推進(jìn)戶(hù)籍制度改革，在當(dāng)前戶(hù)籍開(kāi)放政策背景下，建立中小城市及小城鎮(zhèn)居民雙向流動(dòng)渠道，保障進(jìn)城居民和城鎮(zhèn)居民享有同等社會(huì)保障服務(wù)。

三是推進(jìn)教育體制改革，使教育教學(xué)資源向連片特殊困難地區(qū)尤其是基層一線(xiàn)傾斜；加大基層繼續(xù)教育和農(nóng)民職業(yè)教育改革力度，大力培育新型職業(yè)農(nóng)民。

四是制定城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)支持政策，進(jìn)行土地管理制度改革，建立城鄉(xiāng)一體化的土地管理機(jī)制，實(shí)施發(fā)展連片特殊困難地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的土地利用優(yōu)惠政策，在土地出讓金等方面給予更多的支持空間。

五是建立和完善縣、鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政預(yù)算政策，尤其是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，賦予預(yù)決算權(quán)，給予財(cái)政自主權(quán)；進(jìn)一步完善財(cái)稅制度，使更多的轉(zhuǎn)移支付向縣、鎮(zhèn)傾斜；建立健全支持小城鎮(zhèn)發(fā)展的金融配套政策。

六是完善城鄉(xiāng)治理的體制機(jī)制，尤其是理順縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)的管理體制，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)更多的發(fā)展權(quán)，增強(qiáng)其發(fā)展活力。

七是將生態(tài)文明融入連片特殊困難地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，建立健全連片特殊困難地區(qū)綠色城鎮(zhèn)化的考核機(jī)制，把提高貧困人口生活水平和減少貧困人口數(shù)量作為主要指標(biāo)，并建立動(dòng)態(tài)的新型城鎮(zhèn)化與扶貧開(kāi)發(fā)效果質(zhì)量評(píng)估和監(jiān)測(cè)體系。

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CLC number： F113.9，C913.7 Document code：AArticle ID：1674-8131(2015)04-0011-10

(編輯：南北；段文娟)

*收稿日期：2015-03-31；

作者簡(jiǎn)介：張立群(1978—)，男，湖南沅陵人；講師，碩士，在湖南文理學(xué)院思想政治理論課教研部工作，主要從事貧困地區(qū)社會(huì)發(fā)展及治理研究。

中圖分類(lèi)號(hào)：F113.9，C913.7

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1674-8131(2015)04-0011-10

修回日期：2015-05-29基金項(xiàng)目：湖南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目(14YBX005)；湖南省教育廳科學(xué)研究項(xiàng)目“(14C0799)；常德市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“以新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)減貧事業(yè)發(fā)展研究”

The Evolution and Scientific Direction of Poverty Reductionin the Process of Urbanization in China

ZHANG Li-qun

(Department of Ideological and Political Theory, Hunan University of Arts and Science,

Changde 415000, China)

Abstract:Urbanization is one of the important paths to alleviate poverty. At the stage of urbanization in slow development during the foundation of new China and the eve of the Reform and Opening, urbanization process almost stops and has little effect on poverty reduction and urban-rural dual structure is developed. From the Reform and Opening to the 21st century, urbanization is at the stage of rapid development and advances the development of poverty reduction cause, but the gap between urban and rural areas enlarges as well. The implementation of new-type urbanization strategy after 2013 marks a new stage phasing in, at which urbanization leading poverty relief and development, poverty reduction shifting to poverty alleviation and well-off society being built comprehensively. New-type urbanization should lead poverty relief and development, and poverty reduction effect of vast stretches of special poor areas should be emphasized. Policy support system of new-type urbanization promoting poverty reduction cause and vast stretches of special poor area construction should be accelerated.

Key words:new-type urbanization; poverty reduction cause; poverty relief and development; urban-rural dual structure; urban-rural gap; poverty problem; the small town construction