摘 要：我國(guó)城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度是以被救助家庭的的經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查為基礎(chǔ)，經(jīng)過(guò)調(diào)查復(fù)核以及審批，最終來(lái)確定救助對(duì)象。而目前我國(guó)，主要以收入調(diào)查來(lái)衡量家庭的經(jīng)濟(jì)狀況。在具體的入戶(hù)調(diào)查當(dāng)中，如何更加公平公正地甄別“誰(shuí)是真正需要救助的人”，就顯得尤為重要。入戶(hù)調(diào)查現(xiàn)在存在有一定的操作難題，同時(shí)帶來(lái)了一些負(fù)面影響，這些都是城市低保政策在今后需要改進(jìn)提升的地方。從這些缺陷之中，改進(jìn)入戶(hù)調(diào)查的工作方法，激勵(lì)有勞動(dòng)能力的勞動(dòng)者擺脫貧困，真正走向自立。

關(guān)鍵詞：入戶(hù)調(diào)查 家庭收入核查 法制化

中圖分類(lèi)號(hào)：F840

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2015）12-057-02

一、入戶(hù)調(diào)查存在的必要性

首先，入戶(hù)調(diào)查作為確定城市低保制度救助對(duì)象的一個(gè)較為直接的方法，是以財(cái)產(chǎn)或收入進(jìn)行的目標(biāo)確定。我國(guó)城市低保制度的收益目標(biāo)群體定位于人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的家庭，對(duì)“三無(wú)”人員實(shí)行全額補(bǔ)貼，對(duì)非“三無(wú)”人員采取入戶(hù)調(diào)查后差額補(bǔ)貼的方式。各地方政府在相應(yīng)的最低生活保障制度實(shí)施辦法中，對(duì)家庭收入核查進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定，制定出計(jì)入和不計(jì)入家庭收入的各種要素與條件。同時(shí)對(duì)入戶(hù)調(diào)查過(guò)程中，居民需要提供的材料和進(jìn)行收入核查的機(jī)構(gòu)都進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。

其次，最低生活保障制度的資金來(lái)源主要由財(cái)政資金構(gòu)成，而財(cái)政收入的具體使用途徑都有具體的規(guī)定，最終分到低保的使用資金其實(shí)是有限的。有限的資金只能使一部分申請(qǐng)者得到救助，入戶(hù)調(diào)查之后才可能更公平地使有限的最低生活保障得到合理、優(yōu)化使用，真正起到社會(huì)救助的作用。入戶(hù)調(diào)查是低保制度運(yùn)行的必經(jīng)階段，沒(méi)有經(jīng)過(guò)調(diào)查就無(wú)法確定申請(qǐng)人是否具有低保資格。

最后，入戶(hù)調(diào)查制度將不斷推進(jìn)我國(guó)社會(huì)救助制度的完善，實(shí)現(xiàn)國(guó)家保障和改善民生的最終目標(biāo)。入戶(hù)調(diào)查制度的完善有賴(lài)于我國(guó)社會(huì)救助項(xiàng)目的構(gòu)建與不斷完善，而完善的社會(huì)救助體制將使家計(jì)調(diào)查制度的功用得到進(jìn)一步發(fā)揮，這兩者之間的相互作用也將推動(dòng)我國(guó)社會(huì)保障制度不斷發(fā)展，為全體社會(huì)成員構(gòu)建牢固的安全網(wǎng)，為社會(huì)發(fā)展構(gòu)筑有力的減震器；通過(guò)這種入戶(hù)調(diào)查的方式基本可以確定能夠進(jìn)入低保制度救助范圍的家庭。

從目前的制度設(shè)計(jì)來(lái)看，入戶(hù)調(diào)查是確定低保救助對(duì)象難以取代的一種方法，目前的問(wèn)題應(yīng)該在于如何進(jìn)一步地改善這種入戶(hù)調(diào)查的方式，使得這一方法在制度實(shí)踐過(guò)程中更好地發(fā)揮它的效率和功能，真正地體現(xiàn)制度的公平與效率的有效統(tǒng)一。家庭收入核查應(yīng)該不會(huì)成為一個(gè)難以突破的問(wèn)題，最為關(guān)鍵的是在控制制度成本的同時(shí)，又能很好地進(jìn)行家庭收入核查。

二、入戶(hù)調(diào)查中存在的問(wèn)題

在實(shí)際的低保對(duì)象確定過(guò)程之中，入戶(hù)調(diào)查是最常用的方法。社區(qū)工作者在確立申請(qǐng)救助者的資格時(shí)，需要對(duì)所有的申請(qǐng)者進(jìn)行家庭經(jīng)濟(jì)調(diào)查，核算方式是以家庭成員的收入為主進(jìn)行計(jì)算，只有家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，才有資格申請(qǐng)救助。

（一）入戶(hù)調(diào)查項(xiàng)目少，難以落實(shí)

入戶(hù)調(diào)查項(xiàng)目主要集中于家庭成員收入，對(duì)于其他項(xiàng)目的調(diào)查比較欠缺（銀行存款，有無(wú)其他房產(chǎn)，其他固定資產(chǎn)）。而這些其他項(xiàng)目的審查核實(shí)，都需要得到其他部門(mén)的配合，如需要工作單位提供可靠的收入證明記錄，或者需要銀行提供申請(qǐng)對(duì)象的儲(chǔ)蓄情況等。另外，如果低保人員利用資產(chǎn)（如房子）獲取投資收益，那么這部分收入就會(huì)因?yàn)橘Y產(chǎn)調(diào)查的欠缺而被遺漏。實(shí)際操作中也難以完全獲取到其家庭資產(chǎn)的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)。顯然在基層的社區(qū)工作和街道辦事處的日常工作之中，根本不具備這樣的人力和物力，況且部門(mén)間合作也是一大難題。在實(shí)際的操作過(guò)程之中，入戶(hù)調(diào)查難操作，難落實(shí)的問(wèn)題是比較明顯的。

（二）入戶(hù)調(diào)查缺乏專(zhuān)業(yè)的調(diào)查人員

入戶(hù)調(diào)查的主體是居委會(huì)和街道辦的工作人員，他們對(duì)專(zhuān)業(yè)知識(shí)和調(diào)查方法的欠缺，對(duì)收入核查產(chǎn)生了一定的阻礙，這就使得“人情?！钡默F(xiàn)象屢次出現(xiàn)，導(dǎo)致入戶(hù)調(diào)查的準(zhǔn)確性降低。入戶(hù)調(diào)查的方法也大多數(shù)以低保申請(qǐng)人出示收入證明、鄰里取證等形式為主，根本不可避免瞞報(bào)、少報(bào)或不報(bào)家庭實(shí)際收入的問(wèn)題。

有些地方為了彌補(bǔ)家庭收入核查手段的不足，采取民主評(píng)議和張榜公示的方法加強(qiáng)監(jiān)督。雖然產(chǎn)生了一定的作用，但是很多人不太關(guān)注他人的事情，監(jiān)督的效果也不是很好。如果社區(qū)要嚴(yán)格審查，所要付出的是巨大的成本。

（三）對(duì)在職、失業(yè)、下崗勞動(dòng)者的收入認(rèn)定問(wèn)題

一般情況下，低保家庭的家庭成員多存在有下崗職工、失業(yè)人群，這部分人群在找到新工作之前，多會(huì)采取臨時(shí)就業(yè)的方法來(lái)保障家庭生活。而這類(lèi)非正規(guī)就業(yè)或靈活就業(yè)渠道，工作狀況極不穩(wěn)定，而且收入時(shí)高時(shí)低，這給入戶(hù)調(diào)查帶來(lái)巨大的難度。

下崗職工的基本生活費(fèi)，失業(yè)保險(xiǎn)金在銜接過(guò)程之中有斷裂，很多下崗職工根本無(wú)法按時(shí)領(lǐng)取全部的生活費(fèi)。而在實(shí)際的收入核定操作過(guò)程之中，凡是下崗失業(yè)職工，都可以視同為按月足額領(lǐng)取基本生活費(fèi)和失業(yè)保險(xiǎn)金，這樣就會(huì)造成入戶(hù)調(diào)查的家庭收入高于其實(shí)際收入，使得一些貧困家庭失去了申請(qǐng)救助的資格，或者獲取的救助資金數(shù)變少。

三、改進(jìn)入戶(hù)調(diào)查的建議

入戶(hù)調(diào)查的方法的改進(jìn)方向，就是在控制執(zhí)行落實(shí)的成本同時(shí)又能很好地進(jìn)行家庭收入核查。而現(xiàn)行城市低保救助中家庭收入核查，問(wèn)題是在于沒(méi)有找到一個(gè)執(zhí)行成本較低的辦法。如果為了核查清楚申請(qǐng)救助家庭的收入情況，而付出巨大的制度成本，最后的結(jié)果也是得不償失，因?yàn)槿霊?hù)調(diào)查的目的之一就是將有限的福利資源的效率盡可能的最大化。為此，可以根據(jù)以下幾個(gè)方面對(duì)入戶(hù)調(diào)查進(jìn)行相應(yīng)的改進(jìn)。

（一）增加消費(fèi)支出項(xiàng)目，保證調(diào)查主體專(zhuān)業(yè)性

確立基本的調(diào)查項(xiàng)目如家庭人口數(shù)、工作情況、財(cái)產(chǎn)數(shù)額、家庭用品等，用可以量化的調(diào)查方法，進(jìn)行評(píng)價(jià)，但各地應(yīng)該根據(jù)本地實(shí)際情況，增加或減少調(diào)查項(xiàng)目。

對(duì)于某些退休金養(yǎng)老金較低的退休人員，適當(dāng)保留“收入豁免”的余地。以上海為例，市政府對(duì)這部分困難群體實(shí)施“收入豁免”政策。先從該家庭有正常勞動(dòng)收入人員的收入?yún)R總，扣除等額于就業(yè)生活補(bǔ)貼的部分收入，剩余收入再計(jì)入家庭收入，若低于低保線標(biāo)準(zhǔn)，便可納入低保。在調(diào)查項(xiàng)目的增減上具有一定靈活性。

提高家計(jì)調(diào)查人員的專(zhuān)業(yè)化水平，家計(jì)調(diào)查是審核低保資格的一個(gè)重要依據(jù)之一，提高家計(jì)調(diào)查人員的專(zhuān)業(yè)化水平，首先，要對(duì)家計(jì)調(diào)查人員進(jìn)行專(zhuān)門(mén)培訓(xùn)。相關(guān)工作不僅僅要熟悉家計(jì)調(diào)查的相關(guān)程序，調(diào)查項(xiàng)目和調(diào)查方法，而且必須要保證在調(diào)查過(guò)程中要做到公正客觀，防止“人情?！爆F(xiàn)象出現(xiàn)。其次，盡量聘用社會(huì)保障專(zhuān)業(yè)或者相關(guān)專(zhuān)業(yè)的工作人員，不僅可以提高專(zhuān)業(yè)化水平，也可以大大提高工作效率。最后，將低保申請(qǐng)受理工作移交到街道辦事處事務(wù)指導(dǎo)中心辦理，由各地基層街道辦具體安排下屬區(qū)域的低保申請(qǐng)、調(diào)查、審批工作。

（二）制度設(shè)計(jì)要做到統(tǒng)一性和一致性

各地政府為落實(shí)城市低保政策，結(jié)合本地的實(shí)際情況分別探索出一些低保對(duì)象確定的新方法，在制度的實(shí)際運(yùn)行之中起到了一定的作用，但是往往造成多種制度相互之間，不能很好地配套銜接，影響了制度的效率和公平性。同時(shí)也可能增加制度的運(yùn)行成本。

針對(duì)這種情況，為了減少入戶(hù)調(diào)查的執(zhí)行成本，不需要設(shè)立專(zhuān)門(mén)的調(diào)查部門(mén)，但是一定要將調(diào)查的方法、項(xiàng)目、核查標(biāo)準(zhǔn)等細(xì)則進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)定，甚至應(yīng)該上升到法律制度的層面，這樣才更加容易判斷調(diào)查雙方的責(zé)任和義務(wù)。同時(shí)制度的一致性和統(tǒng)一性，也更加容易得到其他職能部門(mén)的配合，以勞動(dòng)部門(mén)為例，可以直接向民政部門(mén)提供救助申請(qǐng)對(duì)象的勞動(dòng)就業(yè)情況；銀行等金融機(jī)構(gòu)可以直接提供申請(qǐng)對(duì)象的儲(chǔ)蓄情況，有無(wú)金融產(chǎn)品投資收益等信息。根據(jù)各個(gè)部門(mén)綜合提供的信息，可以更加合理、公平地確定城市低保救助對(duì)象。

（三）收入核定標(biāo)準(zhǔn)兼顧地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平

在許多地方的收入核查標(biāo)準(zhǔn)中，出現(xiàn)了類(lèi)似于“飼養(yǎng)寵物，出入某些消費(fèi)場(chǎng)所的家庭不符合低保救助申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)”的規(guī)定。顯然這些標(biāo)準(zhǔn)并沒(méi)有考慮到有尊嚴(yán)的生活的“基本需要”，會(huì)給受助者造成心理負(fù)擔(dān)，而這些并不是社會(huì)救助的初衷。因此在標(biāo)準(zhǔn)的確定過(guò)程之中，應(yīng)該將這些民政部門(mén)制定的規(guī)章制度規(guī)范化，使用也不能過(guò)于死板固化，并隨當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平適時(shí)的取消不切實(shí)際的舊標(biāo)準(zhǔn)，加入一些合理的新標(biāo)準(zhǔn)。

標(biāo)準(zhǔn)的制定還需要考慮到受助家庭的子女教育、醫(yī)療保障問(wèn)題，這類(lèi)家庭在有限的可支配收入范圍內(nèi)，教育支出、醫(yī)療支出等導(dǎo)致了家庭在經(jīng)濟(jì)上難以維持基本的生活。對(duì)于有醫(yī)療教育救助需求的家庭，對(duì)入戶(hù)調(diào)查的收入核查標(biāo)準(zhǔn)可以另行專(zhuān)門(mén)進(jìn)行規(guī)定，保障申請(qǐng)者可以獲得應(yīng)有的救助。

（四）加強(qiáng)法制化建設(shè)，對(duì)“騙?！毙袨榧哟髴吞幜Χ?/p>

在家庭收人核查過(guò)程中一些群體，可能會(huì)存在一些瞞報(bào)、少報(bào)收入來(lái)騙取低保救助金的行為，但即使發(fā)現(xiàn)了這些行為，由于處罰的力度不大，現(xiàn)行制度沒(méi)有嚴(yán)格的懲罰措施，制度缺乏強(qiáng)有力的約束力，導(dǎo)致個(gè)別社會(huì)員的騙保行為屢禁不止，使得社會(huì)福利資源和救助資金極大的浪費(fèi)。不僅僅是低保救助申請(qǐng)家庭，相關(guān)管理審核者也可能會(huì)由于懲罰力度較低，存在違紀(jì)行為。

要杜絕這類(lèi)騙保行為的發(fā)生，必須走法制化的道路，出臺(tái)相應(yīng)的法律，例如可以配合《社會(huì)救助法》制定相應(yīng)的細(xì)則，同時(shí)要具備可執(zhí)行性，提高違法成本，使那些企圖違反規(guī)定的個(gè)體，認(rèn)識(shí)到其中的收益成本關(guān)系，從而放棄這類(lèi)違法行為。除此之外，制度的運(yùn)行有了法制化的保障可以更好地貫徹執(zhí)行。

四、小結(jié)

因?yàn)樯鐣?huì)救助的資金來(lái)自于政府財(cái)政，花的是納稅人的錢(qián)，所以，必須保證這項(xiàng)制度救助的都是真正“有需要的人”。這就意味著，政府必須先對(duì)所有申請(qǐng)社會(huì)救助的家庭進(jìn)行調(diào)查，確認(rèn)申請(qǐng)者的家庭人均收入確實(shí)低于社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)，有時(shí)還要確認(rèn)申請(qǐng)者擁有的家庭財(cái)產(chǎn)也符合相關(guān)的規(guī)定，然后才能向其提供保障最低生活水準(zhǔn)的現(xiàn)金或?qū)嵨铩?/p>

入戶(hù)調(diào)查的作用，就是在于合理、公平地確定真正應(yīng)該被幫助的對(duì)象。雖然目前中國(guó)無(wú)法向其他國(guó)家那樣做到，將個(gè)人和家庭的收支賬戶(hù)對(duì)于國(guó)家的稅務(wù)機(jī)關(guān)和社會(huì)保障機(jī)關(guān)完全開(kāi)放。但是通過(guò)入戶(hù)調(diào)查方法的改進(jìn)，參照基本生活保障標(biāo)準(zhǔn)來(lái)實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！薄?duì)一些接受入戶(hù)收入核查后不符合生活援助條件但又存在特殊需要的群體，可以通過(guò)綜合性的目標(biāo)定位方式納入相應(yīng)的制度化的專(zhuān)項(xiàng)救助，而不是臨時(shí)性的救濟(jì)。

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（作者單位：山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 山西太原 030006）

（作者簡(jiǎn)介：呂智超，山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院碩士研究生，專(zhuān)業(yè)：行政管理，方向：社會(huì)保障。）

（責(zé)編：賈偉）