姜　巖

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，南京　210095)

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農(nóng)村土地資本化改革的路徑創(chuàng)新

姜巖

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，南京210095)

摘要：農(nóng)村土地資本化改革是盤(pán)活農(nóng)村土地資產(chǎn)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率以及增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的有效制度創(chuàng)新。通過(guò)對(duì)農(nóng)村土地信托、農(nóng)村土地股份合作社以及農(nóng)村土地抵押三種現(xiàn)階段農(nóng)村土地資本化改革的主要路徑進(jìn)行梳理比較，指出現(xiàn)行法律限制、土地產(chǎn)權(quán)主體模糊和農(nóng)村社會(huì)保障體系不完善等是抑制農(nóng)村土地資本化改革發(fā)展的制約因素。結(jié)合局部地區(qū)的改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，從法律保障、基礎(chǔ)制度、抵押制度和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)确矫嫣岢鐾苿?dòng)和完善我國(guó)農(nóng)村土地資本化改革的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地資本化；農(nóng)地信托；農(nóng)地股份合作；農(nóng)地抵押

引言

我國(guó)的農(nóng)村土地制度是由多方面因素共同影響作用下平衡的結(jié)果。然而,隨著近年來(lái)我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn),農(nóng)村人口不斷向城市地區(qū)轉(zhuǎn)移并逐步市民化,傳統(tǒng)的農(nóng)村土地制度和小農(nóng)自營(yíng)農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)制度因不利于提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效率和保障糧食安全而面臨著越來(lái)越多的挑戰(zhàn),迫切需要與時(shí)俱進(jìn)的變革和創(chuàng)新。近年來(lái),以鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和“還權(quán)賦能”為核心的新一輪農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革逐步在全國(guó)推開(kāi),并成為全面深化農(nóng)村改革的重要突破口。從土地流轉(zhuǎn)的情況來(lái)看,截止2013年底,全國(guó)范圍內(nèi)平均土地流轉(zhuǎn)比例已經(jīng)從5%以下徘徊迅速提高到21.2%[1]。

在宏觀層面,農(nóng)村土地制度改革一方面有利于土地集約化和適度規(guī)?；?jīng)營(yíng),提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和保障糧食安全;另一方面,農(nóng)地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)有利于進(jìn)一步轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力,與新型城鎮(zhèn)化形成互動(dòng)。此外,賦予農(nóng)民更加完整的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的建立還將伴隨著農(nóng)村土地價(jià)值的重估,有利于增加農(nóng)村居民的財(cái)產(chǎn)性收入。在微觀層面,農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育,有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制創(chuàng)新,培育家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶和農(nóng)民專業(yè)合作社和各類產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)組織等在內(nèi)的多元化的新型經(jīng)營(yíng)主體。然而,大量實(shí)證研究顯示,這些新型經(jīng)營(yíng)主體的農(nóng)村金融需求非常旺盛,但卻是金融需求滿足程度最低的群體,其中重要原因之一是其大部分資產(chǎn),尤其是通過(guò)流轉(zhuǎn)獲得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不能發(fā)揮有效抵押擔(dān)保的權(quán)能,難以成為有效的資本,使得現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨資本不足的困境[2,3]。

2008年以來(lái),全國(guó)范圍內(nèi)多地開(kāi)展以農(nóng)村土地抵押融資為主要方式的農(nóng)村土地資本化改革。然而,實(shí)踐結(jié)果和理論研究均表明,在土地產(chǎn)權(quán)私有、法律制度允許土地轉(zhuǎn)讓和土地市場(chǎng)存在的情況下,土地是具有較高價(jià)值的抵押品,但是,在那些法律不允許土地買(mǎi)賣(mài)或取消土地抵押品贖回權(quán)不可行(或不是社會(huì)所期望的)的地方,土地則很難發(fā)揮為貸款進(jìn)行擔(dān)保的作用[4]。因此,本文立足于現(xiàn)階段中國(guó)農(nóng)村土地制度改革進(jìn)程和農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要,探討中國(guó)農(nóng)村土地資本化改革發(fā)展面臨的障礙以及實(shí)現(xiàn)的路徑創(chuàng)新和突破口,以期為盤(pán)活農(nóng)村“沉睡的土地資本”和深化中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革提供政策參考。

一、當(dāng)前農(nóng)村土地資本化改革發(fā)展的主要方式和路徑

自1978年以來(lái),家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制雖然提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,對(duì)糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收起到了較大的推動(dòng)作用,但其核心機(jī)制“分包到戶”所導(dǎo)致的土地細(xì)碎化、分散化以及土地增值收益分配不公等問(wèn)題成為了制約農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)、建立農(nóng)民增收長(zhǎng)效機(jī)制的限制因素。各地區(qū)針對(duì)上述體制問(wèn)題也在實(shí)踐中進(jìn)行了形式豐富多樣的農(nóng)村土地資本化改革創(chuàng)新,本文圍繞現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村土地資本化改革主要方式:農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托、農(nóng)村土地股份合作以及農(nóng)村土地抵押進(jìn)行梳理比較。

(一)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托是以農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為信托財(cái)產(chǎn),在保持農(nóng)村土地所有權(quán)和承包權(quán)不變的基礎(chǔ)上,農(nóng)戶將農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以信托財(cái)產(chǎn)的形式流轉(zhuǎn)給合法信托機(jī)構(gòu),信托機(jī)構(gòu)則獲得在一定時(shí)間內(nèi)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的管理和處置權(quán)利的信托方式。

從資源配置角度來(lái)看,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托不僅可以將勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)中解放出來(lái),而且使得農(nóng)村土地這一稀缺資源得到更有效率的配置和使用,進(jìn)而獲取更大的土地收益。從法律角度來(lái)看,雖然我國(guó)現(xiàn)行的《農(nóng)村土地承包法》不允許農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)的流轉(zhuǎn),但是卻未明確禁止農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。在實(shí)際操作中,農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)實(shí)際上是在分離承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上,單獨(dú)將農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為信托標(biāo)的資產(chǎn),并不涉及到農(nóng)地的所有權(quán)和承包權(quán),因此,這種信托流轉(zhuǎn)就能夠有效地規(guī)避與現(xiàn)行相關(guān)法律的沖突。

表1列出了近年來(lái)國(guó)內(nèi)部分地區(qū)開(kāi)展的土地流轉(zhuǎn)信托案例,包括中信信托、北京信托、中建投信托和興業(yè)信托在內(nèi)的多家信托機(jī)構(gòu)參與到農(nóng)村地區(qū)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)信托。

表1　我國(guó)部分土地信托典型案例

資料來(lái)源：根據(jù)相關(guān)信托公司公布信息整理

本文以圖1中信信托和圖2北京信托的信托計(jì)劃為例進(jìn)行詳細(xì)分析。圖1中的信托計(jì)劃是2013年10月中信信托公司與安徽宿州埇橋區(qū)政府合作成立的國(guó)內(nèi)首個(gè)土地流轉(zhuǎn)信托計(jì)劃。該信托計(jì)劃一共涵蓋了5 400畝土地,而參加此信托計(jì)劃的農(nóng)戶受益主要來(lái)源于三個(gè)方面:一是固定收益,為每年每畝500公斤國(guó)標(biāo)三等小麥(不少于每畝1 000元);二是浮動(dòng)收益,該收益來(lái)源于信托公司與合作公司規(guī)劃整理土地之后土地增值凈收益的70%;三是部分農(nóng)民作為安徽帝元公司農(nóng)業(yè)雇工的收入。該信托計(jì)劃的具體運(yùn)作模式是農(nóng)戶與村委會(huì)簽訂《農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包合同》后,村委會(huì)與鎮(zhèn)政府、鎮(zhèn)政府與區(qū)政府之間相互簽訂《委托管理協(xié)議》,最后區(qū)政府作為A類委托人與信托機(jī)構(gòu)簽訂財(cái)產(chǎn)權(quán)信托協(xié)議。B類、C類資金份額是為土地利用提供融資支持,由信托公司向金融機(jī)構(gòu)或者公眾投資人募集。

圖1　中信信托 安徽省宿州市埇橋區(qū)農(nóng)村土地信托計(jì)劃

圖2　北京信托 江蘇省無(wú)錫市陽(yáng)山鎮(zhèn)桃園村土地信托計(jì)劃

圖2中的信托計(jì)劃是北京信托2013年11月在無(wú)錫推出的土地流轉(zhuǎn)信托。該信托期限不低于15年,涉及到233個(gè)農(nóng)戶的158畝。參與信托的農(nóng)戶收益由兩部分組成:固定收益為信托土地的租金,每年為1 700元/畝;浮動(dòng)收益則是從第7年開(kāi)始獲得,浮動(dòng)收益數(shù)額為“水蜜桃專業(yè)合作社”20%的盈利分紅。該信托計(jì)劃的具體做法是將“土地合作”與“專業(yè)合作”相結(jié)合的雙合作社設(shè)計(jì),即先對(duì)有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托意愿的農(nóng)戶進(jìn)行土地頒證確權(quán),而后以頒證的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股土地合作社,獲得入社農(nóng)戶土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地合作社再以A類委托人的身份將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在北京信托(受托人)進(jìn)行財(cái)產(chǎn)權(quán)委托。最后,北京信托將從土地合作社獲得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)租賃給當(dāng)?shù)厮厶曳N植專業(yè)戶成立的靈俊水蜜桃專業(yè)合作社。同樣,在該信托計(jì)劃中也設(shè)立了B類資金信托,向承租土地方提供融資支持。

農(nóng)村土地信托的優(yōu)點(diǎn)在于通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托,將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)高度分散的土地整理成為規(guī)模化土地,實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)管理。同時(shí),在條件成熟的情況下,信托公司可以募集投資者資金或者從金融機(jī)構(gòu)發(fā)行專項(xiàng)理財(cái)計(jì)劃形成資金信托,為土地開(kāi)發(fā)、整理和經(jīng)營(yíng)提供資金支持。當(dāng)然,土地信托也有其局限性和適用條件:首先是信托的土地規(guī)模較大,目前大部分信托計(jì)劃涉及的農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積最大的達(dá)到60 000畝,即土地信托較適用于土地規(guī)模比較大的信托計(jì)劃;其次是資金信托的成本可能較高,目前信托產(chǎn)品平均預(yù)期年收益率8%~9%,加上1%~3%的信托發(fā)行費(fèi)用,那么資金信托的貸款年利率要求至少達(dá)到9%~12%,這對(duì)于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的利潤(rùn)率和風(fēng)險(xiǎn)控制要求較高。

(二)農(nóng)村土地股份合作

農(nóng)村土地股份合作是指按照農(nóng)戶自愿的前提下,農(nóng)戶以其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)量化入股,組建土地股份合作組織進(jìn)行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理,并對(duì)獲取的凈利潤(rùn)按股份份額大小進(jìn)行分紅的股份合作方式。

農(nóng)村土地股份合作作為一種誘致性的農(nóng)村土地資本化路徑創(chuàng)新,其在實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)了多種生產(chǎn)要素的有效結(jié)合和經(jīng)營(yíng)方式的創(chuàng)新。農(nóng)戶在以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)量化入股土地股份合作社的同時(shí),也接受資金、技術(shù)設(shè)備等其他生產(chǎn)要素入股,由此合作社不僅可以對(duì)入社社員的細(xì)碎化土地進(jìn)行整合,進(jìn)行統(tǒng)一管理運(yùn)作,而且可以將其他大量的生產(chǎn)要素吸收到農(nóng)業(yè),為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生產(chǎn)要素有效配置、農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)提供有力的支持。

從經(jīng)營(yíng)方式來(lái)看,現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村土地股份合作經(jīng)營(yíng)模式按照合作社職能可分為自主經(jīng)營(yíng)型和中介服務(wù)型兩大類。自主經(jīng)營(yíng)型是指農(nóng)村土地股份合作社與當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶達(dá)成入股協(xié)議后,合作社或者以該合作社(或者原經(jīng)濟(jì)合作社)為單位組建的股份合作分公司成為該股份合作經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)實(shí)體,通過(guò)建立健全股東代表大會(huì)、董事會(huì)、理事會(huì)以及監(jiān)事會(huì)等一系列內(nèi)部管理體系,自主決策經(jīng)營(yíng),自負(fù)盈虧。自主經(jīng)營(yíng)型模式的優(yōu)點(diǎn)在于產(chǎn)權(quán)清晰,權(quán)責(zé)明確,并且能夠?qū)⑹找媪舸娴奖炯w成員內(nèi)部,通過(guò)持股分紅的方式不僅提高了農(nóng)戶自身的經(jīng)濟(jì)地位,同時(shí)也能實(shí)現(xiàn)“就地就業(yè)”,減緩當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)壓力[5]。其不足之處在于農(nóng)村土地股份合作社自身籌資能力有限,且經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)集中,要求領(lǐng)導(dǎo)決策層對(duì)市場(chǎng)有較高的判斷把握能力,而這對(duì)農(nóng)村地區(qū)人才匱乏的現(xiàn)狀來(lái)說(shuō)并不現(xiàn)實(shí),因此難以通過(guò)此種模式建立農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性收入長(zhǎng)效增長(zhǎng)機(jī)制。具體的實(shí)踐模式有南海模式等。中介服務(wù)型是指農(nóng)村土地股份合作社與當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶達(dá)成入股協(xié)議后,將入社社員的土地進(jìn)行整合后外包給經(jīng)營(yíng)大戶或者農(nóng)業(yè)企業(yè)等其他經(jīng)營(yíng)實(shí)體進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理,并按照與其他經(jīng)營(yíng)實(shí)體簽訂的合同獲取收益。這種模式下合作社僅僅起到一種中介的職能,作為經(jīng)營(yíng)大戶或者農(nóng)業(yè)企業(yè)來(lái)說(shuō),與每一個(gè)農(nóng)戶進(jìn)行談判所造成的交易成本是昂貴的,而合作社利用其在當(dāng)?shù)氐男畔?yōu)勢(shì)與政治關(guān)系有效地降低了相關(guān)的交易成本。該模式的優(yōu)點(diǎn)在于對(duì)于合作社領(lǐng)導(dǎo)決策層的專業(yè)知識(shí)以及當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)技術(shù)要求不高,并且由于實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)后續(xù)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的外包,“用地費(fèi)”以及持股分紅等財(cái)產(chǎn)性收入相比自主經(jīng)營(yíng)型模式有了更有效的保障,有利于建立農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入長(zhǎng)效增長(zhǎng)機(jī)制。

(三)農(nóng)村土地抵押

農(nóng)村土地抵押是農(nóng)民或通過(guò)流轉(zhuǎn)獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型主體以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)或地上附著物的收益權(quán)作為抵押或質(zhì)押,直接向銀行等金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)抵押融資。通常而言,農(nóng)村土地抵押的標(biāo)的是農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)或者使用權(quán)。

自新一輪農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革啟動(dòng)以來(lái),各地在中央政策文件的號(hào)召下,積極通過(guò)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革盤(pán)活農(nóng)村資產(chǎn),進(jìn)行了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押以及農(nóng)村住房(宅基地)財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押等一系列涉及農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的改革與探索。譬如,湖北武漢農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款、山東棗莊土地合作社土地使用產(chǎn)權(quán)抵押貸款、寧夏平羅農(nóng)村土地“三權(quán)”抵押融資、吉林農(nóng)村土地收益保證貸款等。

概括起來(lái),目前國(guó)內(nèi)開(kāi)展的農(nóng)村土地抵押改革試點(diǎn)的方式主要包括4種類型:“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)直接抵押”“土地收益權(quán)直接質(zhì)押”“反擔(dān)保+土地抵押”以及“其他形式擔(dān)保+土地抵押”。其中,“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)直接抵押”是農(nóng)戶或其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為抵押物,直接向銀行申請(qǐng)抵押貸款?！巴恋厥找鏅?quán)質(zhì)押貸款”是為規(guī)避法律的限制,一些地方探索以“農(nóng)村土地地面附著物的經(jīng)營(yíng)收益權(quán)”作為質(zhì)押物予以質(zhì)押的貸款方式?！胺磽?dān)保+土地抵押”是農(nóng)戶或其他經(jīng)營(yíng)主體以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為反擔(dān)保物,由專門(mén)成立的融資性擔(dān)保公司或其他具有擔(dān)保功能的物權(quán)融資公司提供擔(dān)保,從金融機(jī)構(gòu)獲取擔(dān)保貸款的方式。在該方式中,需要成立專門(mén)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資擔(dān)保公司或物權(quán)融資公司,譬如,吉林省推廣的土地收益保證貸款就是農(nóng)戶將自家土地的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給物權(quán)融資公司,由物權(quán)公司向金融機(jī)構(gòu)出具對(duì)農(nóng)民貸款負(fù)連帶責(zé)任的承諾函,最后金融機(jī)構(gòu)在該承諾范圍內(nèi)放貸款給農(nóng)戶[6]; “其他形式擔(dān)保+土地抵押”是由于農(nóng)戶或其他經(jīng)營(yíng)主體提供的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)或者收益權(quán)抵押價(jià)值較低或者金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)較高,需要貸款主體或者其他機(jī)構(gòu)提供其他形式的抵押擔(dān)保物為其增信。在實(shí)踐中,通常需要貸款者提供其他主體的信用擔(dān)保、抵押物或者政府提供風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保機(jī)制、成立擔(dān)保公司以分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。譬如,湖北武漢農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款采取的是“貸款者提供其他主體的擔(dān)保+政府風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金+土地抵押”方式,山東棗莊土地合作社土地使用產(chǎn)權(quán)抵押貸款則采取“土地使用產(chǎn)權(quán)抵押+政府成立擔(dān)保公司擔(dān)保”的方式。

總體來(lái)看,目前大多數(shù)地區(qū)開(kāi)展的均是以在“三權(quán)分離”基礎(chǔ)上分離出來(lái)的經(jīng)營(yíng)權(quán)(或收益權(quán))為基礎(chǔ)的抵押改革,將經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押給金融機(jī)構(gòu)或其他債權(quán)人,并不影響承包農(nóng)戶和集體的土地承包關(guān)系,因此,抵押改革也不涉及到農(nóng)戶的土地承包權(quán),從而在一定程度上避免與現(xiàn)行法律的直接沖突。同時(shí),從目前國(guó)內(nèi)農(nóng)村土地抵押融資改革方式來(lái)看,較少地區(qū)采用“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)直接抵押”和“土地收益權(quán)直接抵押”方式,而更多的是“反擔(dān)保+土地抵押”和“其他形成擔(dān)保+土地抵押”這兩種方式,這意味著當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵(質(zhì))押還難以獨(dú)立發(fā)揮抵(質(zhì))押作用。從理論上來(lái)講,其主要原因在于目前大多數(shù)地區(qū)的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)或者收益權(quán)還不符合有效抵押品的要求,因而不能成為真正意義上的有效抵押品。而在制度層面上,這與當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地整體上抵押價(jià)值較低、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押與現(xiàn)行法律存在一定沖突、農(nóng)地的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不健全等因素密切相關(guān)。

(四)對(duì)三種土地資本化方式的比較

相比而言,農(nóng)村土地信托在較大程度上規(guī)避《物權(quán)法》《擔(dān)保法》關(guān)于耕地等集體所有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不得抵押的規(guī)定,但是由于通常涉及土地流轉(zhuǎn)面積較大，信托公司更傾向于與規(guī)模較大的農(nóng)業(yè)企業(yè)而非家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶和農(nóng)民專業(yè)合作社等中小規(guī)模新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體合作，以規(guī)避較高的土地非糧化風(fēng)險(xiǎn)以及信托公司向市場(chǎng)融資的成本較高等問(wèn)題,目前改革并未在全國(guó)大范圍推開(kāi)。土地股份合作制與土地信托在農(nóng)村土地“三權(quán)分離”上的作用機(jī)制基本一致,都是通過(guò)在確保所有權(quán)不變的前提下,實(shí)現(xiàn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的合法有效轉(zhuǎn)移。但是,從以上對(duì)土地信托的梳理可以發(fā)現(xiàn),信托機(jī)構(gòu)所起到的職能大多是中介職能,其本身并未承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn),因此其收益是固定的,農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)被轉(zhuǎn)移到服務(wù)商,而現(xiàn)行土地信托的鄉(xiāng)村為了保障農(nóng)戶收益的穩(wěn)定,大多規(guī)定農(nóng)戶對(duì)信托土地經(jīng)營(yíng)不承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn),農(nóng)戶獲得的土地收益在信托之初就固定了下來(lái),從這一操作上講,這不是一種規(guī)范的信托行為。而土地股份合作社這一方式則是需要每一位入股的股東共同承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn),收益并不是固定的,這種特點(diǎn)在自主經(jīng)營(yíng)型土地股份合作制更為突出。農(nóng)村土地抵押雖與現(xiàn)行法律存在一定沖突但已得到中央政策允許,但相比之下農(nóng)村土地抵押融資操作流程相對(duì)簡(jiǎn)便，風(fēng)險(xiǎn)在一定程度上可控，易于獲得當(dāng)?shù)剞r(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的支持以及瞄準(zhǔn)主體主要是家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶和農(nóng)民專業(yè)合作社等中小規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體,因而較為契合地方政府支持農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制創(chuàng)新和培育適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的政策取向。值得一提的是,三種方式在具體實(shí)踐中并不是非此即彼的關(guān)系,而是各地區(qū)根據(jù)具體實(shí)際情況在擇優(yōu)選取的基礎(chǔ)上進(jìn)行了有效的融合。

二、農(nóng)村土地資本化改革發(fā)展面臨的主要約束因素

農(nóng)村土地資本化改革受到法律制度、土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和相關(guān)制度改革等多方面因素的影響。我們認(rèn)為,目前中國(guó)發(fā)展農(nóng)村土地資本化改革主要面臨以下幾個(gè)方面的問(wèn)題和約束因素:

(一)農(nóng)村土地資本化改革仍面臨一定的法律障礙

目前,《農(nóng)村土地承包法》《擔(dān)保法》《物權(quán)法》等現(xiàn)行法律中關(guān)于禁止農(nóng)民土地使用權(quán)抵押的條文還未修訂,因此各地開(kāi)展以農(nóng)村土地為標(biāo)的抵押擔(dān)保業(yè)務(wù)仍然或多或少地面臨著法律風(fēng)險(xiǎn)和困難。在中央政策層面,十八屆三中全會(huì)中提出要在耕地保護(hù)制度的前提下,賦予農(nóng)民對(duì)承包地使用權(quán)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能,這意味著政策層面已經(jīng)鼓勵(lì)農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資,并鼓勵(lì)地方政府開(kāi)展先行先試。近期,中央又連續(xù)通過(guò)中央一號(hào)文件、中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)文的形式支持土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保試點(diǎn),人民銀行也正在制定全國(guó)層面統(tǒng)一的改革試點(diǎn)實(shí)施辦法,并為修訂法律奠定基礎(chǔ)。

(二)農(nóng)地確權(quán)登記未完成,農(nóng)村土地資本化改革基礎(chǔ)設(shè)施不完善

首先,當(dāng)前全國(guó)正在開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)工作,大部分地區(qū)仍未完成確權(quán),不能形成有效的權(quán)屬證明。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的抵(質(zhì))押功能,以法律文件形式確定權(quán)屬關(guān)系是基本前提,否則僅以地方政府文件的形成推動(dòng)改革面臨一定的風(fēng)險(xiǎn)。其次,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)展不健全,表現(xiàn)為三個(gè)方面:一是農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的正規(guī)化和契約化程度有待進(jìn)一步提高,即使是部分通過(guò)村委會(huì)和經(jīng)管部門(mén)備案的流轉(zhuǎn),相關(guān)政府部門(mén)僅僅是對(duì)土地租賃和流轉(zhuǎn)過(guò)程進(jìn)行見(jiàn)證,其準(zhǔn)確性和動(dòng)態(tài)更新都待驗(yàn)證,并且這種見(jiàn)證也不具備法律效應(yīng)。二是大多數(shù)區(qū)縣的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)正規(guī)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)仍未建立,無(wú)法有效地對(duì)產(chǎn)權(quán)交易進(jìn)行確認(rèn)和鑒證,并發(fā)放相關(guān)有法律效應(yīng)的文件予以證明。正規(guī)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的缺失,導(dǎo)致土地交易中介功能缺位,土地流轉(zhuǎn)信息傳遞不暢,信息不對(duì)稱問(wèn)題突出,增加了土地交易市場(chǎng)的搜尋成本。三是市場(chǎng)化的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制尚未建立,目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)目前仍以首次流轉(zhuǎn)為主,大多通過(guò)村委會(huì)流轉(zhuǎn),二次(多次)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育不健全。這些因素都限制了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押權(quán)能。

(三)農(nóng)村社會(huì)保障體系仍不完善,農(nóng)地資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估等配套體系仍不健全

現(xiàn)階段,我國(guó)大部分農(nóng)村土地不僅是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料,還承擔(dān)著提供基本生活保障的任務(wù),發(fā)揮著社會(huì)“穩(wěn)定器”的功能,尤其是那些還沒(méi)有建立良好農(nóng)村社會(huì)保障和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。因此,社會(huì)保障體系不完善的情況下,農(nóng)村土地的生活保障功能更強(qiáng)。而完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系則能夠保障農(nóng)民因無(wú)法償還貸款而在一定期限內(nèi)喪失土地經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí),仍能夠保證其基本生活,避免引發(fā)農(nóng)村社會(huì)和諧與穩(wěn)定等方面的問(wèn)題[7]。我國(guó)目前新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)普及率及其保障水平仍不高,一些地區(qū)農(nóng)民失地之后的后顧之憂沒(méi)有得到妥善解決。同時(shí),目前農(nóng)地資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估機(jī)制缺失,實(shí)際上農(nóng)村土地的價(jià)值評(píng)估受到多方面因素的影響,這將導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)難以科學(xué)評(píng)估并確定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押價(jià)值。

(四)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革有效性不足,需要政府提供風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保或補(bǔ)償

首先,傳統(tǒng)農(nóng)戶由于經(jīng)營(yíng)土地規(guī)模較小,即使農(nóng)戶愿意以其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押,金融機(jī)構(gòu)也會(huì)因?yàn)榻灰壮杀具^(guò)高而放棄。其次,對(duì)于規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體而言,參與農(nóng)地金融發(fā)展的意愿較為強(qiáng)烈,但是其通過(guò)流轉(zhuǎn)獲得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)能否抵押則取決于其流轉(zhuǎn)規(guī)模、流轉(zhuǎn)方式(入股還是租賃)、流轉(zhuǎn)期限、租金支付方式等一系列因素。再次,從其他地方的改革情況來(lái)看,農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)能夠單獨(dú)實(shí)現(xiàn)有效抵押的情形并不多見(jiàn),需要政府成立擔(dān)保機(jī)構(gòu)或補(bǔ)償基金等對(duì)潛在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行補(bǔ)償,實(shí)現(xiàn)為農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押增信的作用。因此,農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)參與農(nóng)村土地資本化改革的意愿主要取決于農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資是否存在法律障礙、流動(dòng)性高低、抵押價(jià)值大小以及政府是否對(duì)潛在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行擔(dān)保或者補(bǔ)償。

三、推動(dòng)農(nóng)村土地資本化改革發(fā)展的對(duì)策建議

從目前全國(guó)范圍內(nèi)農(nóng)村土地資本化改革的情況來(lái)看,各地方政府對(duì)于改革的積極性較高,農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)也傾向于在農(nóng)村土地資本化改革方面進(jìn)行創(chuàng)新。因此,在多方力量的推動(dòng)下,全國(guó)已開(kāi)展了多種形式的農(nóng)村土地信托、農(nóng)村土地股份合作、農(nóng)村土地抵押融資改革試點(diǎn)。結(jié)合相關(guān)地區(qū)的改革經(jīng)驗(yàn),本文對(duì)未來(lái)政府在法律保障、基礎(chǔ)制度、抵押制度、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)确矫鎽?yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用提出建議,以期推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村土地資本化改革。具體包括:

1.在法律保障方面,現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》《擔(dān)保法》《物權(quán)法》對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押規(guī)定不明確,上述法律明確規(guī)定的是集體土地使用權(quán)不得抵押,而未提及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。因此,在實(shí)踐中,這為金融機(jī)構(gòu)推進(jìn)試點(diǎn)農(nóng)村土地資本化改革發(fā)展而不從根本上觸犯法律留有余地。未來(lái)應(yīng)進(jìn)一步出臺(tái)政策,明確農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)一步分離的改革思路,將其分離為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán),對(duì)兩束權(quán)利分別賦權(quán),明確承包戶與經(jīng)營(yíng)戶的權(quán)利義務(wù)歸屬關(guān)系:承包農(nóng)戶對(duì)承包地享有使用權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)等,經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶對(duì)所轉(zhuǎn)入的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)享有擔(dān)保和抵押權(quán)。明晰的權(quán)利關(guān)系既有利于承包戶盤(pán)活承包地這一固定資產(chǎn),也使得經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶能夠以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的收益權(quán)作擔(dān)保抵押,進(jìn)而獲得金融支持。

2.在基礎(chǔ)制度方面,比較重要的是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)登記和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)的建立。首先是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán),一方面確權(quán)有助于保護(hù)農(nóng)戶對(duì)承包土地的權(quán)益,另一方面,一些研究還發(fā)現(xiàn)確權(quán)有助于降低交易成本,從而促進(jìn)土地流轉(zhuǎn),并且能夠增強(qiáng)農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度,提高土地資源的內(nèi)在價(jià)值。其次是建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)、價(jià)值評(píng)估、服務(wù)中介機(jī)構(gòu)和爭(zhēng)議仲裁機(jī)制,為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易提供信息集聚、價(jià)值評(píng)估、集中交易和仲裁鑒證等專業(yè)服務(wù),保證農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易在規(guī)范監(jiān)督下運(yùn)行。此外,農(nóng)村各類資產(chǎn)權(quán)利的價(jià)值評(píng)估,應(yīng)由政府出資成立或者招標(biāo)農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu),開(kāi)展農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值及農(nóng)村有關(guān)資產(chǎn)價(jià)值的評(píng)估,為金融機(jī)構(gòu)的放貸決策提供依據(jù)。

3.在抵押融資制度方面,聯(lián)合人民銀行等部門(mén)出臺(tái)農(nóng)村土地抵押相關(guān)政策制度,由農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)為農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易提供具備法律效應(yīng)的鑒證書(shū),以此作為具有法律效應(yīng)的抵押文本,這是目前國(guó)內(nèi)一些地區(qū)開(kāi)展農(nóng)民土地抵押改革的主要經(jīng)驗(yàn)。建立和完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)信息查詢系統(tǒng)和抵押登記制度,統(tǒng)一登記部門(mén)、手續(xù)、流程和權(quán)利證書(shū)等,奠定農(nóng)村土地抵押融資的制度基礎(chǔ)。從其他地方的改革經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,為那些在正規(guī)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)流轉(zhuǎn)土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，以其流轉(zhuǎn)獲得的經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行鑒證并允許其進(jìn)行抵押(或者給予其他補(bǔ)貼的方式),也有助于引導(dǎo)參與流轉(zhuǎn)的各方自覺(jué)通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)流轉(zhuǎn)土地。因此,農(nóng)村土地資本化改革和產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)正規(guī)化存在相互促進(jìn)的關(guān)系。

4.在風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償方面,改革初期需要通過(guò)控制抵押比例以及由財(cái)政出資建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償或者擔(dān)保機(jī)制等方式,降低改革可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押比例和年限進(jìn)行限制,即使經(jīng)營(yíng)主體違約,農(nóng)民也只是失去部分土地一段時(shí)間內(nèi)的經(jīng)營(yíng)權(quán),或者建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金制度,流轉(zhuǎn)農(nóng)地的規(guī)模主體應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身經(jīng)營(yíng)規(guī)模每年交納相應(yīng)數(shù)量的風(fēng)險(xiǎn)保證金,以防范其違約,從而規(guī)避農(nóng)民“失地”風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然,長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,還是應(yīng)當(dāng)建立起市場(chǎng)化的抵押資產(chǎn)處置機(jī)制,但是在農(nóng)地確權(quán)未完成和二次流轉(zhuǎn)市場(chǎng)未發(fā)展成熟的情況下,最終的風(fēng)險(xiǎn)可能還需由政府來(lái)最后兜底。對(duì)于金融機(jī)構(gòu)而言,則類似于一種保險(xiǎn)機(jī)制,違約風(fēng)險(xiǎn)由政府、流轉(zhuǎn)主體以及金融機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)將有利于提高銀行等金融機(jī)構(gòu)參與改革的積極性。

最后,從現(xiàn)階段農(nóng)村土地資本化改革的目標(biāo)來(lái)看,應(yīng)當(dāng)是培育家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶和農(nóng)民合作社等新型規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體,并給予其有效的金融政策扶持,引導(dǎo)其規(guī)范發(fā)展?，F(xiàn)階段開(kāi)展農(nóng)村土地資本化改革的主要受益對(duì)象可能會(huì)主要集中于規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體,但是相當(dāng)一部分規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體并未取得專業(yè)大戶、家庭農(nóng)村和合作社的合法認(rèn)定,因此,需要政府明確各類新型經(jīng)營(yíng)主體的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)?？偨Y(jié)來(lái)看,農(nóng)村土地資本化改革能否持續(xù)推進(jìn)受到地方政府支持水平、土地確權(quán)頒證、土地流轉(zhuǎn)規(guī)范程度和流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育情況、規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展以及相關(guān)中介組織培育等一系列因素的影響。因此,現(xiàn)階段可以結(jié)合相關(guān)金融機(jī)構(gòu)的參與意愿,選擇一些基礎(chǔ)條件較好的地區(qū)先行開(kāi)展改革試點(diǎn),條件成熟之后再逐步向其他地區(qū)推廣。

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Reseach on Path Innovation of Rural Land Capitalization Reform

JIANG Yan

(NanjingAgriculturalUniversity,Nanjing210095,China)

Abstract：The financial reform of rural land is an effective institutional innovation, which plays a role in revitalizing the rural land assets, improving the efficiency of agricultural production and increasing farmers’ property income. This paper first compares three models in terms of rural land financial reform—rural land trust, joint stock-cooperative system on rural land and rural land mortgage. The paper points out that some factors like the current legal restrictions, the ambiguous property rights over rural land and the incomplete rural social security system have negative impacts on the financial reform of rural land. At last, combining the reform experience of local areas, it proposes a number of political suggestions to promote the financial reform of rural land from aspects of the legal guarantee mechanism, the basic system, the mortgage system and the risk compensation mechanism.

Key words：rural land capitalization; rural land trust; joint stock-cooperative system on rural land; rural land mortgage

文章編號(hào)：1009-9107(2015)06-0025-07

中圖分類號(hào)：F301.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

作者簡(jiǎn)介:姜巖(1968-)，女，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)副研究員，主要研究方向?yàn)檗r(nóng)村金融。

基金項(xiàng)目:國(guó)家自然科學(xué)基金青年項(xiàng)目(71103132)；江蘇高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重點(diǎn)項(xiàng)目(2014ZDIXM011)

收稿日期：(20)2015-04-01