楊遂全，孫阿凡

(1.四川大學(xué) 法學(xué)院，成都　610207；2. 四川大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院, 成都　610065)

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農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)范圍探討

楊遂全1，孫阿凡2

(1.四川大學(xué) 法學(xué)院，成都610207；2. 四川大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院, 成都610065)

摘要：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市關(guān)系到城鄉(xiāng)一體化資源配置與利益共享格局的構(gòu)建，是我國(guó)集體建設(shè)用地改革的突破點(diǎn)。作為未來(lái)可設(shè)計(jì)為部分取代我國(guó)土地征收制度的一種新型用益物權(quán)，采用概括法與列舉排除法，構(gòu)建起以用途規(guī)劃及管制為核心、以經(jīng)營(yíng)性為衡量指標(biāo)，與農(nóng)村宅基地、公共公益用地相行并列的流轉(zhuǎn)范圍體系極其重要?，F(xiàn)實(shí)中農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地事實(shí)混同嚴(yán)重，應(yīng)以落實(shí)宅基地與公益用地確地、確權(quán)為保障，在遵守規(guī)劃和用途管制前提下處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)有效入市與降低風(fēng)險(xiǎn)的雙重目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地;流轉(zhuǎn)范圍;用途規(guī)劃;確地確權(quán)

黨的十八屆三中全會(huì)突破性的改革措施之一就是提出“在符合規(guī)劃和用途管制前提下,允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股,實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”,要用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市取代現(xiàn)行的政府征收拍賣土地的法律制度。其后的中央一號(hào)文件也多次繼續(xù)強(qiáng)化該思想。這一政策被視為我國(guó)新一輪土地制度改革的突破點(diǎn)[1],對(duì)解決城鄉(xiāng)土地分治,建立城鄉(xiāng)一體化的房地產(chǎn)市場(chǎng),變政府主導(dǎo)為市場(chǎng)調(diào)節(jié),全面建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制起著至關(guān)重要的制度作用。然而,取代政府征收拍賣,全面實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的直接入市,會(huì)觸動(dòng)到地方政府、土地使用需求方、農(nóng)村集體和農(nóng)民等多方主體的利益。以立法方式明確、規(guī)范集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市的確權(quán)、流轉(zhuǎn)、程序等內(nèi)容,可在一定程度上指引、規(guī)范各方利益主體的行為,從而達(dá)到政策預(yù)期效應(yīng),作為流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地范圍及具體涵蓋類型更是需要政策明確。

但農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地究竟指哪些土地類型,中央政策、法律法規(guī)沒(méi)有明確,學(xué)者們大多將其與農(nóng)村集體建設(shè)用地混為一談,專門研究較少。現(xiàn)有文獻(xiàn)研究主要集中在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)制度構(gòu)建及其收益分配方面,認(rèn)為當(dāng)前我國(guó)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地存在流轉(zhuǎn)無(wú)序、效率低下、隱形市場(chǎng)活躍、權(quán)利無(wú)保障、收益分配混亂等問(wèn)題[2，3];實(shí)施與國(guó)有土地同等入市、同價(jià)、同權(quán)流轉(zhuǎn)后,會(huì)加大農(nóng)村內(nèi)部干群收益分配矛盾和爭(zhēng)地矛盾[4],可能損害農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)、破壞耕地保護(hù)[5],主張應(yīng)從法律上明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的內(nèi)涵、范疇,肯定其使用權(quán)的“裸體”交易,設(shè)立有形市場(chǎng),完善價(jià)格及收益分配等機(jī)制,同時(shí),加大向集體土地所有者和原使用者傾斜的分配力度,明晰政府職能,加強(qiáng)對(duì)基層權(quán)力的監(jiān)督力度。事實(shí)上,只有確定了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的涵蓋范圍,才能談得上對(duì)其流轉(zhuǎn)制度的合理構(gòu)建和收益的合理分配,本文認(rèn)為以用途規(guī)劃為核心、以經(jīng)營(yíng)性為衡量指標(biāo),以確權(quán)為保障,可將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地構(gòu)建為與集體公共公益設(shè)施用地和宅基地并存的一種新型用益物權(quán)類型,并采用概括法與列舉排除法并存的方式予以范圍界定,以實(shí)現(xiàn)實(shí)體土地權(quán)利變化與法律穩(wěn)定性、權(quán)利統(tǒng)籌與改革創(chuàng)新之間的協(xié)調(diào)。

一、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)范圍界定的現(xiàn)存觀點(diǎn)及其不足

隨著城鎮(zhèn)化的加快,農(nóng)村集體建設(shè)用地已成為我國(guó)建設(shè)用地的重要來(lái)源,但因缺乏市場(chǎng)機(jī)制以及產(chǎn)權(quán)不清晰等原因,絕大部分農(nóng)村建設(shè)用地利用效率不高。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是十七屆三中全會(huì)決定中提出的新概念,以城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的建立為目的,允許公開(kāi)規(guī)范轉(zhuǎn)讓依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán);現(xiàn)已明確在符合規(guī)劃和用途管制前提下可以出讓、租賃、入股,與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。這一政策將對(duì)改變農(nóng)村建設(shè)用地低效、增加農(nóng)民土地增值收益發(fā)揮積極作用。但是,《物權(quán)法》僅用一條(第151條)對(duì)農(nóng)村土地建設(shè)使用權(quán)進(jìn)行規(guī)范,《土地管理法》也只是寥寥數(shù)條(第43條、第59至62條),其范圍并未明確。學(xué)者們根據(jù)《土地管理法》第43條普遍認(rèn)為農(nóng)村集體建設(shè)用地包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、宅基地、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)用地三大類,并予以適用;而農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的涵蓋范圍仍在探討中?，F(xiàn)有學(xué)者的觀點(diǎn)大致可分為三類:一是將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與集體建設(shè)用地混為一談的廣義觀點(diǎn),認(rèn)為包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、宅基地、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)用地三大類。二是僅將宅基地排除在外的中義觀點(diǎn),如黨國(guó)英提出將“扣除掉農(nóng)戶宅基地外的其余村莊占地”都看作經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地,包括原鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和一些連片的廢棄地[6];王桂芳等將“鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人能投資進(jìn)行各種非農(nóng)業(yè)建設(shè)所使用的土地”歸為農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地,宅基地則屬于非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地[4]。三是認(rèn)為只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地才屬于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地[7]的狹義觀點(diǎn),如金貴等界定為以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地為代表的村集體組織獨(dú)立根據(jù)土地利用規(guī)劃確定興辦企業(yè)或與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同創(chuàng)辦企業(yè)所使用的農(nóng)村集體建設(shè)用地[8]。

這三種觀點(diǎn)有其合理性,但又與現(xiàn)實(shí)存在偏頗。

1.從我國(guó)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)政策的變遷歷程可以看出,集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和集體建設(shè)用地實(shí)質(zhì)上是下位概念與上位概念、局部與整體的關(guān)系,是中央在總結(jié)長(zhǎng)期集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和試點(diǎn)成效的基礎(chǔ)上,以維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定為前提,穩(wěn)步增加農(nóng)民收入為目的,從頂層制度設(shè)計(jì)中開(kāi)始著手在全國(guó)范圍內(nèi)正式推開(kāi)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度改革的“突破點(diǎn)”,其實(shí)施結(jié)果直接決定著農(nóng)村集體土地制度的改革方向和進(jìn)程。因此,農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地范圍并不完全等同于集體建設(shè)用地,二者所含內(nèi)容應(yīng)有所差異。

2.宅基地已成為農(nóng)民重要的生產(chǎn)生活資料,也是農(nóng)民最大的物質(zhì)財(cái)富。但現(xiàn)有政策尚未明確農(nóng)民對(duì)宅基地享有的轉(zhuǎn)讓權(quán)、處置權(quán)、擔(dān)保權(quán)及收益權(quán)等權(quán)利內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)形式,將其排除在準(zhǔn)予上市流通的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地外,對(duì)目前保障絕大多數(shù)農(nóng)民的基本生存利益、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定有一定的積極意義。

3.鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)用地的上市流通需慎重對(duì)待。在現(xiàn)行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)+村民自治”的農(nóng)村治理模式下,功能性行政權(quán)力已實(shí)際下沉到村,而村民的低組織化程度和弱權(quán)利意識(shí),使農(nóng)村集體土地所有權(quán)的行使往往僅由村長(zhǎng)等少數(shù)人決定。一些鄉(xiāng)村干部隨意解釋公共利益,一方面以公共、公益事業(yè)建設(shè)需要為由,通過(guò)“收回”制度強(qiáng)行獲取農(nóng)民個(gè)體的土地使用權(quán);另一方面又通過(guò)權(quán)力運(yùn)作,改變土地用途,采用以租代征等手段,將鄉(xiāng)村公共、公益事業(yè)用地和未用地等通過(guò)隱性土地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)牟利,侵吞、挪用或私分集體土地資產(chǎn)。因此,在農(nóng)村公共利益確認(rèn)、集體土地收回、集體資源分配監(jiān)管制度不健全的狀況下,公共、公益建設(shè)用地的入市及帶來(lái)的高額利潤(rùn),既會(huì)增加農(nóng)民土地權(quán)益的不穩(wěn)定程度,也會(huì)使“村委會(huì)”與“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”兩委一肩挑的村官獲取更大范圍的尋租,難以保證今后農(nóng)村公共公益設(shè)施建設(shè)所需土地,進(jìn)而影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程,風(fēng)險(xiǎn)較大。

4.將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地認(rèn)定為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地,有一定的歷史合理性。按照《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》規(guī)定,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)必須是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)民投資為主,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(包括所轄村)舉辦的承擔(dān)支援農(nóng)業(yè)義務(wù)的企業(yè)。但20世紀(jì)90年代以來(lái),鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)生了巨大變化,一方面,原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)通過(guò)改制、兼并、重組、破產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)格局轉(zhuǎn)變,已從單一集體企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)樗綘I(yíng)企業(yè)、股份合作制、公司制及“三資”企業(yè)等多種性質(zhì)并存,在以出租、入股、抵押等方式轉(zhuǎn)制時(shí),企業(yè)土地也從完全自用變?yōu)楣灿?、租賃、拍賣等多種形態(tài)共存,仍界定為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地已不合時(shí)宜。另一方面,由于此前土地權(quán)能受限,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用的建設(shè)用地除非破產(chǎn)合并等個(gè)別情況,不允許轉(zhuǎn)讓,更不允許用于商業(yè)、旅游等設(shè)施開(kāi)發(fā),導(dǎo)致部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地要么荒廢,要么低效利用。將其認(rèn)定為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地,允許與國(guó)有土地同價(jià)同權(quán)入市,既可以盤活這部分?jǐn)?shù)量巨大的閑置或低效利用的集體建設(shè)用地,在不征用耕地的情況下,滿足工商業(yè)用地需要,有效避免征地沖突的發(fā)生,還可以充分利用現(xiàn)已成熟的開(kāi)發(fā),降低企業(yè)成本[9]。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地可以直接認(rèn)定為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地,但將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地范圍僅限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地則與現(xiàn)實(shí)脫節(jié),范疇略顯狹隘。

二、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)范圍的理論架構(gòu)及認(rèn)定方式

(一)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)范圍的理論架構(gòu)

1.以用途規(guī)劃及管制為核心。實(shí)際中,受限于人多地少、耕地資源稀缺的基本國(guó)情和中央節(jié)約集約使用土地的政策精神,相對(duì)“所有制管理”“用途管制”更為科學(xué),“規(guī)劃怎么用”比“誰(shuí)用”更有利于土地資源效益的發(fā)揮。一方面,土地用途直接影響土地的產(chǎn)出率與經(jīng)營(yíng)效果,決定著土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的表現(xiàn)方式,對(duì)能否上市及其上市價(jià)格有著明顯影響;另一方面,用途規(guī)劃有利于水、電、交通等市政公用設(shè)施和文體基礎(chǔ)設(shè)施配套的建設(shè)。城鎮(zhèn)化過(guò)程中,土地的工業(yè)、商業(yè)還是公共公益設(shè)施用途,都會(huì)在地方控制性詳細(xì)規(guī)劃中明確,這些規(guī)劃往往涉及到多個(gè)部門、手續(xù)繁雜,一旦確定短期內(nèi)難以改變。如果土地使用不符合當(dāng)?shù)匾?guī)劃,不僅項(xiàng)目難以獲得審批,也會(huì)使得城鎮(zhèn)發(fā)展陷入混亂。因此,農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的確定應(yīng)該以科學(xué)的用途規(guī)劃及其管制為核心,這樣有利于充分實(shí)現(xiàn)土地資源的有效配置。

2.以經(jīng)營(yíng)性為衡量標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)營(yíng)性強(qiáng)調(diào)土地用途要以營(yíng)利為目的。實(shí)踐證明,“經(jīng)營(yíng)性”直接影響建設(shè)用地的價(jià)格,不同經(jīng)營(yíng)用途的土地利用方式不一樣,利用強(qiáng)度和產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益不同,地價(jià)也不同。在符合規(guī)劃的前提下,建設(shè)用地的地價(jià)高于農(nóng)用地,經(jīng)營(yíng)性用地地價(jià)高于非經(jīng)營(yíng)性用地,而經(jīng)營(yíng)用途的不同,也使商業(yè)用地、住宅用地、工業(yè)用地的價(jià)格在其他宏觀條件(社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政策等)和微觀條件(交通、環(huán)境、人口、規(guī)劃、距離城市中心距離遠(yuǎn)近等區(qū)域因素和面積、形狀等個(gè)別因素)不變的情形下依次遞減。構(gòu)建起以經(jīng)營(yíng)性為衡量標(biāo)準(zhǔn)的土地用途體系,既可以將經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與非經(jīng)營(yíng)性的農(nóng)用地、宅基地和公共公益事業(yè)用地明顯區(qū)分開(kāi)來(lái),也可以有效反映不同用途的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的市場(chǎng)價(jià)值,增強(qiáng)其配置效率和制度運(yùn)行效率。

3.本質(zhì)是使用權(quán)的流轉(zhuǎn),屬于一種新型用益物權(quán)。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上市流轉(zhuǎn)制度的根本目的就是要改變現(xiàn)行建設(shè)用地由地方政府唯一供給的壟斷狀態(tài),通過(guò)允許農(nóng)村集體直接供給建設(shè)用地而提高土地一級(jí)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)度,增加土地供給量,合理降低用地成本。這使農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性土地的流轉(zhuǎn)只限于使用權(quán)的流轉(zhuǎn),與集體土地被征收后、所有權(quán)改變的上市流轉(zhuǎn)相區(qū)別,是典型的土地使用人享有占有、使用、收益和部分處分權(quán)利的用益物權(quán)。但其使用對(duì)象與用途的特殊性,又與現(xiàn)行物權(quán)法中規(guī)定的用益物權(quán)類型——建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)明顯不同,前者限于國(guó)家所有的土地(第135條),后者限于在集體所有土地上建造住宅及其附屬設(shè)施的土地(第152條),因此,可將農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地界定為一種新型用益物權(quán)。一方面,它是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地為基礎(chǔ),與宅基地和公共公益設(shè)施用地并存的一類獨(dú)立建設(shè)用地,其使用權(quán)的行使以經(jīng)營(yíng)性為目標(biāo),可以直接自由流轉(zhuǎn)進(jìn)入國(guó)家一級(jí)土地市場(chǎng),享有與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)同樣的權(quán)能;而宅基地和公共公益設(shè)施用地作為非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地,在法律沒(méi)有特別規(guī)定時(shí),其使用權(quán)是不能直接入市的。另一方面,為避免與集體非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)混同,應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用權(quán)與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)一樣,規(guī)定明確的使用期限并有償交易,否則,無(wú)期限會(huì)形成事實(shí)上集體建設(shè)用地所有權(quán)的出讓,而無(wú)償交易則在集體土地不存在劃撥的情形下,等同于公共公益事業(yè)用地的獲得。

(二)界定農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地范圍需采用列舉加概括排除法

事實(shí)上,無(wú)論在法律上還是在現(xiàn)實(shí)中,由于長(zhǎng)期缺少用地規(guī)劃,以及公共公益設(shè)施的界定不清,農(nóng)村建設(shè)用地普遍存在用途不清、界限不清、權(quán)屬不清的“三不清”現(xiàn)象,這就使農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地范圍的界定需要概括、列舉法并存,在適應(yīng)實(shí)體土地權(quán)利變化與法律穩(wěn)定性協(xié)調(diào)的同時(shí),為已有權(quán)利和新增權(quán)利的統(tǒng)籌提供了法律路徑,并給未來(lái)改革中逐步成熟的規(guī)則和規(guī)定留有方向性的創(chuàng)新空間。

首先,可參照城市“經(jīng)營(yíng)性用地”界定方式予以概括規(guī)定?！敖?jīng)營(yíng)性用地”最早在國(guó)務(wù)院1999年《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》中提出,其范圍不斷被修訂,2007年,國(guó)土資源部在《招標(biāo)拍賣掛牌出讓建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》中明確為工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅五類,并使用至今。參照該界定,可概括規(guī)定“在農(nóng)村集體所有土地上進(jìn)行工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等營(yíng)利性行為所使用的建設(shè)用地”可列為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。其中,工業(yè)用地不包括采礦地;商業(yè)用地包括各類商業(yè)、服務(wù)業(yè)用地;旅游用地僅指游覽設(shè)施用地,包括旅游點(diǎn)建設(shè)用地、游娛文體用地、休養(yǎng)保健用地、購(gòu)物商貿(mào)用地和其他游覽設(shè)施用地(見(jiàn)表1)。部分專家、學(xué)者也持類似觀點(diǎn),如中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所王小映研究員就認(rèn)為與國(guó)有土地同等入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地包括規(guī)劃為工業(yè)、商業(yè)、商品住宅、旅游等經(jīng)營(yíng)性用途的土地[10]。

表1　農(nóng)村集體土地分類及其經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地概括范圍

但這種規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng),不足以完全概括農(nóng)村集體建設(shè)用地中存在的現(xiàn)象,結(jié)合實(shí)際,可以采用列舉法補(bǔ)充。一方面,可將以下幾類土地直接列舉作為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地:第一,原規(guī)劃用于非農(nóng)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的集體土地和客觀上難以開(kāi)墾為耕地的荒地。這類土地目前在很多試點(diǎn)地區(qū)作為存量建設(shè)用地多被登記為“已出讓土地”或“待開(kāi)發(fā)土地”,由于不牽涉他人權(quán)屬、利益,并可以直接用于建設(shè),將其列舉在內(nèi)爭(zhēng)議不大。第二,土地整治新增部分依法辦理建設(shè)用地用途轉(zhuǎn)變審批后可直接確定?！霸鰷p掛鉤”并將整理后新增土地用于建設(shè)用地是目前各試點(diǎn)的統(tǒng)一做法,如天津的“宅基地?fù)Q房”、重慶的“地票”等,做法稱謂不同,本質(zhì)一樣,并且在現(xiàn)行法律下,這些新增土地指標(biāo)雖然突破性的實(shí)現(xiàn)了交易,但程序上仍然先要轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地,然后才能開(kāi)發(fā)建設(shè)。隨著城鄉(xiāng)一體化土地市場(chǎng)的建立,將這部分土地直接認(rèn)定為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地,直接準(zhǔn)予上市流通是可行的。如果涉及到“農(nóng)轉(zhuǎn)非”用途的改變,則必須嚴(yán)格執(zhí)行政府控制程序。第三,新農(nóng)村建設(shè)中多建的房屋可以經(jīng)營(yíng)性土地空間權(quán)入市。新農(nóng)村建設(shè)的房屋是“小產(chǎn)權(quán)房”中的一種新形式,其以宅基地的收回為基礎(chǔ),由集體和投資者統(tǒng)一興建,既涉及到農(nóng)民的宅基地保障功能,又涉及到投資者的利益。因此,可將該類型土地權(quán)利區(qū)分對(duì)待,地表使用權(quán)的占有權(quán)仍歸農(nóng)民,但可將額外多余住房以農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性土地空間權(quán)入市,就像城市里將地下建的停車位、地下商業(yè)街商鋪轉(zhuǎn)讓不影響地上的地表使用權(quán)出讓一樣。最后,對(duì)全家戶籍遷入城鎮(zhèn)、有穩(wěn)定收入且住所有保障農(nóng)戶自愿退出的宅基地和集體成員同意并協(xié)議收回的多余宅基地,可以將其認(rèn)定為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地,準(zhǔn)予上市。

另一方面,一些關(guān)系國(guó)計(jì)民生、由憲法原則確定的固有權(quán)利無(wú)論如何是不能動(dòng)搖的,這些權(quán)利可以通過(guò)排除法加以保護(hù)。首先,涉及到公民生存權(quán)利的耕地和有房宅基地(除上述可轉(zhuǎn)讓特例外的基本形式)應(yīng)明確不能確認(rèn)為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。由于關(guān)系到廣大農(nóng)民的根本生存權(quán)和基本住房權(quán),這一項(xiàng)規(guī)定無(wú)論如何是不能動(dòng)搖的,也符合我國(guó)《憲法》和《聯(lián)合國(guó)公民經(jīng)濟(jì)和文化權(quán)利公約》的要求。其次,公共設(shè)施用地、村委會(huì)辦公房用地、已以其他用途出讓或已建政策性鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地,以及保障和滿足城鄉(xiāng)一體化發(fā)展長(zhǎng)遠(yuǎn)需求必須的一些集體建設(shè)用地也應(yīng)該排除?，F(xiàn)實(shí)中,農(nóng)技服務(wù)公司等政策性鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地在改革實(shí)驗(yàn)區(qū)一般用“劃撥集體建設(shè)用地”登記土地性質(zhì),但從保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)順利進(jìn)行和公共服務(wù)均等化角度出發(fā),未來(lái)應(yīng)定為非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。當(dāng)然,這些特殊保護(hù)不能變成權(quán)利限制,例如,耕地在符合國(guó)家規(guī)劃和審批手續(xù)后也可以轉(zhuǎn)化用地性質(zhì);而村民宅基地也可進(jìn)一步區(qū)分為地表使用權(quán)和空間權(quán),在確認(rèn)地表使用權(quán)不可自由轉(zhuǎn)讓外,應(yīng)當(dāng)用立法明確確認(rèn)宅基地的空間權(quán)和宅基地合并進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)多建的房屋可以登記為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的土地空間權(quán),并且這種空間權(quán)可以直接入市[11]。

三、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)范圍認(rèn)定中的注意事項(xiàng)

建立以“土地利用”為中心的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地體系及其相關(guān)的用益物權(quán)制度,是完善我國(guó)土地制度、提高土地資源配置效率的正確路徑,其前提是要規(guī)范集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市范圍,有效增加土地供應(yīng)。操作中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下事項(xiàng):

1.要以宅基地確地、確權(quán)到位為前提。這是由農(nóng)村建設(shè)用地錯(cuò)綜復(fù)雜的實(shí)際情況決定的,只有關(guān)系到廣大農(nóng)民私人利益的宅基地范圍被確定,才能確認(rèn)其權(quán)利范圍,也才能對(duì)其余集體共有的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和公共公益用地確地確權(quán),是實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定、改革突破的前提,這項(xiàng)工作各地目前正在展開(kāi)。

2.要明確農(nóng)村公共利益用地范圍。2011年頒布的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中首次明確列舉了公益目的,并強(qiáng)調(diào)必須由政府組織實(shí)施,對(duì)城市征地行為規(guī)范起到積極約束作用。但在農(nóng)村,一方面《土地管理法》規(guī)定國(guó)家為了“公共利益”的需要可以征用農(nóng)村集體土地,征收后可進(jìn)入城市建設(shè)用地市場(chǎng);另一方面,農(nóng)村集體自己可以根據(jù)需要安排公共事業(yè)、公益設(shè)施用地。而法律對(duì)“集體”、集體成員范圍以及集體權(quán)限行使者的規(guī)定不清晰,往往出現(xiàn)名義上歸農(nóng)民集體所有,實(shí)際上由支部書記、村主任等基層管理者所有的內(nèi)部成員權(quán)利不平等現(xiàn)狀,集體建設(shè)用地的上市不可避免地會(huì)加劇這種不平等,既可能出現(xiàn)“政府濫用土地征用權(quán),借‘公共利益的需要’任意擴(kuò)大‘征用’范圍,將可自主流轉(zhuǎn)的農(nóng)村集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為國(guó)有”[12];也可能出現(xiàn)基層管理者借“公共利益”之名,將農(nóng)民個(gè)人使用土地轉(zhuǎn)為集體所有,損害農(nóng)民利益。因此,參照國(guó)有土地房屋征收、補(bǔ)償規(guī)定,明確農(nóng)村公共設(shè)施、公益事業(yè)范圍,既是維護(hù)集體利益、保障集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地范圍確權(quán)的前提;也是改變我國(guó)傳統(tǒng)建設(shè)用地單一供給模式、完善征地制度的契機(jī)。與其配套,還應(yīng)明確農(nóng)民的集體土地成員權(quán),保障其在集體經(jīng)濟(jì)中的擁有參與權(quán)、表決監(jiān)督權(quán)和獲取物質(zhì)利益權(quán),實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體內(nèi)部的權(quán)力制衡和土地集體所有權(quán)人的規(guī)范治理。

3.建立以統(tǒng)一城鄉(xiāng)用地功能為前提的土地規(guī)劃和用途管制制度。以土地利用為核心,按照功能用途進(jìn)行土地確權(quán),使農(nóng)村集體土地和國(guó)有土地實(shí)現(xiàn)“用途一致、價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)一致”,是建立城鄉(xiāng)一體土地市場(chǎng)的核心。宏觀上應(yīng)盡可能地保障城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地利用功能規(guī)劃的確定性,并通過(guò)權(quán)力約束機(jī)制改善規(guī)劃體制的軟約束機(jī)制,使符合規(guī)劃和用途管制成為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的紅線。微觀上,要求具體規(guī)劃在嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地、保證耕地不減少的前提下,一方面要注重各類規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)與配套,既要重視土地規(guī)劃中對(duì)農(nóng)村土地的現(xiàn)狀調(diào)查、供需量預(yù)測(cè)、綜合整治和利用分區(qū),還要注重對(duì)土地流轉(zhuǎn)的數(shù)量結(jié)構(gòu)和空間布局予以全面規(guī)劃和引導(dǎo);既要保證上下級(jí)城市、城鎮(zhèn)、村莊土地規(guī)劃的銜接,還要實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃與生態(tài)保護(hù)規(guī)劃、糧食安全生產(chǎn)規(guī)劃等的協(xié)調(diào)。另一方面,要在堅(jiān)持用途管制的前提下確保各項(xiàng)規(guī)劃的細(xì)化、落實(shí),以農(nóng)村集體土地的經(jīng)濟(jì)功能、社會(huì)功能和生態(tài)功能的協(xié)調(diào)為出發(fā)點(diǎn),處理好集體土地與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、村鎮(zhèn)建設(shè)、民居生態(tài)的協(xié)進(jìn)關(guān)系,防止無(wú)序的開(kāi)發(fā)建設(shè)。

4.處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的上市流轉(zhuǎn)必定影響到國(guó)有土地的交易市場(chǎng),減弱城市政府現(xiàn)有的土地收益壟斷權(quán),如何界定地方政府在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上市流轉(zhuǎn)中的權(quán)限,協(xié)調(diào)政府與市場(chǎng)的關(guān)系,直接關(guān)系到集體土地能否順利上市流轉(zhuǎn)。這就要求,一要將“用途規(guī)劃”的確定方式從單一依上級(jí)政府指令指標(biāo)生成,逐步過(guò)渡為能反映市場(chǎng)導(dǎo)向的需求用途;同時(shí),樹(shù)立政府只是土地規(guī)劃執(zhí)行者的理念,將其從現(xiàn)行土地市場(chǎng)直接參與者轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋乩靡?guī)劃的執(zhí)行者和監(jiān)督者,健全土地宏觀調(diào)控體系。二要建立起城鄉(xiāng)一體的建設(shè)用地使用權(quán)商品化價(jià)值確定機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制,在明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體、權(quán)能的基礎(chǔ)上,細(xì)化集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主體及條件、范圍、年限和程序等;逐步建立健全地籍調(diào)查、土地信息、合同管理等動(dòng)態(tài)管理制度和土地評(píng)等定價(jià)、資產(chǎn)評(píng)估等價(jià)格評(píng)定體系,以及土地投融資、法律咨詢、委托代理等中介服務(wù)機(jī)構(gòu)體系和多元化的監(jiān)督體系,通過(guò)完善市場(chǎng)機(jī)制來(lái)降低交易成本。三要規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制,在充分保障農(nóng)民土地權(quán)益的同時(shí),兼顧地方政府和農(nóng)村集體組織的管理成本、服務(wù)支出和財(cái)政平衡,實(shí)現(xiàn)利益在國(guó)家、集體和個(gè)人之間的合理分配。

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On Transfer Scoping of Rural Collective-owned

Commercial Construction Land

YANG Sui-quan1, SUN A-fan2

(1.SchoolofLaw,SichuanUniversity,Chengdu610207；2.SchoolofEconomics,SichuanUniversity,Chengdu610065,China)

Abstract：The transaction of rural commercial collective-owned construction land is the breakthrough point of reform of the collective construction land, which is related to the construction of resource allocation and benefit sharing pattern during the course of urban and rural integration.As a new type of usufruct to replace partly the current land expropriation system in future, it’s important to use generalization method and enumeration method in building the collective construction land’s scope of circulation system, which takes uses planning and control as the core and is based on operational metrics, with the homestead and public land in parallel. In reality, the fact confused. The collective construction land right verification rests on implementing the homestead right verification and public land definition, and complying with the planning and use control to deal with the relation between government and market. In this way, it can effectively guarantee the transaction of rural collective-owned commercial construction land, and is also conducive to reduce risk.

Key words：rural collective-owned commercial construction land;transfer scoping;uses planning;land confirmation

文章編號(hào)：1009-9107(2015)06-0001-06

中圖分類號(hào)：F301.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

作者簡(jiǎn)介：楊遂全(1957- )，男，四川大學(xué)法學(xué)院教授,博士生導(dǎo)師,主要研究方向?yàn)榉ń?jīng)濟(jì)學(xué)、民商法學(xué)。

基金項(xiàng)目:國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目(13AJY013)

收稿日期：(20)2014-04-03