[摘 要] 群眾路線將黨的組織與政策過(guò)程的合理性與合法性建立在黨群、干部動(dòng)態(tài)互動(dòng)關(guān)系之中，由此形成了豐富的政策話語(yǔ)邏輯。在階級(jí)斗爭(zhēng)話語(yǔ)占主導(dǎo)的時(shí)期，群眾運(yùn)動(dòng)作為一種主要的治國(guó)形式，在塑造政策過(guò)程中具有重要影響。在政策過(guò)程中，除了官僚體系網(wǎng)絡(luò)，還存在基于復(fù)雜的干群互動(dòng)、政治協(xié)商、群眾參與所形成的動(dòng)員協(xié)商網(wǎng)絡(luò)。干部在政策執(zhí)行過(guò)程中受群眾路線的約束主要體現(xiàn)在結(jié)合執(zhí)行工作自身特點(diǎn)形成有效的群眾工作機(jī)制、立場(chǎng)與作風(fēng)。

[關(guān)鍵詞] 群眾路線；政策過(guò)程；政策話語(yǔ)邏輯

[中圖分類號(hào)] D252[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1008—1763（2016）05—0117—06

Abstract：Mass Line makes the legitimacy and rationality of the organization and policy process of the CPC based on dynamic interactive relationship with partymasses and massescadres， and thus forming the rich policy discourse logic. Mass movement as a main way to run a country exerts an important influence on shaping the policy process during the period when class struggle is the keynote discourse. Besides bureaucracy system network， there is mobilization and consultation network that is formed by cadres-mass interactive， political consultation and mass participation in the policy planning. The restriction of mass line is mainly embodied in effective mass work mechanism， mass work stand and mass work style which are formed through combining the characteristics of the implementation work in the process of policy implementation.

Key words：mass line； policy process； policy discourse logic

一 前 言

在改革開(kāi)放以前，西方學(xué)者多采用理性、權(quán)力、非正式政治等框架體系來(lái)解釋中國(guó)政策過(guò)程。[1]進(jìn)入20世紀(jì)80年代以來(lái)，李侃如和奧克森伯格用官僚政治框架取代理性和權(quán)力框架來(lái)解釋中國(guó)政策過(guò)程。[2]謝淑麗認(rèn)為在“相互問(wèn)責(zé)”的政治系統(tǒng)內(nèi)，政府官僚需要取悅領(lǐng)導(dǎo)者，因?yàn)樗麄兊那巴菊莆赵谒麄兪稚?。但同時(shí)領(lǐng)導(dǎo)也需要獲得官僚的支持來(lái)維持自己的領(lǐng)導(dǎo)地位。在這樣的情況下，決策遵循的是一種“共識(shí)代表”的方式進(jìn)行。它的運(yùn)行機(jī)制是如果一項(xiàng)政策在下級(jí)的官僚間取得共識(shí)，那么它就會(huì)被上傳到更高的層級(jí)繼續(xù)討論與決策。而如果在下級(jí)就不能取得共識(shí)，那么該項(xiàng)政策會(huì)被放棄或者暫時(shí)擱置直至重新取得共識(shí)。[3]貝淡寧認(rèn)為中國(guó)走向了具有儒家“管制”理念的“賢能政治”。[4]國(guó)內(nèi)朱光磊等學(xué)者較早探討了中國(guó)政府過(guò)程，胡象明提出了一體化民主有限決策模式，寧騷提出了“上下來(lái)去”模式，陳玲提出“制度—精英”政策過(guò)程模式，王紹光和樊鵬提出了“共識(shí)型決策模式”。朱旭峰關(guān)注到智庫(kù)對(duì)中國(guó)政策過(guò)程的影響途徑和影響力[5]。

整體而言，上述研究體現(xiàn)了兩種研究思路，一是關(guān)注中國(guó)政策過(guò)程的體制內(nèi)因素，包括體制內(nèi)精英及精英間正式或正式關(guān)系、體制權(quán)力結(jié)構(gòu)及其對(duì)決策的影響等。二是關(guān)注體制外的公眾參與、智庫(kù)、傳統(tǒng)思想（儒家）等因素的影響。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為中國(guó)政策過(guò)程盡管仍存在一定的封閉性，但是正在不斷地走向開(kāi)放與開(kāi)明，盡管存在一定的共識(shí)難題，但是整體上不同于西方的否決政治，具有較高的決策效率。從執(zhí)行的角度看，盡管存在“碎片化”的風(fēng)險(xiǎn)，但是通過(guò)運(yùn)用中國(guó)特色的高位推動(dòng)、層級(jí)治理和多屬性治理，采用協(xié)調(diào)、信任、合作、整合、資源交換和信息交流等手段解決公共政策在央地之間、部門之間的貫徹與落實(shí)的問(wèn)題。[6]歐博文、李連江認(rèn)為基層自主性加強(qiáng)、對(duì)頂頭上司依賴性增加以及缺乏有效社會(huì)約束導(dǎo)致農(nóng)村存在選擇性執(zhí)行，許多干部盡職盡責(zé)地執(zhí)行著不受村民歡迎的政策，但是卻拒絕執(zhí)行其他那些受村民歡迎的政策。[7]

對(duì)于中國(guó)政策過(guò)程的解讀還存在第三種思路，即一種將政策過(guò)程的解讀建立在黨群、干群辯證互動(dòng)的邏輯之中的思路。美國(guó)中國(guó)問(wèn)題專家哈里·哈丁在其向蘭德公司提交的一份報(bào)告中，他分析了毛澤東、劉少奇群眾路線思想，認(rèn)為群眾路線涵蓋了信息收集、問(wèn)題選擇、方案形成、政策確定、政策執(zhí)行和政策評(píng)估等政策過(guò)程。[8]馬克·布萊徹認(rèn)為，群眾路線作為一種政策理論，并不將政策過(guò)程描述為相互區(qū)分的步驟，相反，是部分由領(lǐng)導(dǎo)、部分由群眾所做出的決策、行為和反應(yīng)組成的長(zhǎng)期過(guò)程。[9] 王紹光認(rèn)為，從決策的角度說(shuō)，群眾路線可以說(shuō)是一種逆向參與模式，它所強(qiáng)調(diào)的是，決策者必須主動(dòng)深入到人民大眾中去，而不是坐等群眾前來(lái)參與。因此，在本質(zhì)上決策仍是一種干部決策模式。[10]

習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度之所以行得通、有生命力、有效率，就是因?yàn)樗菑闹袊?guó)的社會(huì)土壤中生長(zhǎng)起來(lái)的。中國(guó)共產(chǎn)黨人提出的群眾路線是馬克思主義群眾觀與中國(guó)傳統(tǒng)文化中的民本觀相結(jié)合的產(chǎn)物。群眾路線對(duì)于中國(guó)政策過(guò)程的影響，不僅在于它作為一種根本的工作方法廣泛貫徹于政策過(guò)程，而且作為一種政策意識(shí)形態(tài)從思想觀念和組織形式方面發(fā)展了正統(tǒng)的馬克思列寧主義，并且為中國(guó)探索出一種不同于西方民主政治過(guò)程的道路提供了思想和道德基礎(chǔ)。

二 群眾路線的政策話語(yǔ)邏輯

從組織化的角度說(shuō)，工人政黨存在兩種組織邏輯。一是基于選舉而形成聯(lián)盟性政黨邏輯。這種邏輯下的工人政黨內(nèi)部存在各個(gè)松散的選舉社團(tuán)、區(qū)域性組織，主要通過(guò)選舉規(guī)則來(lái)維系其中的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。這一類工人政黨主要存在于歐洲，最后都走上通過(guò)議會(huì)斗爭(zhēng)融入國(guó)家政權(quán)的道路。二是列寧式政黨組織邏輯，即一種從積極的、有覺(jué)悟的成員中選拔出來(lái)的、具有嚴(yán)格紀(jì)律要求的先鋒隊(duì)組織。在“先鋒隊(duì)”旗幟下，黨的組織首先要具有一種學(xué)習(xí)型組織的特征，即一個(gè)善于學(xué)習(xí)馬克思主義的政黨組織。然后，要求其成員成為宣傳與行動(dòng)的 “播種機(jī)”“發(fā)動(dòng)機(jī)”，由此最大限度地發(fā)動(dòng)群眾。

在國(guó)共第一次合作破裂以后，黨群關(guān)系成為黨政組織生存與發(fā)展最為緊迫性的政治問(wèn)題。由此不僅需要在工作方法層面上予以回應(yīng)，更需要在戰(zhàn)略層面上予以回應(yīng)。這種響應(yīng)既體現(xiàn)黨章及領(lǐng)導(dǎo)人表述層面，也體現(xiàn)在行動(dòng)層面。

表1列出了群眾路線在黨章中的表述。一至六大黨章沒(méi)有群眾路線的表述。從黨章表述上看，十八大沿用了十七大表述：“黨在自己的工作中實(shí)行群眾路線，一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來(lái)，到群眾中去，把黨的正確主張變?yōu)槿罕姷淖杂X(jué)行動(dòng)。我們黨的最大政治優(yōu)勢(shì)是密切聯(lián)系群眾，黨執(zhí)政后的最大危險(xiǎn)是脫離群眾。黨風(fēng)問(wèn)題、黨同人民群眾聯(lián)系問(wèn)題是關(guān)系黨生死存亡的問(wèn)題。黨堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的方針，建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系，堅(jiān)持不懈地反對(duì)腐敗，加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和廉政建設(shè)?！?/p>

在黨的領(lǐng)導(dǎo)人中，李立三、周恩來(lái)較早提出群眾路線這一表述。不過(guò)，對(duì)群眾路線進(jìn)行一貫地、系統(tǒng)地闡發(fā)的是毛澤東。在《長(zhǎng)崗鄉(xiāng)調(diào)查》（1933）、《查田運(yùn)動(dòng)的群眾工作》（1933）、《關(guān)心群眾工作，注意工作方法》（1934）、《中國(guó)共產(chǎn)黨在民族戰(zhàn)爭(zhēng)中的地位》《〈農(nóng)村調(diào)查〉的序言和跋》（1941年3、4月）、《在解放日?qǐng)?bào)》改版座談會(huì)上的講話》、《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方法的若干問(wèn)題》、《切實(shí)執(zhí)行十大政策》、《組織起來(lái)》、《論聯(lián)合政府》、《共產(chǎn)黨基本的一條就是直接依靠廣大人民群眾》等文獻(xiàn)中，毛澤東對(duì)群眾路線都有論述。其中，《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方法的若干問(wèn)題》一文中，毛澤東從馬克思主義認(rèn)識(shí)論的角度作了最為經(jīng)典的論述：“在我黨的一切實(shí)際工作中，凡屬正確的領(lǐng)導(dǎo)，必須是從群眾中來(lái)，到群眾中去。這就是說(shuō)，將群眾的意見(jiàn)（分散的無(wú)系統(tǒng)的意見(jiàn)）集中起來(lái)（經(jīng)過(guò)研究，化為集中的系統(tǒng)的意見(jiàn)），又到群眾中去做宣傳解釋，化為群眾的意見(jiàn)，使群眾堅(jiān)持下去，見(jiàn)之于行動(dòng)，并在群眾行動(dòng)中考驗(yàn)這些意見(jiàn)是否正確。然后再?gòu)娜罕娭屑衅饋?lái)，再到群眾中堅(jiān)持下去。如此無(wú)限循環(huán)，一次比一次地更正確、更生動(dòng)、更豐富。”[11]除了毛澤東等第一代領(lǐng)導(dǎo)人外，歷屆領(lǐng)導(dǎo)人都有關(guān)于黨群關(guān)系與群眾路線的論述。

從行動(dòng)層面上看，群眾路線存在運(yùn)動(dòng)式非?；憫?yīng)和日?；憫?yīng)兩種類型。所謂日?；?，意味著黨與群眾的互動(dòng)過(guò)程必須是日常的、可見(jiàn)的，不僅在于黨員干部可以進(jìn)入民眾的日常生活中，幫助民眾解決問(wèn)題，還在于民眾向黨員干部反映問(wèn)題的信息渠道必須是暢通的，民眾可以參與、監(jiān)督事關(guān)自身利益的決策過(guò)程。 [12]

從政策話語(yǔ)的角度說(shuō)，“一切為了群眾，一切依靠群眾”指出政策過(guò)程追求的目標(biāo)、依靠的主體，“從群眾中來(lái)，到群眾中去”將政策過(guò)程建立在一種理論與實(shí)踐的動(dòng)態(tài)關(guān)系之中。將兩者結(jié)合在一起看，群眾路線實(shí)際上將政策過(guò)程與黨的組織過(guò)程結(jié)合起來(lái)，將政策過(guò)程看作是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部與群眾之間互動(dòng)的動(dòng)態(tài)過(guò)程，并將這種動(dòng)態(tài)過(guò)程建立在理論與實(shí)踐關(guān)系的認(rèn)識(shí)論基礎(chǔ)之上。群眾路線作為一種長(zhǎng)期堅(jiān)持與落實(shí)的組織路線，在塑造黨的組織性質(zhì)與特色方面保持了連貫性和一致性。而民主集中制則塑造了黨的組織結(jié)構(gòu)與組織原則，并作為一種制度化約束保證了黨的組織結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性和可預(yù)期性。由于民主集中制與群眾路線話語(yǔ)邏輯都是建立在一種辯證與動(dòng)態(tài)思維邏輯基礎(chǔ)之上的，所以，由此塑造的政策過(guò)程內(nèi)含于黨群、干群、上下辯證互動(dòng)過(guò)程之中，具有一種原則性和靈活性相結(jié)合以及黨的政策過(guò)程與組織過(guò)程相結(jié)合的特點(diǎn)。更為重要的是，從群眾路線話語(yǔ)邏輯中體現(xiàn)了中國(guó)政策過(guò)程中特有的合理性與合法性邏輯。從合理性的邏輯看，群眾利益至上、一切為了群眾（人民）等表述包含了價(jià)值合理性的內(nèi)容，而強(qiáng)調(diào)實(shí)事求是、一切從實(shí)際出發(fā)、政策實(shí)驗(yàn)，體現(xiàn)了將政策目標(biāo)、手段與結(jié)果一起考量的工具理性。從合法性的角度說(shuō)，它為黨的革命與執(zhí)政提供了一種群眾認(rèn)同性基礎(chǔ)，為黨的革命與執(zhí)政過(guò)程提供了群眾參與的民主合法性。

從政策過(guò)程的角度說(shuō)，群眾路線的話語(yǔ)表述試圖將政黨精英與群眾參與的作用通過(guò)一種辯證統(tǒng)一以及動(dòng)態(tài)的方式進(jìn)行融合。群眾路線的表述涉及政策過(guò)程的基本要素，即政策問(wèn)題的確認(rèn)、政策方案的形成、政策方案的選擇、政策執(zhí)行和政策評(píng)估。首先，在政策問(wèn)題的確認(rèn)階段，毛澤東反對(duì)從一種教條主義的角度界定問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)從實(shí)踐與矛盾論的角度把握問(wèn)題。對(duì)問(wèn)題的界定，一是要求領(lǐng)導(dǎo)干部深入群眾進(jìn)行調(diào)研，沒(méi)有調(diào)查就沒(méi)有發(fā)言權(quán)。二是領(lǐng)導(dǎo)干部要善于抓住主要矛盾或矛盾的主要方面。他指出：“在復(fù)雜事物的發(fā)展過(guò)程中，有許多的矛盾存在，其中必有一種是主要的矛盾，由于它的存在和發(fā)展，規(guī)定和影響著其他矛盾的存在和發(fā)展。主要矛盾在事物發(fā)展過(guò)程中起著領(lǐng)導(dǎo)、決定的作用，其他矛盾則處于次要和服從的地位。抓住了主要矛盾，其他次要矛盾就容易解決了。”[13]因此，領(lǐng)導(dǎo)干部的調(diào)查應(yīng)該分析與發(fā)現(xiàn)相關(guān)問(wèn)題的主要矛盾與矛盾的主要方面，只有這樣才能界定出最為緊迫的問(wèn)題。其次，在政策方案的形成階段。方案的形成應(yīng)該從群眾中來(lái)，并通過(guò)試驗(yàn)、試點(diǎn)等實(shí)踐方式的檢驗(yàn)，最終形成能夠在全局進(jìn)行推廣的成熟方案。因此，方案最終是否可行既要通過(guò)實(shí)踐的動(dòng)態(tài)檢驗(yàn)，更要將這種檢驗(yàn)放在“黨—群眾”的關(guān)系中進(jìn)行定位。任何一項(xiàng)方案應(yīng)該是群眾所需要的，又是群眾自愿承擔(dān)的。但是，這種“需要”既不是群眾零散的自發(fā)的要求，也不是領(lǐng)導(dǎo)者自己的“需要”，而是在兩者互動(dòng)和統(tǒng)一的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的“需要”。第三，在政策執(zhí)行階段，干部需要到群眾中去，發(fā)動(dòng)、動(dòng)員和教育群眾去執(zhí)行政策，而“群眾”也需要響應(yīng)政策主張，并“轉(zhuǎn)化為行動(dòng)”。第四，對(duì)政策評(píng)價(jià)的“正確性”建立在政策執(zhí)行實(shí)踐的基礎(chǔ)之上。因此，群眾路線在政策過(guò)程中的基本形式是領(lǐng)導(dǎo)與群眾的一系列互動(dòng)過(guò)程。而領(lǐng)導(dǎo)不僅包括領(lǐng)導(dǎo)個(gè)體而且還包括建立在一定分工負(fù)責(zé)基礎(chǔ)上的黨委的集體領(lǐng)導(dǎo)。

從群眾路線與政策過(guò)程相結(jié)合的實(shí)踐形態(tài)上看，存在如下三種基本形態(tài)：一是運(yùn)動(dòng)式治理形態(tài)。運(yùn)動(dòng)式治理是一種在一定時(shí)期通過(guò)充分發(fā)揮黨政組織內(nèi)部動(dòng)員與群眾動(dòng)員力量以集中資源以解決棘手性、嚴(yán)重性和緊迫性問(wèn)題而采用的治理形態(tài)。包括改革開(kāi)放以前的政治運(yùn)動(dòng)以及改革開(kāi)放以來(lái)被廣泛運(yùn)用的綜合治理、專項(xiàng)治理。二是作為教育干部所形成的教育活動(dòng)形態(tài)。在這種活動(dòng)形態(tài)中不僅要求干部進(jìn)行批評(píng)與自我批評(píng)，而且要求干部將教育與具體工作相結(jié)合。三是內(nèi)含于常規(guī)式行政管理與司法過(guò)程之中的形態(tài)。

三 運(yùn)動(dòng)治國(guó)、干群互動(dòng)與政策過(guò)程：1949-1977

在新中國(guó)成立以后，中國(guó)并沒(méi)有走通過(guò)完善現(xiàn)代官僚科層制與建立現(xiàn)代法治體系的方式來(lái)治理國(guó)家的道路，而是走上“運(yùn)動(dòng)治國(guó)”的道路。馮志峰考察了1949到2009年由國(guó)家發(fā)動(dòng)的110次運(yùn)動(dòng)式治理，其中1949-1977年運(yùn)動(dòng)數(shù)量69次。[14]當(dāng)然，改革開(kāi)放以來(lái)采用運(yùn)動(dòng)式治理和改革開(kāi)放以前的群眾性政治運(yùn)動(dòng)存在巨大的差別。前者相對(duì)常態(tài)治理而言，是黨政科層組織在制度范圍內(nèi)，通過(guò)高位推動(dòng)和黨政組織強(qiáng)大的動(dòng)員能力，集中資源對(duì)某一領(lǐng)域的突出問(wèn)題進(jìn)行集中治理。運(yùn)動(dòng)式治理常見(jiàn)的流程是：事態(tài)惡化→領(lǐng)導(dǎo)重視→成立專項(xiàng)治理小組→形成治理方案→召開(kāi)動(dòng)員大會(huì)→實(shí)施治理→檢查反饋→總結(jié)評(píng)估。 [15] 后者相對(duì)科層治理形態(tài)而言，是一種發(fā)動(dòng)和集中干群力量在一定時(shí)期實(shí)現(xiàn)國(guó)家在一定時(shí)期特定目標(biāo)的特殊國(guó)家治理形態(tài)。

從組織形成機(jī)制上看，群眾運(yùn)動(dòng)存在他組織機(jī)制（如黨政科層組織與工作隊(duì)），同時(shí)也借助群眾自組織力量或者對(duì)群眾自組織行為予以政治吸納。在黨的整風(fēng)運(yùn)動(dòng)和以反對(duì)官僚主義的運(yùn)動(dòng)中，成立領(lǐng)導(dǎo)小組、工作隊(duì)、督查組等臨時(shí)組織以形成更為扁平的組織結(jié)構(gòu)不僅方便上級(jí)對(duì)運(yùn)動(dòng)的控制和引導(dǎo)，而且有助于擺脫固有科層組織內(nèi)部的庇護(hù)。群眾組織自身往往是在黨的動(dòng)員下產(chǎn)生，一部分群眾組織產(chǎn)生以后成為黨處理黨群關(guān)系的重要可靠幫手而被政治吸納，一部分因特定運(yùn)動(dòng)由群眾自發(fā)響應(yīng)而成立的群眾組織往往因運(yùn)動(dòng)的結(jié)束而結(jié)束。群眾運(yùn)動(dòng)能夠被發(fā)動(dòng)起來(lái)，除了有上述組織基礎(chǔ)的支持外，還離不開(kāi)政治動(dòng)員和政治身份再造。政治動(dòng)員離不開(kāi)政治施魅和運(yùn)動(dòng)劇場(chǎng)。政治施魅除了依賴于強(qiáng)大的宣傳外，還往往將典型事件與人物和政治或政策象征、奉獻(xiàn)精神、集體主義、高尚人格等相聯(lián)系，將典型事件或人物以點(diǎn)帶面的宣傳與動(dòng)員，最后推廣到黨的組織影響范圍內(nèi)。在這種劇場(chǎng)中，基于階級(jí)成分、政治表現(xiàn)和運(yùn)動(dòng)要求形成各種角色身份。干部與群眾需要根據(jù)“劇情”要求作出正確的言語(yǔ)和行動(dòng)響應(yīng)，否則可能與“革命角色”不符合而被排斥或改造。政治運(yùn)動(dòng)的過(guò)程也是身份再造的過(guò)程，頻繁的運(yùn)動(dòng)不僅會(huì)導(dǎo)致身份的更替頻率加快，而且可能會(huì)導(dǎo)致身份的反轉(zhuǎn)。有學(xué)者提出了“運(yùn)動(dòng)型精英”的概念，并總結(jié)道：“他們是發(fā)動(dòng)群眾的高手，懂得如何獲得群眾支持以及利用群眾來(lái)打擊對(duì)手。他們大多發(fā)跡于政治運(yùn)動(dòng)，知道如何操弄政治運(yùn)動(dòng)，如何利用政治運(yùn)動(dòng)來(lái)獲得和鞏固權(quán)力，他們的政治生命隨著一波又一波的政治運(yùn)動(dòng)而起伏。”[16]

群眾運(yùn)動(dòng)的目標(biāo)往往是雙重的，即既改造客觀世界，也改造主觀世界，既運(yùn)動(dòng)群眾也運(yùn)動(dòng)干部。運(yùn)動(dòng)一旦由國(guó)家層面發(fā)起，就會(huì)以運(yùn)動(dòng)落實(shí)運(yùn)動(dòng)、大運(yùn)動(dòng)套小運(yùn)動(dòng)，由此運(yùn)動(dòng)的目標(biāo)也因此復(fù)雜化。一些運(yùn)動(dòng)被賦予宏大目標(biāo)，如土地改革運(yùn)動(dòng)、社會(huì)主義改造運(yùn)動(dòng)、大躍進(jìn)運(yùn)動(dòng)、四清運(yùn)動(dòng)、文化大革命運(yùn)動(dòng)。一些運(yùn)動(dòng)目標(biāo)更為具體和日常管理密切相關(guān)，如連隊(duì)民主運(yùn)動(dòng)、增產(chǎn)節(jié)約運(yùn)動(dòng)。和雙重目標(biāo)密切相關(guān)的是，群眾運(yùn)動(dòng)被賦予了兩個(gè)重要功能，一是通過(guò)發(fā)動(dòng)群眾以及通過(guò)運(yùn)動(dòng)這種在一定時(shí)期集中資源、集中動(dòng)員的方式推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)。二是通過(guò)發(fā)動(dòng)群眾，以一種大民主的方式運(yùn)動(dòng)干部，反對(duì)官僚主義，以保證無(wú)產(chǎn)階級(jí)政權(quán)本色。

從群眾運(yùn)動(dòng)的第一個(gè)功能看，運(yùn)動(dòng)要求干部群眾具有飽滿的工作激情、奉獻(xiàn)精神，以一種超常規(guī)、非日常生活的狀態(tài)投入工作，因此運(yùn)動(dòng)本質(zhì)上屬于一種非日?；墓芾砗蜕顮顟B(tài)。從短期看，人們可以為了國(guó)家、集體和宏大、崇高的目標(biāo)而犧牲個(gè)人，但是從長(zhǎng)期來(lái)看，人們還是要回到個(gè)人日常和正常生活狀態(tài)中來(lái)，關(guān)心自己的付出和回報(bào)。

從群眾運(yùn)動(dòng)的第二個(gè)功能看，其目的是通過(guò)運(yùn)動(dòng)劇場(chǎng)和干部更替等形成的運(yùn)動(dòng)壓力避免干部犯官僚主義的毛病，避免干部腐敗變質(zhì)，保持為人民服務(wù)的本色并提高群眾工作方法的能力。但是隨著政治運(yùn)動(dòng)的不斷升級(jí)以及缺乏有效的制度保證，從高級(jí)干部到基層干部都受到運(yùn)動(dòng)自身的直接沖擊，使得干部與干部之間、干部和群眾之間也始終處于一種斗爭(zhēng)的狀態(tài)之中，結(jié)果加大了運(yùn)動(dòng)過(guò)程中的權(quán)力的非正常斗爭(zhēng)，使得運(yùn)動(dòng)的不穩(wěn)定、非理性和不可預(yù)見(jiàn)性特征日益明顯。在這種情況下，運(yùn)動(dòng)自身難以控制，而通過(guò)運(yùn)動(dòng)中的大民主反對(duì)官僚主義的目的也難以實(shí)現(xiàn)。并且，從參與的角度說(shuō)，運(yùn)動(dòng)治國(guó)狀態(tài)的群眾極端參與更多是體現(xiàn)在執(zhí)行而不是決策層面，并且多是有被動(dòng)員和運(yùn)動(dòng)壓力狀態(tài)下而不是自主狀態(tài)的參與。

對(duì)此，鄧小平總結(jié)道：“用大搞群眾運(yùn)動(dòng)的辦法，而不是透徹說(shuō)理、從容討論的辦法，去解決群眾性的思想教育問(wèn)題，而不是用扎扎實(shí)實(shí)、穩(wěn)步前進(jìn)的辦法，去解決現(xiàn)行制度的改革和新制度的建立問(wèn)題，從來(lái)都是不成功的?！盵17]

四 精英共識(shí)、干群互動(dòng)與政策過(guò)程：1978-

改革開(kāi)放以來(lái)，在鄧小平等多代領(lǐng)導(dǎo)人的努力下，國(guó)家治理沿著黨政組織完善和制度化建設(shè)方向發(fā)展，主要體現(xiàn)在：（1）高層權(quán)力交接的制度化。權(quán)力交接的制度化不僅避免了路線斗爭(zhēng)與政治斗爭(zhēng)，而且還避免了相關(guān)斗爭(zhēng)延伸到政策自身。（2）通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)完善及國(guó)家法律建設(shè)對(duì)黨政組織決策過(guò)程進(jìn)行制度化約束。（3）減少了黨與國(guó)家政權(quán)組織對(duì)口設(shè)置的方式，提高了國(guó)家政權(quán)組織機(jī)構(gòu)的地位，并通過(guò)政府機(jī)構(gòu)改革、公務(wù)員制度建立等方式建立現(xiàn)代官僚體制。（4）在干部管理上，在堅(jiān)持黨管干部的基礎(chǔ)上，為了適應(yīng)國(guó)家企業(yè)、事業(yè)單位等改革，實(shí)施分類管理，并通過(guò)責(zé)任追究、績(jī)效考核、聘任制等現(xiàn)代人力資源管理手段不斷完善干部管理體制。（5）在干部管理上，實(shí)行下管一級(jí)并賦予部門、一級(jí)政府更多的自主權(quán)等。與此同時(shí)，中國(guó)黨政組織在“黨政合一”、“政黨嵌入”、“議行合一”、“民主集中”、“條條”和“塊塊”交錯(cuò)等構(gòu)成政治體制的要素沒(méi)有發(fā)生根本變化。

這些制度與組織體制要素交織在一起，使得中國(guó)政策決策過(guò)程發(fā)生了如下變化：（1）政治精英在決策過(guò)程中仍承擔(dān)重要作用，但是高層精英與部門、地方政治精英之間互動(dòng)更為頻繁。改革開(kāi)放以來(lái)，各部門和地方除了擁有預(yù)算內(nèi)資金外，還擁有“預(yù)算外資金”，以及存在預(yù)算軟預(yù)算約束的情況，因此具有其自身利益。此外，改革后在決策程序上較少運(yùn)用威權(quán)、命令手段，使得權(quán)威相對(duì)分散。還有，從信息占有看，各部門、地方具有各自的信息優(yōu)勢(shì)。這些情況的存在強(qiáng)化了各部門、地方的討論還價(jià)能力。（2）20世紀(jì)80年代的干部體制改革使得一大批“知識(shí)化、專業(yè)化、革命化”的干部進(jìn)入到管理隊(duì)伍，逐漸取代了以激進(jìn)的革命熱情和意識(shí)形態(tài)而進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)階層的革命干部與工農(nóng)干部。進(jìn)入90年代以后，專家型、管理型技術(shù)官僚的比例進(jìn)一步擴(kuò)大。與此相應(yīng)，在工商界、社會(huì)與自然科學(xué)領(lǐng)域的社會(huì)與知識(shí)精英逐漸強(qiáng)大，并開(kāi)始受到技術(shù)官僚和政治權(quán)威的重視，越來(lái)越多地參與到政策過(guò)程。此外，現(xiàn)代政策問(wèn)題的復(fù)雜性導(dǎo)致政府決策離不開(kāi)智庫(kù)的支持。盡管智庫(kù)往往不具有拍板的權(quán)力，但是智庫(kù)作為一種變量引入政策決策過(guò)程，增加了決策過(guò)程中意見(jiàn)表述、協(xié)商和匯聚渠道。（3）在決策過(guò)程中，除了科層體系網(wǎng)絡(luò)，還存在基于復(fù)雜的干群互動(dòng)、政治協(xié)商、群眾參與所形成的動(dòng)員協(xié)商網(wǎng)絡(luò)。

如圖1所示，黨政決策程序的關(guān)鍵主體仍是干部，但是干部的決策行為屬于一種組織行為，除了受黨的基本政治路線、意識(shí)形態(tài)、組織過(guò)程約束外，還受黨政決策程序自身的約束。除了通過(guò)政黨組織與人員嵌入保持其決策影響外，中國(guó)共產(chǎn)黨還通過(guò)直接決策、倡議決策、審議決策等方式主導(dǎo)決策過(guò)程。而在國(guó)家政權(quán)組織體系中，行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)構(gòu)需要按照其決策程序形成決策。行政機(jī)關(guān)決策包括政府全體會(huì)議、政府常務(wù)會(huì)議、行政首長(zhǎng)辦公會(huì)議等決策形式與程序。立法機(jī)構(gòu)包括人大全體代表會(huì)議、人大常委會(huì)議等決策形式與程序。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著黨政科層制度化建設(shè)的加強(qiáng)，黨政科層官僚的權(quán)力范圍、決策程序和規(guī)則等日益規(guī)范化，由此形成了部門之間、不同黨政科層之間的官僚體系網(wǎng)絡(luò)。這一網(wǎng)絡(luò)以正式規(guī)則、程序化要求在黨政科層縱向與橫向之間展開(kāi)政策過(guò)程，形成政策壓力、政策意思傳達(dá)與上報(bào)并努力達(dá)成共識(shí)。由于官僚體系實(shí)際主導(dǎo)了政策具體化的起草，因此這種共識(shí)往往是政策技術(shù)層面的共識(shí)。除了官僚體系網(wǎng)絡(luò)，還存在基于復(fù)雜的干群互動(dòng)、政治協(xié)商、群眾參與所形成的動(dòng)員協(xié)商網(wǎng)絡(luò)。從干群互動(dòng)的角度說(shuō)，既存在高層與群眾的互動(dòng)，也存在高層與一般干部的互動(dòng)，還存在中下層干部與群眾的互動(dòng)。從政治協(xié)商的角度說(shuō)，中國(guó)共產(chǎn)黨在統(tǒng)一戰(zhàn)線策略下，還需要和其他政黨、群眾性組織存在互動(dòng)。從群眾參與的角度說(shuō)，既存在個(gè)別的群眾參與，還存在群眾組織性參與和群眾精英（尤其是知識(shí)精英）的參與。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)不斷強(qiáng)化了政策研究組織在政策制定過(guò)程中的作用。動(dòng)員協(xié)商網(wǎng)絡(luò)因政策領(lǐng)域不同而呈現(xiàn)較大差異，通常根據(jù)行為主體參與程序的差異分為不同的層次，即決策層、醞釀層和影響層，形成由內(nèi)及外漸次擴(kuò)散的漣漪。[18]社會(huì)化層面的動(dòng)員協(xié)商網(wǎng)絡(luò)為政策過(guò)程提供了更為廣泛的社會(huì)支持，尋求更為廣泛的政策目標(biāo)、方向與路線的統(tǒng)一，因此，動(dòng)員協(xié)商網(wǎng)絡(luò)不但有助于推動(dòng)官僚體系網(wǎng)絡(luò)達(dá)成共識(shí)（如通過(guò)思想解放運(yùn)動(dòng)、群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)消除黨內(nèi)分歧，形成黨內(nèi)共識(shí)），而且還有助于政策目標(biāo)在社會(huì)層面形成共識(shí)。也正如此，動(dòng)員協(xié)商網(wǎng)絡(luò)達(dá)成的共識(shí)往往是目標(biāo)層面的共識(shí)。官僚體系網(wǎng)絡(luò)主導(dǎo)的政策過(guò)程可能存在動(dòng)力不足、特殊利益集團(tuán)化、封閉化等弊病，而動(dòng)員協(xié)商網(wǎng)絡(luò)主導(dǎo)的政策過(guò)程可能存在政策合法性程序不足的弊病，但是兩者有效互動(dòng)共同作用于政策過(guò)程，有助于形成政策共識(shí)，并保證政策過(guò)程的群眾立場(chǎng)。[19]

從政策制定的角度看，政策過(guò)程中的群眾利益主要是通過(guò)四種方式得以實(shí)現(xiàn)。一是領(lǐng)導(dǎo)者及黨政決策機(jī)構(gòu)堅(jiān)持群眾立場(chǎng)，在決策過(guò)程中匯集民意最終做出有利于群眾利益的決策。二是領(lǐng)導(dǎo)者及黨政決策機(jī)構(gòu)堅(jiān)持群眾路線，通過(guò)“走出去、請(qǐng)進(jìn)來(lái)”這種“開(kāi)門”決策的方式了解群眾意見(jiàn)、主張與訴求。“走出去”要求決策者及相關(guān)機(jī)構(gòu)通過(guò)調(diào)研、試點(diǎn)、收集網(wǎng)絡(luò)民意等方式與民眾打成一片，而“請(qǐng)進(jìn)來(lái)”則要求決策者及相關(guān)機(jī)構(gòu)通過(guò)座談會(huì)、談心會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、設(shè)立網(wǎng)絡(luò)和信息平臺(tái)等方式聽(tīng)取民意、吸引民智。三是通過(guò)群眾組織化方式匯集民意。四是通過(guò)政策研究組織匯集民意。

如圖2所示，相對(duì)于改革開(kāi)放以前來(lái)說(shuō)，在政策執(zhí)行過(guò)程中，干部受到群眾性政治運(yùn)動(dòng)約束的壓力大大降低，而來(lái)自于黨政科層黨內(nèi)法規(guī)、國(guó)家政權(quán)法律約束加強(qiáng)。干部在政策執(zhí)行過(guò)程中受群眾路線的約束主要體現(xiàn)在結(jié)合執(zhí)行工作自身特點(diǎn)形成有效的群眾工作機(jī)制、立場(chǎng)與作風(fēng)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)不斷推動(dòng)黨風(fēng)廉政建設(shè)方面的制度建設(shè)，出臺(tái)了《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法實(shí)施條例》等規(guī)范性文件，強(qiáng)化了黨風(fēng)廉政建設(shè)的常態(tài)治理。同時(shí)也采用了針對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)的反腐敗運(yùn)動(dòng)和教育運(yùn)動(dòng)。包括1983年開(kāi)展的整黨活動(dòng)、2000年開(kāi)展的“三講”教育活動(dòng)、2000年底至2002年開(kāi)展的全國(guó)農(nóng)村“三個(gè)代表”重要思想學(xué)習(xí)教育活動(dòng)、2005年至2006年開(kāi)展的保持共產(chǎn)黨員先進(jìn)性教育活動(dòng)、2013年開(kāi)展的群眾路線實(shí)踐教育活動(dòng)等。十八大以來(lái)，中央將群眾路線進(jìn)一步制度化，出臺(tái)了“八項(xiàng)規(guī)定”“六項(xiàng)禁令”“反四風(fēng)”文件，部署了群眾路線實(shí)踐、“三嚴(yán)三實(shí)”等教育活動(dòng)。與此同時(shí)，確立了黨風(fēng)廉政建設(shè)黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)律負(fù)監(jiān)督責(zé)任的責(zé)任體制，以實(shí)現(xiàn)“兩為主”為切入點(diǎn)強(qiáng)化了上級(jí)紀(jì)委對(duì)下紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，確立了巡視制度的“全覆蓋”，堅(jiān)持“老虎”“蒼蠅”一起打。

常見(jiàn)的群眾工作機(jī)制包括：（1）領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系點(diǎn)。它是指在某時(shí)期段內(nèi)為領(lǐng)導(dǎo)班子成員在基層設(shè)立聯(lián)系點(diǎn)的制度。聯(lián)系人要到進(jìn)駐基層甚至入戶服務(wù)基層、群眾，其職責(zé)主要包括：1）指導(dǎo)基層黨建具體工作；2）開(kāi)展調(diào)查研究，摸清基層工作實(shí)情，理清工作思路；3）切實(shí)解決基層實(shí)際問(wèn)題和難點(diǎn)問(wèn)題。干部聯(lián)系制度一般有駐點(diǎn)時(shí)間要求、檢查監(jiān)督、組織驗(yàn)收、情況通報(bào)等配套制度。干部進(jìn)駐聯(lián)系點(diǎn)又被稱為蹲點(diǎn)。（2）干部幫扶。即干部幫助與扶助困難群眾的制度。有時(shí)，它和干部聯(lián)系制度配套使用。（3）干部接待。干部接待包括定點(diǎn)接待、重點(diǎn)約訪、專題接訪、帶案下訪和領(lǐng)導(dǎo)包案等方式。（4）便民服務(wù)。其形式有便民熱線、社區(qū)便民服務(wù)中心等。（5）群眾監(jiān)督。包括群眾監(jiān)督員、群眾舉報(bào)、巡視、信訪等。群眾監(jiān)督員是群眾代表，代表群眾進(jìn)行監(jiān)督。（6）群眾考核。即在干部的考核過(guò)程中加入群眾評(píng)價(jià)。

五 結(jié) 語(yǔ)

綜上所述，群眾路線作為黨一貫堅(jiān)持的政治和組織路線，體現(xiàn)了黨的組織與政策過(guò)程的合法性與合理性邏輯，在中國(guó)政策過(guò)程中具有獨(dú)特地位。有學(xué)者認(rèn)為，由于群眾路線來(lái)自政治競(jìng)爭(zhēng)期產(chǎn)生的需要，未經(jīng)歷制度化鞏固（只在需要時(shí)起修復(fù)作用，而不是起經(jīng)久歷常的預(yù)防性作用），因此當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)獲勝，政權(quán)建立，“危險(xiǎn)”減弱時(shí)，群眾路線的必要性就降低。[20] 還有學(xué)者認(rèn)為，群眾路線在實(shí)踐中很大程度上只是作為一種價(jià)值取向、領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)和工作方法而存在，未能形成和發(fā)展為一種清楚明晰和相對(duì)穩(wěn)定的制度形態(tài)。 [21]

由于群眾路線涉及合法性維護(hù)這一集體行動(dòng)，但是合法性維護(hù)自身屬于公共產(chǎn)品，存在一部分干部“搭便車”的可能。在權(quán)力集中體制中，層次越高的領(lǐng)導(dǎo)（或黨政組織）越具有更多的合法性維護(hù)的責(zé)任，并將這種責(zé)任向下傳遞，形成一種對(duì)上負(fù)責(zé)的責(zé)任體制。由此，也產(chǎn)生了一個(gè)合法性責(zé)任自上而下傳遞動(dòng)力機(jī)制問(wèn)題。從理論上講，這種動(dòng)力之源既可能會(huì)因黨群關(guān)系與黨群利益一致性嚴(yán)重失衡而構(gòu)成對(duì)黨的性質(zhì)與合法性雙重挑戰(zhàn)而經(jīng)由黨內(nèi)民主集中程序匯集形成，也可能來(lái)自于黨的高層自身。由于黨群關(guān)系關(guān)鍵在于干群關(guān)系，而干群關(guān)系的關(guān)鍵是對(duì)干部的有效約束，而對(duì)干部進(jìn)行約束的路線、制度與政策在執(zhí)行過(guò)程中可能會(huì)遭到干部規(guī)避性、選擇性甚至抵制性執(zhí)行，并且在動(dòng)力和效力上可能存在一個(gè)逐層遞減的問(wèn)題。因此，對(duì)群眾路線的完善，既要將其自身作為一種特殊的政策予以對(duì)待，又需要將其內(nèi)化于所有政策與組織過(guò)程之中。如下幾個(gè)方面需要格外注意：（1）需要從組織與政策過(guò)程相結(jié)合的角度進(jìn)行相關(guān)設(shè)計(jì)，而合理性與合法性是相關(guān)設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)；（2）需要將自上而下與自下而下的力量匯集在一起，解決動(dòng)力機(jī)制問(wèn)題；（3）需要將權(quán)力清單與主體責(zé)任相結(jié)合，將群眾路線內(nèi)化于具體的政策過(guò)程之中；（4）將群眾路線教育作為一種特殊的政策，需要和運(yùn)動(dòng)式治理與日?；芾硐嘟Y(jié)合，需要內(nèi)化為干部管理、反腐敗與黨的作風(fēng)政策之中。（5）將黨群組織化再造與基層治理相結(jié)合，切實(shí)形成扁平有效的黨群組織，以有效地處理群眾切身利益問(wèn)題，增加政策過(guò)程的社會(huì)回應(yīng)性。（6）需要將經(jīng)過(guò)合理性與合法性檢驗(yàn)的措施、機(jī)制制度化、法治化。

[參 考 文 獻(xiàn)]

[1] 彭志國(guó).從理性、權(quán)力到官僚政治視角的轉(zhuǎn)變[J].理論探討，2005（2）：88-91.

[2] Kenneth Lieberthal Michel Oksenberg.Policy Making in China：Leaders，Structures and Processes[M].Princeton University Press，1998.

[3] Susen Shrink.The Political Logic of Economic of Economic Reform in China[M].University of California Press，1993.

[4] Daniel A.Bell.The China Model：Political Meritocracy and the Limits of Democracy[M].Princeton University Press，2015.

[5] 朱旭峰.中國(guó)思想庫(kù)：政策過(guò)程中的影響力研究[M].北京：清華大學(xué)出版社，2009.

[6] 賀東航、孔繁斌.公共政策執(zhí)行的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2011（5）：61-65.

[7] Lianjiang Li，Kevin J O’Brien.Selective Policy Implementation in Rural China[J].Comparative Politics，1999，（2）：167-186.

[8] Harding Harry.Maoist Theories of PolicyMaking and Organization：Lessons from the Cultural Revolution[R].A Report Prepared for United States Air Force Project Rand.1969.R-487-PR.

[9] Blcher Marc.Consensual Politics in Rural Chinese Communites：the Mass Line in Theory and Pratice[J].Modem China，1979，108

[10]王紹光.毛澤東的逆向參與模式：群眾路線[J].學(xué)習(xí)月刊，2009（23）：16-17.

[11]毛澤東選集（第3卷）[M].北京：人民出版社，1991.

[12]修遠(yuǎn)基金會(huì).群眾路線：人民當(dāng)家作主的當(dāng)代實(shí)踐形式[J].文化縱橫，2014（6）：19-20.

[13]毛澤東選集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1952.

[14]馮志峰.中國(guó)政治發(fā)展：從運(yùn)動(dòng)中的民主到民主中的運(yùn)動(dòng)一項(xiàng)對(duì)建國(guó)以來(lái)110次運(yùn)動(dòng)式治理的研究報(bào)告[J].甘肅理論學(xué)刊，2010（1）：23-29.

[15]李勇軍.政策動(dòng)員及其在中國(guó)的轉(zhuǎn)向[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（3）：40-42.

[16]馮軍旗.政治運(yùn)動(dòng)與精英更替——以毛澤東時(shí)代的村莊政治為中心[J]. 江淮論壇，2012（2）：94-99.

[17]鄧小平文選（第2卷）[M].北京：人民出版社，1991.

[18]陳玲.官僚體系與協(xié)商網(wǎng)絡(luò)：中國(guó)政策過(guò)程的理論建構(gòu)與案例研究[J].公共管理評(píng)論，2006（5）：50-55.

[19]虞志堅(jiān).論毛澤東保持黨的純潔性思想與群眾路線的內(nèi)在統(tǒng)一關(guān)系[J].湖南科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2014，（6）：3-7.

[20]張靜.解放區(qū)時(shí)期的群眾路線[J].戰(zhàn)略與管理，2010（7）：123-126.

[21]鄧順平.我國(guó)政策執(zhí)行中的群眾路線研究[J].中國(guó)行政管理，2015（11）：119-120.