■ 吳翔華 副教授 虞敏敏 通訊作者 王 劍 蔣清潔（南京工業(yè)大學(xué) 南京 211800）

引言

2015年3月國務(wù)院總理李克強在《政府工作報告》中提出住房市場宏觀調(diào)控政策“堅持分類指導(dǎo)，因地施策，落實地方政府主體責任，支持居民自住和改善性住房需求，促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展。住房保障逐步實行實物保障與貨幣補貼并舉，把一些存量房轉(zhuǎn)為公租房和安置房。對居住特別困難的低保家庭，給予住房救助”。新的調(diào)控政策核心是商品房市場分類指導(dǎo)，保障房實現(xiàn)實物保障與貨幣補貼并舉，建立更加合理的住房保障供應(yīng)體系。

過去學(xué)者對住房宏觀政策進行過一些前瞻性研究：姚玲珍（2003）提出要結(jié)合我國國情，實行住房分類供應(yīng)政策模式。胡丕勇（2011）構(gòu)建了“最低收入家庭租賃廉租房；中低收入家庭以政府提供的‘住房券’購買或租賃商品房；高收入家庭購買或租賃市場價商品房”的城鎮(zhèn)住房系統(tǒng)。虞曉芬、曾輝（2013）建議各地方政府應(yīng)該選擇與當?shù)刈》啃枨鬆顩r相協(xié)調(diào)的保障模式。徐虹（2012）從需求角度重構(gòu)合理的多層次保障性住房供應(yīng)體系。郭江華等（2012）認為我國的多層次保障性住房供應(yīng)體系存在弊端，即“夾心層”，建議以公共租賃房作為解決弊端的出路。

住房政策是簡單、清晰、明了的，但是住房市場是復(fù)雜的，因此應(yīng)當關(guān)注市場的復(fù)雜性，才能確保住房市場健康發(fā)展（秦虹，2014）。目前住房市場中出現(xiàn)市場失靈現(xiàn)象，商品房市場出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失衡，房價高企，大面積、大戶型住房較多，小戶型、低價位的住房較少，結(jié)構(gòu)性供大于求，有價無市；保障房政策不到位，保障線設(shè)置不合理，實物保障與貨幣補貼政策不健全，導(dǎo)致城市“夾心層”住房困難。但鮮有學(xué)者從市場失靈的角度研究“夾心層”的規(guī)模、市場失靈的度量、政府保障和市場供給住房的邊界以及“夾心層”分類住房保障等問題。

本文調(diào)研江蘇省15個城市的房價數(shù)據(jù)，探索住房市場失靈情況以此進行“夾心層”規(guī)模的判斷和市場失靈的度量，探索市場失靈的成因并針對不同住房市場失靈情況分類指導(dǎo)，最終提出差別化的政策建議。

研究過程

（一）研究思路

研究“夾心層”的規(guī)模和度量住房市場失靈，應(yīng)當明確“夾心層”和住房市場失靈的表征?！皧A心層”是指符合經(jīng)濟適用房購買條件但沒有能力購買，以及超出住房保障范圍但沒有能力購買普通商品住房的群體，包括戶籍家庭和非戶籍家庭（譚建輝等，2012）。住房市場失靈最直接的表現(xiàn)形式是“夾心層”人群的存在。因此研究的重點在“夾心層”的購房支付能力，即可負擔房價水平。由于“夾心層”既處于保障范圍之外，又處于商品房市場之外，因此其可負擔房價水平比保障房價格高但比商品房價格低。

圖1 南京市商品房價格的直方圖

表1 南京市的房價區(qū)間分布統(tǒng)計

表2 城市商品房價格的描述性統(tǒng)計匯總表 單位：元/m2

保障房價格是由政府確定，可直接通過政府網(wǎng)站獲得數(shù)據(jù)。商品房市場中存在不同檔次的房屋，必然存在不同的房價水平，同時房屋空間分布較廣，無法全部調(diào)研，筆者根據(jù)城市房地產(chǎn)市場發(fā)展與變化情況以及考慮城鎮(zhèn)居民的平均通勤成本，在平均通勤成本范圍內(nèi)確定調(diào)查區(qū)域和調(diào)查對象。由于存在不同的房價水平，若采用最低房價與“夾心層”可負擔房價水平進行比較，則可能出現(xiàn)最低房價小于“夾心層”可負擔房價，這與“夾心層”定義矛盾；若采用最高房價與其比較，則市場中有支付能力的購房人群處在“夾心層”中，這也與“夾心層”定義矛盾，因此采用滿足95%置信水平對應(yīng)的房價水平（P*）。滿足95%置信水平對應(yīng)的房價水平（P*）是指在一定的平均通勤半徑范圍內(nèi)，商品房價格大于該價格的樣本占到總樣本的95%及以上。P*相對準確地表示商品房價格的最低界限，若“夾心層”可負擔房價水平小于P*，市場中95%的房屋不符合該人群住房需求，這符合“夾心層”的定義。

基于上述調(diào)研思路，最終調(diào)查分析數(shù)據(jù)包括：保障房價格、商品房價格、滿足95%置信水平對應(yīng)的房價水平（P*）以及各不同收入階層的可負擔房價水平。

（二）調(diào)研方案的確定

1.調(diào)查方法。調(diào)查江蘇省13個地級市，以及金壇、濱海兩個縣級市縣，調(diào)研的對象是上述城市不同街道及不同社區(qū)的出售房屋（包括二手房和新建商品房）。

2.調(diào)查區(qū)域說明。根據(jù)城市房地產(chǎn)市場發(fā)展與變化情況以及考慮城鎮(zhèn)居民的平均通勤成本，綜合考慮城區(qū)不同地段的環(huán)境、交通、市政與公共設(shè)施配套的條件和水平，結(jié)合城區(qū)不同地段發(fā)展歷史沿革、群眾心理習(xí)慣、街區(qū)自然界線等因素，以城區(qū)行政區(qū)劃為基礎(chǔ)，在平均通勤范圍內(nèi)，綜合劃定調(diào)查區(qū)域。

3.調(diào)查房屋的情況。近1年內(nèi)正常交易狀態(tài)下成交的新建商品房或二手住房，包括多層或小高層住房，兩室一廳并至少一間臥室朝南，多層樓層為2-5樓（非頂層），小高層樓層為5-9層（非頂層），建筑年代為2002年以后，簡單裝修（簡裝），家電齊備，無墻壁瑕疵。

4.樣本數(shù)量。在調(diào)查實施階段，編制網(wǎng)絡(luò)版調(diào)查問卷和紙質(zhì)版調(diào)查表，調(diào)查范圍為主城區(qū)的每個行政區(qū)中的社區(qū)，每個行政區(qū)中的社區(qū)抽樣不少于10個，每個社區(qū)的抽樣不少于5個，總樣本數(shù)300-500個，展開試調(diào)后不斷修改完善。

5.調(diào)查問卷的設(shè)計。調(diào)查表主要分為3個層面：房屋地理位置狀況、住房基本情況、住房周邊情況。房屋地理位置狀況，包括被調(diào)查住房所在地理位置、小區(qū)名稱、建筑年代以及詳細地址；住房基本情況，包括住房所在樓層及總樓層、臥室朝向、裝修情況、戶型、面積、總價、交易時間；住房周邊情況，包括小區(qū)環(huán)境、文體設(shè)施、生活配套、臨近學(xué)校情況。

6.數(shù)據(jù)調(diào)查情況。問卷發(fā)放采用網(wǎng)絡(luò)和實地調(diào)研的方式，調(diào)查問卷共發(fā)放9238份，去除不符合答題標準的327份，獲得有效問卷8911份，有效率達到96.46%。

（三）數(shù)據(jù)處理及結(jié)果

1.房價數(shù)據(jù)區(qū)間分布統(tǒng)計。根據(jù)實際調(diào)研的房價數(shù)據(jù)，進行房價區(qū)間分布統(tǒng)計。以南京市房價數(shù)據(jù)為例，見表1和圖1。

2.數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析結(jié)果。由調(diào)研思路和調(diào)研數(shù)據(jù)，確定描述性統(tǒng)計量為：總樣本數(shù)N、最大最小值、平均值以及滿足95%置信水平對應(yīng)的房價。

在健康的住房市場中最低收入人群和低收入人群可負擔的房價小于保障房價格，其余各收入人群可負擔的房價大于保障房價格且處于商品房價格分布曲線內(nèi)，因此P*與保障房價格應(yīng)當相近。若兩者價格之間有差距，則表明市場上存在“夾心層”，且存在市場失靈的情況。

運用SPSS軟件對實際調(diào)研的數(shù)據(jù)整理，得出所有調(diào)研城市的商品房價格描述性統(tǒng)計匯總表，見表2。

筆者根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)獲得的房價，確定城市中滿足95%置信區(qū)間水平對應(yīng)的商品房價格（P*），并根據(jù)P*與保障房價格之間的距離進行住房市場失靈的度量分析

市場失靈的現(xiàn)象分析

住房市場是一個不完全競爭的市場，存在壟斷性、外部性、信息不對稱性等特點（方思敏等，2011），這導(dǎo)致在不同城市住房市場中失靈的表現(xiàn)形式也不同。本文將商品房價格、滿足95%置信水平上界對應(yīng)的商品房價格（P*）、保障房價格以及不同收入人群可負擔的房價水平在圖表中進行繪制。筆者發(fā)現(xiàn)：有的城市P*與保障房價格距離相差較大，“夾心層”層數(shù)較多；有的城市P*與保障房價格相差距離中等，“夾心層”層數(shù)中等；有的城市P*與保障房價格距離較接近，“夾心層”幾乎不存在。大致可以得出三種不同住房市場失靈情況：嚴重失靈、局部失靈、未失靈。

（一）住房市場嚴重失靈現(xiàn)象

圖2中，分布曲線表示城市的商品房價格（上文房價統(tǒng)計數(shù)據(jù)），七個長方形陰影部分表示七組不同收入人群（最低收入人群、低收入人群、中等偏下收入人群、中等收入人群、中等偏上收入人群、高收入人群、最高收入人群）購房可負擔的房價水平。左邊粗線為城市保障房價格，右邊細線表示P*。P*與保障房價格之間的人群為“夾心層”。

圖2 住房市場嚴重失靈現(xiàn)象的示意圖

圖3 南京市住房市場嚴重失靈現(xiàn)象的示意圖

圖4 住房市場局部失靈現(xiàn)象的示意圖

圖5 揚州市住房市場局部失靈現(xiàn)象的示意圖

圖6 住房市場未失靈現(xiàn)象的示意圖

圖7 濱海縣住房市場未失靈現(xiàn)象的示意圖

圖2中，城市住房市場中商品房價格只能覆蓋最高收入人群和高收入人群，保障房價格遠小于P*。中等偏下收入人群、中等收入人群以及中等偏上收入人群處于保障房價格線和P*線之間，為“夾心層”。該人群無法通過商品房市場滿足住房需求，且又不在政府保障房范圍以內(nèi)，處于住房供給的“空白地帶。”市場中“夾心層”層數(shù)較多，該類現(xiàn)象為住房市場嚴重失靈。

以南京為例，根據(jù)房價分析，南京市住房市場中商品房價格只能覆蓋最高收入人群和高收入人群。南京市房價滿足95%置信水平上界對應(yīng)的房價為10820.55元/m2，遠遠大于目前南京市保障房價格。圖3中，陰影部分表示南京市各個收入人群能夠支付的房價水平，可以看出低收入人群、中等偏下人群以及中等收入人群為“夾心層”，其處于市場和政府住房供給“空白地帶”，且階層數(shù)較大，因此南京市住房市場出現(xiàn)嚴重失靈的現(xiàn)象。

（二）住房市場局部失靈現(xiàn)象

圖4中，城市住房市場中商品房價格覆蓋最高收入人群、高收入人群、中等偏上收入人群，且保障房價格小于P*。中等偏下收入人群和中等收入人群處于保障房價格線和P*線之間，為“夾心層”。該人群無法在商品房市場中獲得住房，且均不在政府保障房范圍以內(nèi)，處于住房供給的“空白地帶”，但“夾心層”層數(shù)比住房市場嚴重失靈城市的層數(shù)少，該類現(xiàn)象為住房市場局部失靈現(xiàn)象。

以揚州市為例，根據(jù)房價數(shù)據(jù)分析，住房市場中商品房價格能覆蓋最高收入人群、高收入人群、中等偏上收入人群，部分中等收入人群。揚州市房價滿足95%置信水平上界對應(yīng)的房價為6041.75元/m2，大于揚州市保障房價格。在圖5中，陰影部分表示揚州市各收入階層能夠支付的房價水平，可以看出中等偏下收入人群、部分中等收入人群為“夾心層”，其處于市場和政府住房供給“空白地帶”，但層數(shù)較少，因此揚州市住房市場出現(xiàn)局部失靈現(xiàn)象。

通過上述方法得出，無錫市、蘇州市、常州市、鎮(zhèn)江市、南通市、泰州市、鹽城市、連云港市、徐州市、淮安市、宿遷市、金壇市的住房市場均出現(xiàn)局部市場失靈現(xiàn)象。

（三）住房市場未失靈現(xiàn)象

圖6中，城市住房市場中商品房價格能覆蓋80%及以上的收入階層，包括：最高收入人群、高收入人群、中等偏上收入人群、中等收入人群和中等偏下收入人群，且保障房價格大于P*。低收入人群和最低收入人群能通過政府提供保障房以解決住房需求，其他收入人群均可在商品房市場中獲得相應(yīng)的住房。住房市場中未出現(xiàn)“夾心層”，該類現(xiàn)象為住房市場未失靈現(xiàn)象。

以濱海縣為例，濱?？h住房市場中商品房價格能覆蓋80%及以上的收入階層，包括：最高收入人群、高收入人群、中等偏上收入人群、中等收入人群和中等偏下收入人群。濱?？h城市房價滿足95%置信水平上界對應(yīng)的房價為2880.33元/m2，小于濱?？h保障房價格。在圖7中，陰影部分表示濱?？h各個收入階層能夠支付的房價水平，可以看出最低收入人群和低收入人群處于保障房價格覆蓋范圍內(nèi)，其余收入階層處于商品房價格覆蓋范圍內(nèi)，市場中無“夾心層”，因此濱海縣住房市場未出現(xiàn)失靈現(xiàn)象。

市場失靈成因分析

（一）土地制度存在問題

1.二元土地所有制。我國土地制度是二元土地所有制，農(nóng)村土地歸集體所有，城市及郊區(qū)土地歸國家所有，現(xiàn)有城市市區(qū)的土地已經(jīng)開發(fā)殆盡，但城市郊區(qū)和農(nóng)村的土地閑置情況嚴重。由于土地二元所有制的問題，農(nóng)村土地進行流轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地比較困難。這種制度弊端的存在，導(dǎo)致城市市區(qū)住房用地緊缺，住房供應(yīng)量不足，土地價格和房價快速上漲，城市居民住房負擔較重。

2.土地出讓方式的弊端。我國當前的土地出讓方式是“招拍掛”，這種方式是以公平的角度設(shè)定，但這種看似公平的出讓方式，實際是價高者得，導(dǎo)致資金雄厚的房地產(chǎn)商加大對土地市場的壟斷，與此同時招拍掛的出讓方式，抬高了住房土地的成本。壟斷和土地成本的增加直接轉(zhuǎn)嫁到住房成本上，使商品房價格只漲不跌，中等收入人群及以下人群無能力支付較高的房價。

3.土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)的問題。土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)的合理性體現(xiàn)了政府對市場失靈的調(diào)控能力以及資源分配的公平性。過去很多城市建設(shè)大面積、大戶型的高檔住房，中低價位的住房供應(yīng)量較小，市場無法滿足中低收入居民住房的自住性需求和改善性需求，導(dǎo)致高收入階層擁有多套住房，而中低收入居民只有一套住房甚至無房。住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)的不合理，導(dǎo)致住房財富的“馬太效應(yīng)”，居民住房資產(chǎn)性收益差距加大，住房市場失靈更加嚴重。

（二）租買選擇機制缺失

1992年，DiPasquale D和Wheaton WC對房地產(chǎn)買賣市場和房地產(chǎn)租賃市場的相互關(guān)聯(lián)性進行研究，通過構(gòu)建“D-W”模型揭示兩者的關(guān)系：房地產(chǎn)買賣價格受房地產(chǎn)租金制約，同時影響房地產(chǎn)開發(fā)量，進而影響房地產(chǎn)存量和房地產(chǎn)租金。該模型所揭示的房地產(chǎn)市場動態(tài)運行機制被稱為“房地產(chǎn)租買選擇機制”。

國外的住房市場發(fā)展比較完善，住房買賣市場和租賃市場共同發(fā)揮作用以解決居民住房問題。我國的住房市場發(fā)展歷程較短，且我國的住房租買選擇機制缺失。劉仁、程昆和莫金玲對北京、上海、廣州和深圳四城市1993年至2010年的住房價格指數(shù)與租金指數(shù)進行了協(xié)整檢驗，結(jié)果表明兩者之間不存在協(xié)整關(guān)系，研究揭示了我國住房市場價格與租金的關(guān)系偏離了長期均衡的理論關(guān)系這一事實，證明了我國住房市場上租買選擇機制的缺失（劉仁和等，2011）。住房租買選擇機制的缺失會形成住房泡沫，對住房市場產(chǎn)生影響。

我國租買選擇機制缺失具有歷史原因和現(xiàn)實原因。歷史原因為我國具有住房“只買不租”的文化以及“年輕人結(jié)婚必須有房”的社會風氣?，F(xiàn)實原因是我國住房租賃市場存在缺陷，租賃市場上提供的住房服務(wù)品質(zhì)較差，不能給承租人帶來居住和心理的安定性。租買選擇機制缺失使得住房租賃市場解決居民住房問題的能力顯得更弱，而買賣市場解決住房的壓力加大，從而造成租賃市場空置房較多，買賣市場供不應(yīng)求，市場失靈嚴重，由此政府不得不加大土地供應(yīng)和住房供應(yīng)量，更進一步造成土地和社會資源浪費。

（三）政府保障政策不到位

滿足低收入人群、住房困難戶的住房需求，維護其基本的生存發(fā)展權(quán)利是住房保障的基本目標。在完善的住房保障體系下每個社會成員都能達到維持基本生活的住房標準，因此保障范圍并非只限于處在社會較低水平的低收入群體中，收入水平相對較高的中等收入家庭同樣有住房困難和尋求住房幫助的需要（劉潔，2011）。滿足不同層次人群的住房需求，合理分配不同層次的住房供給，解決居民住房困難，是住房保障的重要目標。

過去在部分城市中存在住房供給量不合理，政府未分城施策，導(dǎo)致一些城市保障房數(shù)量供應(yīng)較少、保障覆蓋面過窄、保障水平不足、“夾心層”的住房問題突出，而另一些城市出現(xiàn)大量保障房閑置、“房等人”等現(xiàn)象。因此供給結(jié)構(gòu)的不合理性導(dǎo)致住房市場無法滿足不同收入層次居民住房基本需求，也導(dǎo)致住房市場的失靈。

目前我國的住房保障有三種形式：經(jīng)濟適用房、廉租房和公共租賃住房。保障范圍的劃分，一般根據(jù)住房保障對象收入線。但目前我國的住房保障對象收入標準是采用傳統(tǒng)一刀切的方式，一般是以低收入人群、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入作為計算基數(shù)，再乘以一定比例計算（鄒曉燕等，2010）。其指標無法準確反映申請人可用于支付住房消費的收入絕對水平或相對水平，也沒有準確與住房市場價格和租金相聯(lián)系，因此實際保障對象收入線劃分存在偏差，這必然會產(chǎn)生“夾心層”和保障“錯位”現(xiàn)象，造成住房市場失靈。

住房保障政策不到位體現(xiàn)了政府政策失靈，其進一步加劇住房市場失靈程度。

政策建議

針對不同城市已出現(xiàn)的市場失靈情況，應(yīng)當提出差別化的政策建議，以緩解住房市場失靈情況。我國住房保障類型有兩種：租賃型保障房和產(chǎn)權(quán)型保障房。對于“夾心層”人群中租房支付能力不足的家庭，可采取租賃型保障方式；“夾心層”人群中具有租房能力但購房支付能力不足的家庭，可采取產(chǎn)權(quán)型保障方式。

城市住房市場嚴重失靈，超過80%的人群出現(xiàn)住房支付困難，“夾心層”層數(shù)較多，甚至包括中等偏上收入人群。政府首先考慮商品房市場中住房供應(yīng)量不足，應(yīng)當增加住宅土地供應(yīng)，嚴格禁止開發(fā)商囤地、捂盤惜售等。其次是對首次置業(yè)家庭、自住型購房家庭，提供優(yōu)惠政策，保障消費性需求，抑制投資性需求。對于保障房市場，應(yīng)以產(chǎn)權(quán)型保障為主，采用共有產(chǎn)權(quán)住房、限價商品房以及購房補貼等方式進行保障，擴大保障房覆蓋范圍，縮小住房市場失靈程度。

住房市場局部失靈的城市中，部分收入群體住房支付困難，存在“夾心層”，但層級相對較少。對于商品房市場，政府應(yīng)當提供中低價位的商品房數(shù)量，減少高端住房供應(yīng)，合理控制住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，防止住房供應(yīng)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)偏差。對于保障房市場，應(yīng)以租賃型保障為主，采用公租房、租賃貨幣補貼等方式進行保障，使住房市場達到未失靈狀態(tài)。

城市住房價格合理，沒有出現(xiàn)市場失靈情況，最低收入人群處于政府保障范圍內(nèi)，其余不同收入人群在商品房市場中均能獲取相應(yīng)的住房。個別城市需要進行住房保障，則適當采取住房貨幣補貼。

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