【摘要】我國地大物博，土地面積在世界上也排名前列，所以土地的集中管理存在一定困難，必須將職權(quán)分散細化，依賴于地方政府進行管理，地方政府成為了地方經(jīng)濟發(fā)展的主要推動者和管理者，然而在土地制度改革中，地方政府在管理方面出現(xiàn)了一些問題，對土地管理實行了過多的干預(yù)，阻礙了市場經(jīng)濟的發(fā)展，在此針對這些問題提出幾點完善措施。

【關(guān)鍵詞】土地管理；地方政府；問題研究

地方人民政府在中央人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，進行國家各行政區(qū)域事物的管理，土地管理就是其中的重要組成部分，我國的土地管理制度在建國后經(jīng)過了幾次大的調(diào)整和改變，革新了地方政府土地管理的方式方法，但是不規(guī)范管理手段和陳舊的思想意識仍然普遍存在，如在政策執(zhí)行、土地監(jiān)管、土地征收等方面存在不足，必須找出問題所在，規(guī)范地方政府的行為，對其準確定位。

一、地方政府在土地管理中的實際意義

我國地方政府在土地管理中的權(quán)利主要來源于我國《土地管理法》中的授權(quán)，將某些權(quán)利，如耕地開墾監(jiān)督權(quán)、土地利用規(guī)劃審批權(quán)、土地供應(yīng)量控制權(quán)等權(quán)利集中到中央政府及省級政府的手中，而地方政府主要負責(zé)一些執(zhí)行性權(quán)利[1]。地方政府在土地管理中扮演著執(zhí)行者這一角色，主要負責(zé)統(tǒng)計地方土地的使用情況，查處那些濫用土地的違法行為，另一個任務(wù)就是將中央出臺的各種土地政策普及到下屬管理單位，為政策的廣泛傳播架設(shè)橋梁通道，使其能夠輻射到每個地方角落。如果缺少了地方政府的執(zhí)行，就會加重中央管理部門的各項工作任務(wù)，需要付出較高的管理成本，鑒于我國土地面積的分布廣大這種集中管理也是很難實現(xiàn)的，所以將管理權(quán)力分散下放是非常必要的方法。另外，各個地方政府集中進行土地管理，提高了管理效率而且有利于土地變革的推進，因為地方政府對自己管轄的區(qū)域有一個整體詳盡的了解，知道具體應(yīng)該怎樣實施改革措施以及具體操作的方式，通過一系列革新來實現(xiàn)管理區(qū)域的經(jīng)濟快速發(fā)展，在這一過程中有時地方政府又扮演著一個創(chuàng)新者的角色。

二、地方政府在土地管理中存在的問題

1、地方政府對土地管理的不合理規(guī)劃

地方政府在土地管理過程中一味的追尋經(jīng)濟利益的最大化，很多時候是眼前經(jīng)濟利益的最大化，往往忽視了生態(tài)整體和環(huán)境健康持續(xù)發(fā)展的重要性，而且對農(nóng)民在土地擁有權(quán)利的實現(xiàn)上產(chǎn)生了阻礙，尤其是一些土地管理比較落后的地區(qū)，土地的使用較少聽取基層的群眾的意見，土地上的農(nóng)民只能被動的接受。比如某經(jīng)濟作物種植技術(shù)推廣，地方政府將部分土地規(guī)劃為某經(jīng)濟作物大棚種植用地，但是缺乏對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展形式的全面掌握，沒有充分考慮種植的經(jīng)濟作物是否有適合的銷路，損害了土地種植者的權(quán)益，造成資源的浪費和土地的不合理規(guī)劃。某些地方政府在土地征收過程中常常出現(xiàn)角色錯位的現(xiàn)象，主要體現(xiàn)在地方政府對土地征收權(quán)的泛化以及濫用，以及對某些管理職責(zé)的忽視[2]。

2、地方政府對土地管理的定位偏差

我國政府在進行土地有效管理改革中，明確規(guī)范了地方政府的土地管理職責(zé)，但是在具體操作過程中存在有意無意的不到位。在政策發(fā)揮效力的過程中缺乏來自上級政府部門的嚴格監(jiān)督與約束，缺乏強制執(zhí)行隊伍的建設(shè)，在經(jīng)濟發(fā)展第一位的定位下，地方政府在土地違規(guī)利用問題上也是得過且過，不能及時做出有效反應(yīng)，不敢拿出不達目的誓不罷休的勇氣，而且這種土地管理執(zhí)行層面的不作為行為很容易被忽略甚至支持。在土地進行交易的市場管理方面，地方政府擁有雙向?qū)用娴墓芾頇?quán)力，可以通過政府的層面增加土地的買入，同時可以擔(dān)任賣方的職能，這種方式管理不利于市場的活躍流通，造成了土地使用權(quán)力的壟斷，阻礙了土地使用公平準則的實現(xiàn)。土地的經(jīng)濟效益很大，對地方政府產(chǎn)生了巨大的利益吸引力，地方政府利用自身的權(quán)力優(yōu)勢參與到土地的經(jīng)營中去，有著與地產(chǎn)開發(fā)等領(lǐng)域的企業(yè)形成聯(lián)盟進行土地的不正當交易的風(fēng)險，從中獲利，這就造成了地方政府對自身定位的不準確，歪曲了土地管理職能的正確意義。

3、地方政府對土地管理未與時俱進

隨著時代的進步和經(jīng)濟的發(fā)展，土地管理上的各種新情況新問題不斷涌現(xiàn)，不時的在挑戰(zhàn)地方政府的土地管理能力。比如有些地區(qū)已出現(xiàn)農(nóng)莊為代表的規(guī)模化土地經(jīng)營新形式，一直適應(yīng)家庭承包經(jīng)營土地管理者如何管理提出新挑戰(zhàn)。比如在進行集體土地征收時，部分地區(qū)土地使用權(quán)基價一直未跟隨市場節(jié)奏做出有效調(diào)整，無法與市場標準相匹配；征收宅基地依然以協(xié)議動遷為主體，依法征收未能大面積推廣和普及等現(xiàn)象，即使政府付出巨大代價使群眾得益，仍讓群眾感到政府的土地管理在科學(xué)化和依法行政等方面未與時俱進。

三、地方政府在土地管理中的優(yōu)化對策

1、加強土地管理的群眾參與手段

要想使地方政府很好的發(fā)揮其在土地管理中的角色作用，改變土地管理的模式十分重要，只有使農(nóng)民真正的參與到土地管理中來，才能很好的保護農(nóng)民的切身利益，才能保證整個社會的持續(xù)健康發(fā)展[3]。地方政府在進行土地管理時，積極問詢土地使用者的意見，收集不同的建議，完善監(jiān)督體制，規(guī)范地方政府的正確用地行為，防止土地資源的濫用和不合理開發(fā)。在農(nóng)民與政府相互配合進行土地管理的方式上，最有效的形式就是提高農(nóng)民的參與程度，避免雙方在合作過程中在思想意識與準則規(guī)范等方面產(chǎn)生不必要的沖突，將農(nóng)民的切身利益放在首要位置，考慮到政府管理和市場準則的關(guān)系，保障農(nóng)民在付出辛勤勞動后能夠有相應(yīng)的回報，避免地方政府強制性的管理方式，加大土地的使用情況的透明化管理，對土地規(guī)劃分配和具體使用方式等方面進行充分公示，提高農(nóng)民的維權(quán)意識與參與熱情，和平化解各類沖突，理智的解決各類問題，形成地方政府與人民的良好的有效的溝通，建立相互信任的交流模式，還可以通過培訓(xùn)等手段增強農(nóng)民的土地管理方面的知識，促進地方經(jīng)濟的健康和諧發(fā)展。

2、提高土地管理中地方政府的規(guī)范化職責(zé)

要規(guī)范地方政府的行為，首先需要在體制上著手，要消除地方政府過度依賴土地財政的現(xiàn)象，對于中央政府與地方政府間由于土地收益的分配不均而產(chǎn)生的各種矛盾，可以從不同方面進行改善[4]。圍繞分配不均勻的問題，可以在一定程度上減少中央政府的收益比例，將更多的經(jīng)濟效益交給地方政府，能夠提高地方政府土地管理的積極性，促進地方經(jīng)濟的快速發(fā)展，在權(quán)益分配增加的同時也要加強中央政府對地方政府的監(jiān)督管理，避免地方政府在利益的驅(qū)使下做出錯誤的土地管理決策。另一方面，對于農(nóng)業(yè)用地中央政府要加強保護力度，對地方政府的執(zhí)行情況進行監(jiān)督，提高土地配置的效率，同時建立經(jīng)濟效益、環(huán)境考量和群眾滿意度等多維度的考量機制，積極聽取民策民意，提高民眾在土地管理中的參與性與活躍度，不斷提升地方土地的市場競爭力。

結(jié)束語

國家將部分土地管理的權(quán)限下放到地方政府中去，希望在地方政府的執(zhí)行、改革過程中更好的對土地進行規(guī)劃使用，在這一過程中地方政府也取得了一些成果，但是對土地管理的不規(guī)范行為依然普遍存在，因此需要加強對地方政府行為的制約和監(jiān)督，建立一個科學(xué)化的土地管理體系，對地方政府實行必要的權(quán)利制衡，更好地發(fā)揮地方政府在土地管理中的積極作用。

參考文獻

[1] 劉濱.地方政府土地管理行為失范及預(yù)防研究[D].大連理工大學(xué)，2006.

[2] 朱圣苗.我國地方政府在土地管理中的角色研究[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財務(wù)，2013，10：124-125.

[3] 董禮潔.地方政府土地管理權(quán)[D].上海交通大學(xué)，2008.

作者簡介：許春燕（1978-），男，上海青浦人，學(xué)歷：本科，工作單位：上海市青浦區(qū)規(guī)劃和土地管理局夏陽所，科員。