基金項(xiàng)目：蘭州大學(xué)2014年法學(xué)院院創(chuàng)項(xiàng)目，蘭州大學(xué)2015年國創(chuàng)項(xiàng)目。

【摘要】本文中，筆者結(jié)合農(nóng)村實(shí)證調(diào)查對宅基地使用現(xiàn)狀進(jìn)行較為深入的描述，并對其面臨的主要問題和產(chǎn)生原因進(jìn)行了一定的分析，最后筆者從不同角度對問題提出了相關(guān)的解決建議。

【關(guān)鍵字】宅基地使用權(quán)；困境；成因；建議

一、農(nóng)村宅基地使用面臨的主要問題

一是大部分農(nóng)村宅基地自然坐落，許多宅基地布局結(jié)構(gòu)不太合理，且經(jīng)常占用耕地建造，私自擴(kuò)大面積現(xiàn)象頻發(fā)。在實(shí)踐調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)大部分農(nóng)村宅基地都依地形等自然坐落，但許多宅基地布局不合理，布局混亂，占用農(nóng)田建設(shè)宅基地事情時有發(fā)生。具體來說宅基地基本沿交通要道或地勢平坦的地方建立，一些農(nóng)戶建設(shè)宅基地時私自占用村莊道路、農(nóng)場等，以擴(kuò)大宅基地面積，這容易導(dǎo)致農(nóng)村可耕地面積減少，“一戶多宅”現(xiàn)象出現(xiàn)，對農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展造成不利影響。二是相關(guān)部門對農(nóng)村用地規(guī)劃不合理，與實(shí)際脫節(jié)，宅基地建設(shè)混亂。隨著經(jīng)濟(jì)逐漸發(fā)展和農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門對用地規(guī)劃越來越重視，但其往往有重鄉(xiāng)鎮(zhèn)輕農(nóng)村的傾向。土地部門會對村莊用地進(jìn)行規(guī)劃，但問題重重。在實(shí)際操作中，有的規(guī)劃起點(diǎn)高，標(biāo)準(zhǔn)高，不符合實(shí)際情況，在實(shí)踐中無法操作；有的雖然符合實(shí)際，但要損害到大多數(shù)人的眼前利益，操作起來也困難重重。 農(nóng)村作為一個被忽視的地方，其合理發(fā)展仍未得到足夠重視，再加上自身因素影響，土地管理部門與村委會的互相推諉，使得農(nóng)村宅基地建設(shè)比較混亂，私自擴(kuò)張現(xiàn)象頻繁。三是“一戶多宅”的現(xiàn)象比較普遍，多數(shù)村莊都有閑置宅基地?！锻恋毓芾矸ā访鞔_規(guī)定農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，但在筆者調(diào)查中發(fā)現(xiàn)許多村莊的部分村民擁有兩處宅基地有的甚至更多，不論他們是地處川區(qū)還是山區(qū)。這種現(xiàn)象主要是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村舊有風(fēng)俗習(xí)慣的影響造成的。由于多數(shù)居民搬入新宅基地，其中部分舊宅基地由于位置偏僻、荒敗破落，無法出租或出賣，使得許多舊宅基地閑置，造成土地資源的浪費(fèi)。四是農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)頻繁，私下交易多發(fā)。伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)比較多見。盡管法律規(guī)定宅基地只能在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，但現(xiàn)實(shí)中當(dāng)事人是非集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部之間的流轉(zhuǎn)更為頻繁。這種宅基地的流轉(zhuǎn)，多表現(xiàn)為私下交易，一般只需雙方當(dāng)事人意思表示一致達(dá)成協(xié)商，給付金錢和交付標(biāo)的物即可，大多數(shù)不通過法律程序進(jìn)行，不做宅基地登記或做延期登記。這些宅基地使用過程中的諸多問題與現(xiàn)象，成為制約或推動宅基地使用權(quán)發(fā)展的困境，這些問題或現(xiàn)象需要改革規(guī)制或規(guī)范化，才能使得宅基地用益物權(quán)適宜新農(nóng)村建設(shè)的需要和社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的要求。

二、宅基地使用權(quán)發(fā)展困境形成的原因分析

一是農(nóng)村舊有的土地風(fēng)俗等觀念的影響。我國農(nóng)村社會是“鄉(xiāng)土社會”，時至今日，舊有土地觀念及農(nóng)村風(fēng)俗習(xí)慣對村民仍有很大的影響，這也使得農(nóng)村宅基地使用出現(xiàn)了諸多不合法問題。受傳統(tǒng)土地私有觀念、娶妻蓋房觀念和農(nóng)村傳統(tǒng)繼承等的影響，加上許多村民對《土地管理法》等法律法規(guī)知之甚少，使得農(nóng)村“一戶多宅”現(xiàn)象大量存在，宅基地閑置和農(nóng)村宅基地私下交易頻繁。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)用地規(guī)劃工作滯后和不合理，對宅基地法律宣傳和監(jiān)督不到位。雖然近年來農(nóng)村建設(shè)有了一定的發(fā)展，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)對農(nóng)村規(guī)劃仍不重視，資金投入少，優(yōu)惠措施少，制定的規(guī)劃或不符合農(nóng)村實(shí)際，操作起來困難重重，或不符合多數(shù)人利益而無法開展下去。同時，政府部門在農(nóng)村的法律宣傳不到位或根本不宣傳，這使得村民隨意建造宅基地，造成布局結(jié)構(gòu)混亂，閑置宅基地沒有得到充分利用，土地浪費(fèi)嚴(yán)重，宅基地不合法現(xiàn)象多發(fā)。三是農(nóng)村宅基地登記和流轉(zhuǎn)制度不完善，導(dǎo)致宅基地私建和私下交易現(xiàn)象多發(fā)。涉及宅基地使用權(quán)的法律規(guī)定主要有《物權(quán)法》第153條、《土地管理法》第62條等，但這些規(guī)定顯然沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，現(xiàn)實(shí)中宅基地實(shí)然運(yùn)作程序卻與法律規(guī)定大不相同。究其原因，主要有：宅基地使用權(quán)運(yùn)作程序不夠規(guī)范和具體；農(nóng)戶私有觀念影響，自身思想素質(zhì)落后和法律意識淡薄；對宅基地實(shí)然運(yùn)作的監(jiān)督管理缺失或不到位。四是相關(guān)的法律法規(guī)不夠完善，在實(shí)踐中缺乏可操作性和缺失對某些問題的規(guī)定。我國現(xiàn)有的關(guān)于農(nóng)村宅基地制度規(guī)定的最重要法律法規(guī)是《土地管理法》和《物權(quán)法》，但這兩部法律法規(guī)中涉及宅基地的大都是原則性規(guī)定，在實(shí)踐中很不具體，缺乏操作性，或者對實(shí)踐中出現(xiàn)的一些宅基地問題法律沒有規(guī)定，做不到有法可依，使得不合法現(xiàn)象突出。例如法律規(guī)定“一戶一宅”，但由于對戶的界定不清晰和其他因素影響，實(shí)踐中“一戶多宅”現(xiàn)象比較普遍，還有對閑置宅基地如何處理未做出明確規(guī)定等。

三、解決宅基地發(fā)展困境的相關(guān)建議

宅基地問題是與廣大農(nóng)民利益密切相關(guān)的問題，其在農(nóng)村地區(qū)普遍存在，這一問題的良好解決關(guān)系到村民的切身利益和農(nóng)村社會的穩(wěn)定發(fā)展，如果處理不好，極有可能引發(fā)多種矛盾和不穩(wěn)定因素，甚至發(fā)生悲劇。從立法的角度看，需要進(jìn)一步完善與宅基地有關(guān)的法律法規(guī)。其中主要包括宅基地使用權(quán)的登記、流轉(zhuǎn)、退出等方面的法律制度。現(xiàn)行宅基地有關(guān)的法律最大的問題就是缺少具體規(guī)定，實(shí)踐中缺乏指導(dǎo)性和可操作性。做到宅基地有法可依，需要立法者做出更大努力，制定出符合農(nóng)村宅基地實(shí)際的可行的法律。從政府管理者的角度看，政府應(yīng)該做到一切從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，及時合理的規(guī)劃農(nóng)村用地。此外，政府法務(wù)部門應(yīng)加大農(nóng)村宅基地法律制度的宣傳力度，做到“送法下鄉(xiāng)”，農(nóng)村也要主動“迎法下鄉(xiāng)”，促使農(nóng)戶合法合理用地，節(jié)約用地。政府還應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行宅基地審批、登記和退出程序，加強(qiáng)對宅基地實(shí)然運(yùn)作過程的監(jiān)督管理，切實(shí)扮演好自己的角色。從村民個體角度來看，應(yīng)不斷提高自身素質(zhì)，進(jìn)行宅基地活動時要符合法律的規(guī)定，按法定程序進(jìn)行，對于法律未做規(guī)定的，也應(yīng)根據(jù)善良風(fēng)俗等原則合理進(jìn)行?，F(xiàn)階段，農(nóng)村村民整體文化水平較低，對有關(guān)宅基地法律法規(guī)也不甚了解，受傳統(tǒng)觀念影響也較大。解決這些問題，需要大力發(fā)展農(nóng)村基礎(chǔ)教育，提高農(nóng)村集體成員的自身素質(zhì)和文化水平，逐漸改變農(nóng)村舊有土地觀念，加大普法宣傳，傳播現(xiàn)代法治觀念，繼承傳統(tǒng)優(yōu)秀文化，爭取做到依法合理用地。此外還需完善宅基地監(jiān)督管理體制，加強(qiáng)對宅基地的登記、審批、流轉(zhuǎn)、退出等環(huán)節(jié)的監(jiān)管，規(guī)范宅基地使用權(quán)的行使。宅基地建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的工程，涉及各級政府和國土、規(guī)劃、建設(shè)等多個職能部門，在宅基地的管理中，需要建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的制度，杜絕拖延或相互推諉的現(xiàn)象發(fā)生。 政府可以對宅基地的運(yùn)作加強(qiáng)監(jiān)管或適度的行政干預(yù)，村委會、鄉(xiāng)政府和土地管理部門對不合法交易要及時監(jiān)督管理，規(guī)范流轉(zhuǎn)。

通過本次調(diào)查筆者發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀中存在著許許多多的不合法現(xiàn)象。尤其是隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快和新農(nóng)村建設(shè)的突飛猛進(jìn)，這些問題顯得更加突出。造成這些現(xiàn)象產(chǎn)生的原因多種多樣，因此有必要從原因入手，結(jié)合不同問題的特點(diǎn)，從不同的視角去分析思考解決問題，采取不同的措施，使宅基地運(yùn)作符合法律規(guī)范。宅基地制度要適應(yīng)社會的發(fā)展，要對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民切身利益的維護(hù)發(fā)揮積極作用。從農(nóng)村的長遠(yuǎn)發(fā)展和農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益來看，有必要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，對農(nóng)村宅基地進(jìn)行長遠(yuǎn)規(guī)劃，建立適合的宅基地使用權(quán)制度，爭取讓農(nóng)戶生活水平不斷提高，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展。