一、目前我國大豆產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況和存在的主要問題

（一）大豆產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況。大豆產(chǎn)業(yè)是關系國計民生的重要產(chǎn)業(yè)，最近幾年來，由于受進口轉(zhuǎn)基因大豆價格比較優(yōu)勢較強、國內(nèi)種植大豆比較效益較低和加工企業(yè)虧損因素等影響，我國大豆進口呈逐年遞增趨勢，已成為世界上最大的大豆進口國，2010年至2012年進口大豆分別為5480、5263和5838萬噸，占我國大豆國內(nèi)需求量的80%以上，占全球進口量的40%以上。從2004年起，我國在全面放開糧食市場的同時，建立了政策性收儲、農(nóng)業(yè)補貼及進出口調(diào)節(jié)為主要內(nèi)容的價格調(diào)控體系。在市場和政府調(diào)控的雙重因素下，全國糧食生產(chǎn)實現(xiàn)了“九連增”。在此背景下，我國大豆產(chǎn)業(yè)在發(fā)展中卻遇到了十分嚴峻的形勢。

（二）大豆產(chǎn)業(yè)存在的主要問題。

一是大豆種植面積和產(chǎn)量連年下降。由于種植比較效益明顯低于其他主要糧食品種（大豆畝均凈收益為113元，玉米凈收益為191元，水稻凈收益為435元），農(nóng)民對大豆的種植積極性受到嚴重影響。同時，隨著玉米種植技術的改進和新品種耐寒等適用性的增強，原4、5積溫帶種植的大豆逐漸被調(diào)整為種植玉米，使大豆種植面積逐年減少。以黑龍江省為例，2010年大豆種植面積為5321.8萬畝，產(chǎn)量117億斤；2011年種植面積減少到4802.6萬畝，產(chǎn)量為108.3億斤；2012年種植面積下降到3995.7萬畝，產(chǎn)量為92.7億斤，2013年下降到3645萬畝，產(chǎn)量為77.3億斤。

二是加工企業(yè)舉步維艱。由于進口轉(zhuǎn)基因大豆價格較低，含油量較高，使國產(chǎn)大豆加工企業(yè)效益下降，加之糧油加工企業(yè)市場競爭激烈，大豆精深加工和高附加值企業(yè)發(fā)展緩慢，因此，黑龍江省絕大部分大豆加工企業(yè)出現(xiàn)虧損狀況。由于受進口大豆沖擊等因素影響，本地大豆油脂加工企業(yè)開工不足，大部分企業(yè)處于停產(chǎn)或半停產(chǎn)狀態(tài)。經(jīng)測算，按目前國內(nèi)大豆臨儲收購價格2.3元/市斤（進口轉(zhuǎn)基因大豆到岸價格為2.10元/市斤左右），大豆油銷售價格9200元/噸，豆粕銷售價格4150元/噸，三級豆油產(chǎn)出率16.5%，產(chǎn)品得率豆粕80%，加工費280元計算，加工1噸大豆虧損30—50元，如果按網(wǎng)上競拍每市斤2.40元計算，加工每噸大豆將虧損230—250元左右。據(jù)統(tǒng)計，2012年1—11月，黑龍江省加工大豆294.4萬噸，實現(xiàn)利稅9790萬元，噸大豆利稅僅33.25元。2012年大豆加工量比上年減少100萬噸，產(chǎn)值減少30億元。

三是初級加工產(chǎn)品多。目前黑龍江省大豆加工企業(yè)多以油脂加工為主，而且中小油廠產(chǎn)品以初級油和散油為主，主要加工產(chǎn)品依舊是豆油、豆粕，產(chǎn)品結構單一，加工后的副產(chǎn)品利用率不高。

四是非轉(zhuǎn)基因大豆優(yōu)勢沒有體現(xiàn)。黑龍江省非轉(zhuǎn)基因標識不明顯，缺乏對非轉(zhuǎn)基因食品的宣傳，導致消費者對非轉(zhuǎn)基因食品的認知度低，轉(zhuǎn)基因與非轉(zhuǎn)基因大豆產(chǎn)品在市場中區(qū)分不明顯，價格趨同。在此期間，一些大豆加工企業(yè)被外資企業(yè)收購。為上述形勢所迫，黑龍江省九三等一些大型大豆加工企業(yè)被迫轉(zhuǎn)向沿海地區(qū)辦廠，生產(chǎn)轉(zhuǎn)基因大豆油，嚴重影響了黑龍江省非轉(zhuǎn)基因大豆產(chǎn)業(yè)和民族工業(yè)的健康發(fā)展。目前我國大豆加工企業(yè)中，內(nèi)資企業(yè)（153家）年產(chǎn)值225億元，僅占全部加工企業(yè)總產(chǎn)值的20%。外資企業(yè)不僅控制著大豆加工的絕對份額，而且在一定程度上控制著大豆、豆油和下游產(chǎn)品的供求和市場價格。

二、當前對大豆生產(chǎn)主要扶持政策和實施目標價格補貼的必要性

（一）大豆生產(chǎn)主要扶持政策。2004年起，我國全面放開糧食市場，近年來在扶持大豆生產(chǎn)發(fā)展方面實施了一系列政策。

一是糧食補貼。為了減少由于農(nóng)藥、柴油等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格上漲對農(nóng)民種糧支出的影響，保證種糧農(nóng)民收益，國家于2004年和2006年先后實施了糧食直補和農(nóng)資綜合補貼兩項強農(nóng)惠農(nóng)支出，習慣統(tǒng)稱為“糧食補貼”。按照黑龍江省“有稅有補、無稅不補”的基本原則，全省糧食補貼面積為1.78億畝，全省平均每畝補貼標準為70元，種植大豆的耕地基本納入糧食補貼范圍，享受國家糧食補貼。

二是良種補貼。2005年國家為了促進糧食良種化發(fā)展，對水稻、玉米、大豆、小麥四個主要糧食品種，實施了良種補貼政策，黑龍江省良種補貼基本是有種有補，使用優(yōu)良品種種植四大糧食作物的耕地全部享受良種補貼，補貼標準為水稻每畝15元、大豆等其他三個品種每畝10元。

三是中央儲備糧收購政策。為了保證對糧油市場的宏觀調(diào)控能力，保證糧油市場供應和市場價格的穩(wěn)定，由國家糧食局等有關部門制定下達包括大豆在內(nèi)的中央儲備糧收購計劃和具體收購價格，由中儲糧公司在大豆主產(chǎn)區(qū)組織收購并調(diào)往銷區(qū)銷售。

四是臨時收儲政策。為了保障種植大豆農(nóng)民的利益，在大豆主產(chǎn)區(qū)出現(xiàn)農(nóng)民生產(chǎn)大豆銷售困難的時候，國家糧食局等有關部門下達大豆臨時收儲計劃和臨時收儲價格，由糧食主管部門和中儲糧公司組織收購。近年來，我國大豆臨儲價格一路攀升， 2008年為每斤1.85元、2010年為每斤1.90元、2011年為每斤2.00元、2012年為每斤2.30元。目前黑龍江省大豆庫存為715萬噸，其中中央儲備、臨時收儲等政策性庫存620萬噸占86.7%、商品庫存95萬噸占13.3%。

五是地方儲備收購政策。為了增強地方政府對糧油市場的宏觀調(diào)控能力，黑龍江省建立了省、市兩級地方糧油儲備機制，在糧食收購價格方面，水稻執(zhí)行國家最低收購價，玉米和大豆執(zhí)行國家臨時收儲價格，總體糧油儲備規(guī)模150萬噸，其中大豆最高儲備庫存25萬噸以上。

（二）存在的問題。上述政策的實施，保護了種植大豆農(nóng)民的利益，一定程度增強了國家對大豆市場的調(diào)控能力。但由此也帶來了市場機制運行不順暢的問題，一方面市場收購主體單一，政府收儲和財政支出壓力較大；另一方面，政策性收購價格與市場價格出現(xiàn)倒掛。使作為我國大豆主產(chǎn)區(qū)的東北地區(qū)，大豆加工企業(yè)普遍加工虧損，絕大多數(shù)停產(chǎn)，大豆加工產(chǎn)業(yè)舉步維艱。

（三）實行大豆目標價格補貼的必要性。在東北地區(qū)實行大豆目標價格補貼試點政策，對大豆產(chǎn)業(yè)發(fā)展和糧食補貼政策導向?qū)⑵鸬椒浅７e極的作用。

一是有利于調(diào)動農(nóng)民大豆生產(chǎn)積極性。國家實施大豆目標價格補貼政策，在確定大豆目標價格時，既考慮農(nóng)民大豆生產(chǎn)成本，又考慮相應的收益水平，同時由于對目標價格提前向社會公布，讓農(nóng)民對種植大豆收益有了一個提前預知，能夠調(diào)動農(nóng)民種植大豆積極性，讓農(nóng)民有更加充分時間做好土地整理等大豆生產(chǎn)準備工作。

二是有利于大豆產(chǎn)業(yè)鏈條順暢運轉(zhuǎn)。目前，我國大豆產(chǎn)業(yè)鏈條連接運轉(zhuǎn)不暢的主要原因，是大豆與成品油價格倒掛，加工企業(yè)按市場價格購買原糧大豆，加工銷售豆油體現(xiàn)虧損。實施大豆目標價格補貼，一方面取消現(xiàn)行大豆臨時收儲政策，不再執(zhí)行目前大豆每斤2.3元的大豆臨時收儲價格；另一方面對大豆實行市場定價，國家對種植大豆農(nóng)民按目標價格給予補貼。這樣大豆就可以真正按照市場需求形成市場價格，加工企業(yè)就可以從市場上按照市場價格拿到原料大豆，按照市場價格銷售加工產(chǎn)品，從兩個市場價格之間獲取相應利潤，保證和促進大豆產(chǎn)業(yè)鏈條順暢運轉(zhuǎn)。

三是有利于減輕財政負擔。目前，國家所實施的國家儲備、最低收購價收購、臨時收儲價收購等項政策，雖然起到了保障種糧農(nóng)民利益，促進糧食生產(chǎn)發(fā)展的作用和目的，同時，也促使糧食價格逐步攀升到歷史、國際最高水平，而且國有糧食購銷企業(yè)執(zhí)行國家糧食敞開收購政策，使大量糧食集中到國有糧食購銷企業(yè)，造成糧食庫存爆滿。目前，黑龍江省糧食庫存達到歷史最高的1300億斤，已嚴重超出糧食購銷企業(yè)實際儲存能力，相當一部分露天坐囤存儲，調(diào)出、銷售十分困難，給2014年新糧收購帶來極大難題。國家財政部門負擔大量儲備費用和貸款利息，同時還支付巨量的糧食補貼資金。實施目標價格補貼價補分離后，糧食按市場價格走向市場，國家對農(nóng)民在實施目標價格補貼的前提下，逐步取消糧食補貼政策，可以減輕大量的存儲費用、貸款利息和糧食補貼資金，集中用于支持農(nóng)業(yè)基礎設施和農(nóng)業(yè)科技發(fā)展，進一步從基礎方面支持和促進糧食生產(chǎn)發(fā)展。

四是有利于推進糧食調(diào)控政策價補分離。目前國家對糧食調(diào)控政策，一方面為了減輕農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格上漲給農(nóng)民糧食生產(chǎn)帶來的增長因素，拿著巨額的糧食補貼資金；另一方面為了保證農(nóng)民種糧收益水平和糧食銷售，實行最低收購價、臨時收儲價等價格收購保護政策。在支付巨額糧食補貼資金的情況下，并沒有能夠穩(wěn)定糧食價格，而是逐步將最低收購價、臨時收儲價推升到歷史最高水平，使有關生產(chǎn)企業(yè)難以接受。實行大豆目標價格補貼，大豆價格按市場供需情況隨行就市，真正體現(xiàn)市場決定價格，既可以促進大豆流通和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也為農(nóng)產(chǎn)品價補分離探索積累了經(jīng)驗，將有力推進農(nóng)產(chǎn)品價補分離工作的進程。

三、對實施大豆目標價格補貼的政策建議

（一）關于大豆目標價價格確定。研究和實施大豆目標價格的目的是深化糧食補貼改革，既要考慮大豆生產(chǎn)又要考慮農(nóng)民利益，應充分考慮農(nóng)民種植大豆投入種子化肥各項生產(chǎn)資料、人工機械費用等生產(chǎn)成本和合理利潤等因素。鑒于各省區(qū)由于地理條件不同、大豆產(chǎn)量差異和生產(chǎn)成本的不同，我們認為國家對試點省份以分省確定目標價格為宜。據(jù)省統(tǒng)計局初步調(diào)查統(tǒng)計，2013年黑龍江省大豆種植成本每畝620.24元，每畝產(chǎn)出大豆262.9斤，每斤成本為2.36元。如按8%的收益測算，2014年黑龍江省目標價格應為每斤2.55元。我們建議，在大豆目標價格試點階段，繼續(xù)保留現(xiàn)行糧食補貼和良種補貼的前提下，可參照每斤2.55元標準核定目標價格。

（二）關于大豆市場價格確定。根據(jù)黑龍江省大豆市場銷售情況，大豆市場價可按照市縣價格采集點加權平均確定。價格采集點選取有代表性的大型批發(fā)市場和加工企業(yè)等收購主體，建立價格直報監(jiān)測系統(tǒng)。價格采集時間以大豆收購期為宜，一般應為當年10月至來年4月。

（三）關于補貼范圍和對象。從調(diào)查中各級政府和村屯、農(nóng)戶反映的意見看，大家都比較傾向于“有種有補”原則，即只要種植大豆、土地不違法就應給予補貼；補貼對象應該補給大豆種植者，不宜補給土地所有者。

（四）關于補貼方式。大豆目標價格補貼的方式，主要應包括按產(chǎn)量補貼、按銷售量補貼和按種植面積補貼等，各級政府應結合實際情況和特點，采取不同的補貼方式。從目前大豆產(chǎn)銷情況看，由于大豆市場銷售情況比較復雜，銷售對象既包括核算比較規(guī)范的國有和集體企業(yè)，也包括沒有核算手續(xù)的小豆腐坊、小醬菜廠和小飼養(yǎng)場等，根本沒有渠道和辦法準確調(diào)查統(tǒng)計大豆銷售量。因此，實施大豆目標價格補貼主要方式，基本就是按產(chǎn)量補貼和按種植面積補貼兩種方式。

一是國家對試點省補貼。目前，國家對試點省基本思路是按統(tǒng)計年鑒糧食產(chǎn)量補貼，從理論方面看統(tǒng)計數(shù)據(jù)具有法律效力，依據(jù)比較充分，也比較簡單。但是，從實際情況看，國家統(tǒng)計糧食產(chǎn)量與各地實際產(chǎn)量存在一定差異，例如：近兩年國家統(tǒng)計認定黑龍江省大豆產(chǎn)量比黑龍江省實際收購入庫大豆數(shù)量少20億斤左右，基本占20%。如果國家對黑龍江省按國家統(tǒng)計大豆產(chǎn)量分配撥付補貼資金，黑龍江省在對市縣按實際產(chǎn)量分配資金時，必然造成攤薄分配，降低補貼標準，引起農(nóng)民不滿。因此，建議國家在分配撥付補貼資金時，按實事求是原則相應考慮試點省核實認定的大豆實際產(chǎn)量，保證上下補貼標準相一致，保證種豆農(nóng)民利益。

二是省對市縣補貼。目前，在省對市縣目標價格補貼分配方式上，主要意見：一是按大豆種植面積補貼，二是按大豆產(chǎn)量補貼，三是按大豆種植面積和常產(chǎn)補貼。我們認為應根據(jù)國家撥付的補貼資金總額和各市、縣（單位）大豆產(chǎn)量確定補貼標準和分配撥付補貼資金。主要理由是，一是國家對省按產(chǎn)量分配大豆目標價格補貼資金，省里對市縣也應按產(chǎn)量分配，使上下分配口徑一致，利于理解和掌握。二是如果按面積全省確定一個統(tǒng)一標準進行分配，即將國家分配黑龍江省的補貼資金按黑龍江省確認的大豆種植面積進行分配，確定每畝補貼標準，可能會產(chǎn)生每畝補貼標準與產(chǎn)量不匹配問題，如差異較大，會引發(fā)農(nóng)民上訪。三是大豆種植面積核定涉及面廣、工作量大、情況復雜、變化頻繁，各地難以準確核定。四是按大豆產(chǎn)量分配辦法，也考慮了各地大豆產(chǎn)量差異因素，體現(xiàn)了多產(chǎn)糧多補貼的原則。

三是市縣對農(nóng)戶補貼。考慮黑龍江省各市縣大豆種植面積和產(chǎn)量的差異性比較大的實際情況，省里對市縣對大豆種植農(nóng)戶的補貼方式不宜強行要求一致，應該給市、縣自主選擇權，允許各地根據(jù)具體情況，依據(jù)實際種植面積、產(chǎn)量或銷售數(shù)量等自主選擇分配方式，將補貼資金發(fā)放給實際種植者。從簡便易行的角度，我們感到市縣對農(nóng)戶補貼方式，以大豆種植面積為宜。大豆種植面積是大豆目標價格補貼的關鍵，有關部門應采取農(nóng)戶申報、村級現(xiàn)場核實、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）全面核查、縣（市）重點抽查等方式，以土地臺賬和土地承包合同等作為土地來源基礎依據(jù)，把每個農(nóng)戶大豆種植面積核實核準。

（五）建立應急收購機制。隨著大豆目標價格補貼政策的實施，國家將取消大豆臨時收儲政策。為了保證大豆銷售市場的暢通，保證不出現(xiàn)大豆種植農(nóng)戶賣豆難問題，政府應在大豆上市前制定好托底預案，采取必要措施鼓勵和引導具備一定加工、倉儲和資金實力的市場主體積極參與大豆收購，確保農(nóng)民將種植的大豆及時變現(xiàn)，滿足農(nóng)民生活和再生產(chǎn)需要。

（六）執(zhí)行公示制度。為了保證對農(nóng)民發(fā)放大豆目標價格補貼的準確性和公平性，對種豆農(nóng)戶的大豆種植面積或產(chǎn)量等補貼基數(shù)及具體補貼標準、補貼數(shù)額等主要補貼信息，應分別在大豆種植面積（產(chǎn)量）核實和補貼資金發(fā)放兩個環(huán)節(jié)，在村（屯）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府或農(nóng)場（單位）張榜公示。公示時間不少于7天，增加補貼透明度，接受社會和群眾監(jiān)督，確保把大豆目標價格補貼政策落到實處。

（作者單位：黑龍江省財政廳經(jīng)貿(mào)處）

責任編輯：洪峰