一、目前我國大豆產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況和存在的主要問題

（一）大豆產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況。大豆產(chǎn)業(yè)是關(guān)系國計民生的重要產(chǎn)業(yè)，最近幾年來，由于受進口轉(zhuǎn)基因大豆價格比較優(yōu)勢較強、國內(nèi)種植大豆比較效益較低和加工企業(yè)虧損因素等影響，我國大豆進口呈逐年遞增趨勢，已成為世界上最大的大豆進口國，2010年至2012年進口大豆分別為5480、5263和5838萬噸，占我國大豆國內(nèi)需求量的80%以上，占全球進口量的40%以上。從2004年起，我國在全面放開糧食市場的同時，建立了政策性收儲、農(nóng)業(yè)補貼及進出口調(diào)節(jié)為主要內(nèi)容的價格調(diào)控體系。在市場和政府調(diào)控的雙重因素下，全國糧食生產(chǎn)實現(xiàn)了“九連增”。在此背景下，我國大豆產(chǎn)業(yè)在發(fā)展中卻遇到了十分嚴(yán)峻的形勢。

（二）大豆產(chǎn)業(yè)存在的主要問題。

一是大豆種植面積和產(chǎn)量連年下降。由于種植比較效益明顯低于其他主要糧食品種（大豆畝均凈收益為113元，玉米凈收益為191元，水稻凈收益為435元），農(nóng)民對大豆的種植積極性受到嚴(yán)重影響。同時，隨著玉米種植技術(shù)的改進和新品種耐寒等適用性的增強，原4、5積溫帶種植的大豆逐漸被調(diào)整為種植玉米，使大豆種植面積逐年減少。以黑龍江省為例，2010年大豆種植面積為5321.8萬畝，產(chǎn)量117億斤；2011年種植面積減少到4802.6萬畝，產(chǎn)量為108.3億斤；2012年種植面積下降到3995.7萬畝，產(chǎn)量為92.7億斤，2013年下降到3645萬畝，產(chǎn)量為77.3億斤。

二是加工企業(yè)舉步維艱。由于進口轉(zhuǎn)基因大豆價格較低，含油量較高，使國產(chǎn)大豆加工企業(yè)效益下降，加之糧油加工企業(yè)市場競爭激烈，大豆精深加工和高附加值企業(yè)發(fā)展緩慢，因此，黑龍江省絕大部分大豆加工企業(yè)出現(xiàn)虧損狀況。由于受進口大豆沖擊等因素影響，本地大豆油脂加工企業(yè)開工不足，大部分企業(yè)處于停產(chǎn)或半停產(chǎn)狀態(tài)。經(jīng)測算，按目前國內(nèi)大豆臨儲收購價格2.3元/市斤（進口轉(zhuǎn)基因大豆到岸價格為2.10元/市斤左右），大豆油銷售價格9200元/噸，豆粕銷售價格4150元/噸，三級豆油產(chǎn)出率16.5%，產(chǎn)品得率豆粕80%，加工費280元計算，加工1噸大豆虧損30—50元，如果按網(wǎng)上競拍每市斤2.40元計算，加工每噸大豆將虧損230—250元左右。據(jù)統(tǒng)計，2012年1—11月，黑龍江省加工大豆294.4萬噸，實現(xiàn)利稅9790萬元，噸大豆利稅僅33.25元。2012年大豆加工量比上年減少100萬噸，產(chǎn)值減少30億元。

三是初級加工產(chǎn)品多。目前黑龍江省大豆加工企業(yè)多以油脂加工為主，而且中小油廠產(chǎn)品以初級油和散油為主，主要加工產(chǎn)品依舊是豆油、豆粕，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一，加工后的副產(chǎn)品利用率不高。

四是非轉(zhuǎn)基因大豆優(yōu)勢沒有體現(xiàn)。黑龍江省非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識不明顯，缺乏對非轉(zhuǎn)基因食品的宣傳，導(dǎo)致消費者對非轉(zhuǎn)基因食品的認(rèn)知度低，轉(zhuǎn)基因與非轉(zhuǎn)基因大豆產(chǎn)品在市場中區(qū)分不明顯，價格趨同。在此期間，一些大豆加工企業(yè)被外資企業(yè)收購。為上述形勢所迫，黑龍江省九三等一些大型大豆加工企業(yè)被迫轉(zhuǎn)向沿海地區(qū)辦廠，生產(chǎn)轉(zhuǎn)基因大豆油，嚴(yán)重影響了黑龍江省非轉(zhuǎn)基因大豆產(chǎn)業(yè)和民族工業(yè)的健康發(fā)展。目前我國大豆加工企業(yè)中，內(nèi)資企業(yè)（153家）年產(chǎn)值225億元，僅占全部加工企業(yè)總產(chǎn)值的20%。外資企業(yè)不僅控制著大豆加工的絕對份額，而且在一定程度上控制著大豆、豆油和下游產(chǎn)品的供求和市場價格。

二、當(dāng)前對大豆生產(chǎn)主要扶持政策和實施目標(biāo)價格補貼的必要性

（一）大豆生產(chǎn)主要扶持政策。2004年起，我國全面放開糧食市場，近年來在扶持大豆生產(chǎn)發(fā)展方面實施了一系列政策。

一是糧食補貼。為了減少由于農(nóng)藥、柴油等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格上漲對農(nóng)民種糧支出的影響，保證種糧農(nóng)民收益，國家于2004年和2006年先后實施了糧食直補和農(nóng)資綜合補貼兩項強農(nóng)惠農(nóng)支出，習(xí)慣統(tǒng)稱為“糧食補貼”。按照黑龍江省“有稅有補、無稅不補”的基本原則，全省糧食補貼面積為1.78億畝，全省平均每畝補貼標(biāo)準(zhǔn)為70元，種植大豆的耕地基本納入糧食補貼范圍，享受國家糧食補貼。

二是良種補貼。2005年國家為了促進糧食良種化發(fā)展，對水稻、玉米、大豆、小麥四個主要糧食品種，實施了良種補貼政策，黑龍江省良種補貼基本是有種有補，使用優(yōu)良品種種植四大糧食作物的耕地全部享受良種補貼，補貼標(biāo)準(zhǔn)為水稻每畝15元、大豆等其他三個品種每畝10元。

三是中央儲備糧收購政策。為了保證對糧油市場的宏觀調(diào)控能力，保證糧油市場供應(yīng)和市場價格的穩(wěn)定，由國家糧食局等有關(guān)部門制定下達包括大豆在內(nèi)的中央儲備糧收購計劃和具體收購價格，由中儲糧公司在大豆主產(chǎn)區(qū)組織收購并調(diào)往銷區(qū)銷售。

四是臨時收儲政策。為了保障種植大豆農(nóng)民的利益，在大豆主產(chǎn)區(qū)出現(xiàn)農(nóng)民生產(chǎn)大豆銷售困難的時候，國家糧食局等有關(guān)部門下達大豆臨時收儲計劃和臨時收儲價格，由糧食主管部門和中儲糧公司組織收購。近年來，我國大豆臨儲價格一路攀升， 2008年為每斤1.85元、2010年為每斤1.90元、2011年為每斤2.00元、2012年為每斤2.30元。目前黑龍江省大豆庫存為715萬噸，其中中央儲備、臨時收儲等政策性庫存620萬噸占86.7%、商品庫存95萬噸占13.3%。

五是地方儲備收購政策。為了增強地方政府對糧油市場的宏觀調(diào)控能力，黑龍江省建立了省、市兩級地方糧油儲備機制，在糧食收購價格方面，水稻執(zhí)行國家最低收購價，玉米和大豆執(zhí)行國家臨時收儲價格，總體糧油儲備規(guī)模150萬噸，其中大豆最高儲備庫存25萬噸以上。

（二）存在的問題。上述政策的實施，保護了種植大豆農(nóng)民的利益，一定程度增強了國家對大豆市場的調(diào)控能力。但由此也帶來了市場機制運行不順暢的問題，一方面市場收購主體單一，政府收儲和財政支出壓力較大；另一方面，政策性收購價格與市場價格出現(xiàn)倒掛。使作為我國大豆主產(chǎn)區(qū)的東北地區(qū)，大豆加工企業(yè)普遍加工虧損，絕大多數(shù)停產(chǎn)，大豆加工產(chǎn)業(yè)舉步維艱。

（三）實行大豆目標(biāo)價格補貼的必要性。在東北地區(qū)實行大豆目標(biāo)價格補貼試點政策，對大豆產(chǎn)業(yè)發(fā)展和糧食補貼政策導(dǎo)向?qū)⑵鸬椒浅７e極的作用。

一是有利于調(diào)動農(nóng)民大豆生產(chǎn)積極性。國家實施大豆目標(biāo)價格補貼政策，在確定大豆目標(biāo)價格時，既考慮農(nóng)民大豆生產(chǎn)成本，又考慮相應(yīng)的收益水平，同時由于對目標(biāo)價格提前向社會公布，讓農(nóng)民對種植大豆收益有了一個提前預(yù)知，能夠調(diào)動農(nóng)民種植大豆積極性，讓農(nóng)民有更加充分時間做好土地整理等大豆生產(chǎn)準(zhǔn)備工作。

二是有利于大豆產(chǎn)業(yè)鏈條順暢運轉(zhuǎn)。目前，我國大豆產(chǎn)業(yè)鏈條連接運轉(zhuǎn)不暢的主要原因，是大豆與成品油價格倒掛，加工企業(yè)按市場價格購買原糧大豆，加工銷售豆油體現(xiàn)虧損。實施大豆目標(biāo)價格補貼，一方面取消現(xiàn)行大豆臨時收儲政策，不再執(zhí)行目前大豆每斤2.3元的大豆臨時收儲價格；另一方面對大豆實行市場定價，國家對種植大豆農(nóng)民按目標(biāo)價格給予補貼。這樣大豆就可以真正按照市場需求形成市場價格，加工企業(yè)就可以從市場上按照市場價格拿到原料大豆，按照市場價格銷售加工產(chǎn)品，從兩個市場價格之間獲取相應(yīng)利潤，保證和促進大豆產(chǎn)業(yè)鏈條順暢運轉(zhuǎn)。

三是有利于減輕財政負(fù)擔(dān)。目前，國家所實施的國家儲備、最低收購價收購、臨時收儲價收購等項政策，雖然起到了保障種糧農(nóng)民利益，促進糧食生產(chǎn)發(fā)展的作用和目的，同時，也促使糧食價格逐步攀升到歷史、國際最高水平，而且國有糧食購銷企業(yè)執(zhí)行國家糧食敞開收購政策，使大量糧食集中到國有糧食購銷企業(yè)，造成糧食庫存爆滿。目前，黑龍江省糧食庫存達到歷史最高的1300億斤，已嚴(yán)重超出糧食購銷企業(yè)實際儲存能力，相當(dāng)一部分露天坐囤存儲，調(diào)出、銷售十分困難，給2014年新糧收購帶來極大難題。國家財政部門負(fù)擔(dān)大量儲備費用和貸款利息，同時還支付巨量的糧食補貼資金。實施目標(biāo)價格補貼價補分離后，糧食按市場價格走向市場，國家對農(nóng)民在實施目標(biāo)價格補貼的前提下，逐步取消糧食補貼政策，可以減輕大量的存儲費用、貸款利息和糧食補貼資金，集中用于支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)科技發(fā)展，進一步從基礎(chǔ)方面支持和促進糧食生產(chǎn)發(fā)展。

四是有利于推進糧食調(diào)控政策價補分離。目前國家對糧食調(diào)控政策，一方面為了減輕農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格上漲給農(nóng)民糧食生產(chǎn)帶來的增長因素，拿著巨額的糧食補貼資金；另一方面為了保證農(nóng)民種糧收益水平和糧食銷售，實行最低收購價、臨時收儲價等價格收購保護政策。在支付巨額糧食補貼資金的情況下，并沒有能夠穩(wěn)定糧食價格，而是逐步將最低收購價、臨時收儲價推升到歷史最高水平，使有關(guān)生產(chǎn)企業(yè)難以接受。實行大豆目標(biāo)價格補貼，大豆價格按市場供需情況隨行就市，真正體現(xiàn)市場決定價格，既可以促進大豆流通和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也為農(nóng)產(chǎn)品價補分離探索積累了經(jīng)驗，將有力推進農(nóng)產(chǎn)品價補分離工作的進程。

三、對實施大豆目標(biāo)價格補貼的政策建議

（一）關(guān)于大豆目標(biāo)價價格確定。研究和實施大豆目標(biāo)價格的目的是深化糧食補貼改革，既要考慮大豆生產(chǎn)又要考慮農(nóng)民利益，應(yīng)充分考慮農(nóng)民種植大豆投入種子化肥各項生產(chǎn)資料、人工機械費用等生產(chǎn)成本和合理利潤等因素。鑒于各省區(qū)由于地理條件不同、大豆產(chǎn)量差異和生產(chǎn)成本的不同，我們認(rèn)為國家對試點省份以分省確定目標(biāo)價格為宜。據(jù)省統(tǒng)計局初步調(diào)查統(tǒng)計，2013年黑龍江省大豆種植成本每畝620.24元，每畝產(chǎn)出大豆262.9斤，每斤成本為2.36元。如按8%的收益測算，2014年黑龍江省目標(biāo)價格應(yīng)為每斤2.55元。我們建議，在大豆目標(biāo)價格試點階段，繼續(xù)保留現(xiàn)行糧食補貼和良種補貼的前提下，可參照每斤2.55元標(biāo)準(zhǔn)核定目標(biāo)價格。

（二）關(guān)于大豆市場價格確定。根據(jù)黑龍江省大豆市場銷售情況，大豆市場價可按照市縣價格采集點加權(quán)平均確定。價格采集點選取有代表性的大型批發(fā)市場和加工企業(yè)等收購主體，建立價格直報監(jiān)測系統(tǒng)。價格采集時間以大豆收購期為宜，一般應(yīng)為當(dāng)年10月至來年4月。

（三）關(guān)于補貼范圍和對象。從調(diào)查中各級政府和村屯、農(nóng)戶反映的意見看，大家都比較傾向于“有種有補”原則，即只要種植大豆、土地不違法就應(yīng)給予補貼；補貼對象應(yīng)該補給大豆種植者，不宜補給土地所有者。

（四）關(guān)于補貼方式。大豆目標(biāo)價格補貼的方式，主要應(yīng)包括按產(chǎn)量補貼、按銷售量補貼和按種植面積補貼等，各級政府應(yīng)結(jié)合實際情況和特點，采取不同的補貼方式。從目前大豆產(chǎn)銷情況看，由于大豆市場銷售情況比較復(fù)雜，銷售對象既包括核算比較規(guī)范的國有和集體企業(yè)，也包括沒有核算手續(xù)的小豆腐坊、小醬菜廠和小飼養(yǎng)場等，根本沒有渠道和辦法準(zhǔn)確調(diào)查統(tǒng)計大豆銷售量。因此，實施大豆目標(biāo)價格補貼主要方式，基本就是按產(chǎn)量補貼和按種植面積補貼兩種方式。

一是國家對試點省補貼。目前，國家對試點省基本思路是按統(tǒng)計年鑒糧食產(chǎn)量補貼，從理論方面看統(tǒng)計數(shù)據(jù)具有法律效力，依據(jù)比較充分，也比較簡單。但是，從實際情況看，國家統(tǒng)計糧食產(chǎn)量與各地實際產(chǎn)量存在一定差異，例如：近兩年國家統(tǒng)計認(rèn)定黑龍江省大豆產(chǎn)量比黑龍江省實際收購入庫大豆數(shù)量少20億斤左右，基本占20%。如果國家對黑龍江省按國家統(tǒng)計大豆產(chǎn)量分配撥付補貼資金，黑龍江省在對市縣按實際產(chǎn)量分配資金時，必然造成攤薄分配，降低補貼標(biāo)準(zhǔn)，引起農(nóng)民不滿。因此，建議國家在分配撥付補貼資金時，按實事求是原則相應(yīng)考慮試點省核實認(rèn)定的大豆實際產(chǎn)量，保證上下補貼標(biāo)準(zhǔn)相一致，保證種豆農(nóng)民利益。

二是省對市縣補貼。目前，在省對市縣目標(biāo)價格補貼分配方式上，主要意見：一是按大豆種植面積補貼，二是按大豆產(chǎn)量補貼，三是按大豆種植面積和常產(chǎn)補貼。我們認(rèn)為應(yīng)根據(jù)國家撥付的補貼資金總額和各市、縣（單位）大豆產(chǎn)量確定補貼標(biāo)準(zhǔn)和分配撥付補貼資金。主要理由是，一是國家對省按產(chǎn)量分配大豆目標(biāo)價格補貼資金，省里對市縣也應(yīng)按產(chǎn)量分配，使上下分配口徑一致，利于理解和掌握。二是如果按面積全省確定一個統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進行分配，即將國家分配黑龍江省的補貼資金按黑龍江省確認(rèn)的大豆種植面積進行分配，確定每畝補貼標(biāo)準(zhǔn)，可能會產(chǎn)生每畝補貼標(biāo)準(zhǔn)與產(chǎn)量不匹配問題，如差異較大，會引發(fā)農(nóng)民上訪。三是大豆種植面積核定涉及面廣、工作量大、情況復(fù)雜、變化頻繁，各地難以準(zhǔn)確核定。四是按大豆產(chǎn)量分配辦法，也考慮了各地大豆產(chǎn)量差異因素，體現(xiàn)了多產(chǎn)糧多補貼的原則。

三是市縣對農(nóng)戶補貼?？紤]黑龍江省各市縣大豆種植面積和產(chǎn)量的差異性比較大的實際情況，省里對市縣對大豆種植農(nóng)戶的補貼方式不宜強行要求一致，應(yīng)該給市、縣自主選擇權(quán)，允許各地根據(jù)具體情況，依據(jù)實際種植面積、產(chǎn)量或銷售數(shù)量等自主選擇分配方式，將補貼資金發(fā)放給實際種植者。從簡便易行的角度，我們感到市縣對農(nóng)戶補貼方式，以大豆種植面積為宜。大豆種植面積是大豆目標(biāo)價格補貼的關(guān)鍵，有關(guān)部門應(yīng)采取農(nóng)戶申報、村級現(xiàn)場核實、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）全面核查、縣（市）重點抽查等方式，以土地臺賬和土地承包合同等作為土地來源基礎(chǔ)依據(jù)，把每個農(nóng)戶大豆種植面積核實核準(zhǔn)。

（五）建立應(yīng)急收購機制。隨著大豆目標(biāo)價格補貼政策的實施，國家將取消大豆臨時收儲政策。為了保證大豆銷售市場的暢通，保證不出現(xiàn)大豆種植農(nóng)戶賣豆難問題，政府應(yīng)在大豆上市前制定好托底預(yù)案，采取必要措施鼓勵和引導(dǎo)具備一定加工、倉儲和資金實力的市場主體積極參與大豆收購，確保農(nóng)民將種植的大豆及時變現(xiàn)，滿足農(nóng)民生活和再生產(chǎn)需要。

（六）執(zhí)行公示制度。為了保證對農(nóng)民發(fā)放大豆目標(biāo)價格補貼的準(zhǔn)確性和公平性，對種豆農(nóng)戶的大豆種植面積或產(chǎn)量等補貼基數(shù)及具體補貼標(biāo)準(zhǔn)、補貼數(shù)額等主要補貼信息，應(yīng)分別在大豆種植面積（產(chǎn)量）核實和補貼資金發(fā)放兩個環(huán)節(jié)，在村（屯）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府或農(nóng)場（單位）張榜公示。公示時間不少于7天，增加補貼透明度，接受社會和群眾監(jiān)督，確保把大豆目標(biāo)價格補貼政策落到實處。

（作者單位：黑龍江省財政廳經(jīng)貿(mào)處）

責(zé)任編輯：洪峰