十八屆三中全會吹響了全面深化財稅改革的號角，2014年財稅改革蹄疾步穩(wěn)，《深化財稅體制改革總體方案》、新《預算法》、《關于深化預算管理制度改革的決定》各項改革舉措相繼出臺，浙江省政府“四張清單一張網(wǎng)”改革對財政專項資金也提出了明確的要求。面對財政支農(nóng)工作的新形勢、新情況、新任務，必須加快構(gòu)建現(xiàn)代財政支農(nóng)體系，積極推進財政支農(nóng)體制機制改革。

一、財政支農(nóng)體制改革背景及意義

第一，深化財政支農(nóng)體制機制改革是全面深化財稅體制改革的重要組成部分。財政支農(nóng)體制改革是自上而下的改革。從國家的層面看，十八屆三中全會指出，財政是國家治理的基礎和重要支柱。必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度。2014年6月30日中央政治局通過的《深化財稅體制改革總體方案》明確了財稅體制改革的時間表、任務書和路線圖，8月31日全國人大常委會通過的《關于修改〈預算法〉的決定》、9月26日國務院《關于深化預算管理制度改革的決定》，對加強預算管理提出了明確的目標，要求加快構(gòu)建全面規(guī)范、公開透明的預算制度，積極推進預算公開，大力清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付，對競爭性領域?qū)ｍ椯Y金分類采取取消、壓縮等措施，引入市場化運作模式等等。從省級層面看，我省全面推行以“四張清單一張網(wǎng)”為重點的政府自身改革，明確提出要通過用政府權(quán)力減法換取市場活力的加法，省級轉(zhuǎn)移支付專項由235個整合歸并為54個，減少了181個，省級政府部門行政權(quán)力清單、負面清單、專項資金管理清單、責任清單在全國率先公開。7月8日省政府辦公廳出臺《進一步加強省級財政專項資金管理工作的通知》，對清理整合專項資金、強化績效預算管理、提高分配使用規(guī)范性、推進信息公開等提出了具體、明確的要求。推進財政支農(nóng)體制機制改革，就是在上述背景和框架下進行的。

第二，深化財政支農(nóng)體制機制改革是解決“三農(nóng)”發(fā)展突出問題的有效途徑。經(jīng)過多年的建設和發(fā)展，我省農(nóng)村基礎設施、生產(chǎn)生活條件明顯改善；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎、經(jīng)營基礎、科技基礎不斷強化，農(nóng)業(yè)規(guī)模化、市場化、產(chǎn)業(yè)化程度不斷提升，農(nóng)業(yè)發(fā)展方式加快轉(zhuǎn)變。與此不相適應的是，政府部門對微觀經(jīng)濟活動直接干預過多，在競爭性領域設立了不少專項資金，行政性分配較多，市場化運作較少，扭曲了資源要素的正常配置；政府部門職能存在交叉重疊現(xiàn)象，有的事情幾個部門在管，有的事情沒人管；一些農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體“等、靠、要”思想比較突出，財政支農(nóng)責任無限擴大的問題逐漸顯現(xiàn)；政策效用遞減，不少支農(nóng)政策一經(jīng)設立，就長期存在，缺乏有效的評估和退出機制，部分支農(nóng)政策效用不明顯。習總書記強調(diào)，“改革是由問題倒逼而產(chǎn)生的，又在不斷解決問題中得以深化”。財政支農(nóng)政策遇到的問題必須通過深化改革的辦法來解決，現(xiàn)在正是推進這項改革的歷史性機遇。

第三，深化財政支農(nóng)體制機制改革是再創(chuàng)浙江“三農(nóng)”發(fā)展體制機制新優(yōu)勢的戰(zhàn)略選擇。改革開放以來，浙江從一個資源小省發(fā)展成為經(jīng)濟大省，經(jīng)濟社會發(fā)展“領跑”全國，靠的是牢牢抓住市場化改革的歷史性機遇，取得體制機制的先發(fā)優(yōu)勢。隨著國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略深入實施，沿海地區(qū)加快發(fā)展，中西部地區(qū)快速崛起，我省體制機制先發(fā)優(yōu)勢逐步弱化。比如我們的農(nóng)民人均純收入，雖然連續(xù)29年位居全國各省區(qū)首位，但是近年來農(nóng)民增收內(nèi)生動力減弱、增收趨勢放緩，低于江蘇等省份；農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的先發(fā)優(yōu)勢逐漸喪失，資源短缺、生產(chǎn)成本高的劣勢卻在凸顯。必須堅定改革決心，全面深化財政支農(nóng)體制機制改革，強化財政政策的引領作用，激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村內(nèi)在發(fā)展活力，再創(chuàng)浙江“三農(nóng)”發(fā)展體制機制新優(yōu)勢。

二、正確處理三種關系，做好改革頂層設計

一是正確把握政府與市場、政府與社會的關系，構(gòu)建新型財政支農(nóng)資金管理的職責體系，重點解決政府應該干什么的問題。要厘清政府與市場的邊界，清晰界定公共財政邊界，逐步取消競爭性領域?qū)ｍ?。切實轉(zhuǎn)變政府職能，把該放權(quán)力的放開到位，把該管的事情管住管好，提高管理效率。

二是正確處理政府職能部門之間的關系，重點解決職能交叉、職責不清的問題。一方面是橫向部門之間的關系，分清職能權(quán)限，減少交叉。從改革角度來講，財政是落實改革的主推手，財政部門要主動從幕后走到臺前，積極參與經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略和各項具體政策的研究制定，通過預算這個龍頭，影響政府部門履職行政的方向。同時，要發(fā)揮主觀能動性，深入研究財政改革與其他改革的關系，找準著力點和撬動點，通過改革引領帶動和利益破冰，營造氛圍，協(xié)同推進。農(nóng)口部門是落實改革的主力軍，要從具體事務中跳出來，從農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，從宏觀上研究重大問題，落實規(guī)劃；另一方面，是省與市縣之間的關系。要與省級專項資金管理改革相配套，研究進一步下放管理權(quán)限，合理分權(quán)，解決省級部門管得過多、過細的問題。

三是正確處理市場決定性作用和有效發(fā)揮政府作用的關系，重點解決怎么干的問題。競爭性領域堅持效率優(yōu)先，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，減少政府直接干預，采用市場化支持手段，通過競爭機制實現(xiàn)市場主體的優(yōu)勝劣汰。非競爭性領域要有效發(fā)揮政府作用，彌補市場缺陷，調(diào)整優(yōu)化生產(chǎn)關系，加大農(nóng)業(yè)公共物品的供給，為農(nóng)業(yè)發(fā)展營造良好的環(huán)境。

三、“三分一轉(zhuǎn)”浙江省財政支農(nóng)體制機制改革的實踐

（一）建立科學、系統(tǒng)的財政支農(nóng)政策體系

圍繞“三農(nóng)”重點工作，從與市場關系和支出責任兩個方面鑒別清理財政支農(nóng)政策，形成重點突出、管理規(guī)范、進退有序、保障有力、科學系統(tǒng)的財政支農(nóng)政策體系。

一是以是否符合黨委、政府工作目標和要求、是否符合當前財稅體制改革的新要求為依據(jù)，分類清理整合當前的財政支農(nóng)政策。對政策效用不明顯或扶持方向與重點偏離工作目標要求的，調(diào)整取消一批；對符合工作目標，但支持方向、扶持對象和用途相近或相似的支持政策，歸并一批；對分配相對固定、屬于省與市縣共同事權(quán)的財力補助政策，轉(zhuǎn)換一批。

二是按照“存量優(yōu)結(jié)構(gòu)，增量促改革”的原則，構(gòu)建“保重點”財政支農(nóng)政策體系。將清理整合后的財政支農(nóng)政策劃分為公益類、準公益類、競爭類三類，逐步強化公益類、準公益類支農(nóng)政策，減少競爭類支農(nóng)政策。財政資金重點保障糧食安全、美麗鄉(xiāng)村建設、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)民收入可持續(xù)增長等方面和黨委、政府新確定的重點工作。

（二）建立規(guī)范、透明的財政支農(nóng)資金管理體系

改革財政支農(nóng)資金的管理模式，明確職責權(quán)限，實現(xiàn)政府部門之間以及上下層級之間合理分權(quán)，提高財政資金管理能力和管理水平。

一是部門之間合理分權(quán)，減少財政與農(nóng)口部門之間在項目和資金管理中職能的交叉重疊。進一步明晰管理職責，財政部門和農(nóng)口部門各司其職，除重大項目或中央有明確規(guī)定的項目以外，原則上不再進行聯(lián)合審批、評審、檢查、驗收。

二是上下級之間合理授權(quán)，明晰不同層級政府部門的管理權(quán)限，把該放的權(quán)力下放到位，逐步解決上下一般粗的問題。省級主要研究解決帶有全局性、基礎性、戰(zhàn)略性和引領性的工作，協(xié)調(diào)解決市縣層面無法解決的事項；按照“兩個一般不”的要求，全面下放項目審批權(quán)。除管理辦法另有規(guī)定的以外，省級不再對市縣項目進行審批或備案審核等變相審批。市縣負責研究制定本級財政支農(nóng)政策，做好對上級政策的貫徹落實工作，審核確定支農(nóng)項目，監(jiān)督指導項目實施，組織驗收等具體工作。

三是加快推進支農(nóng)專項資金管理信息公開。在專項資金管理清單公開的基礎上，推進管理辦法、資金分配、項目執(zhí)行結(jié)果、監(jiān)督、績效評價等全過程信息公開，落實信息公開的主體責任，建立信息公開責任分工制度，逐步實現(xiàn)全過程預算信息公開。

（三）構(gòu)建客觀、公正的財政支農(nóng)政策監(jiān)督評價體系

實行財政支農(nóng)政策設定權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)三權(quán)分開。

政策設定權(quán)方面：除法律、法規(guī)以及黨委、政府確定的增支項目以外，不得新開口子。確需出臺新政策的必須明確政策的績效目標，存續(xù)期限、資金分配因素和程序、管理信息公開等內(nèi)容，逐步建立和完善財政支持政策的退出機制。

政策執(zhí)行方面：一是明確財政部門與農(nóng)口主管部門的職責，實行資金管理責任與項目管理責任分開，合理確定監(jiān)管重點，避免交叉。二是明確上下級責任，省級負責研究科學制定分配因素、分配程序，完善管理辦法，組織對市縣管理情況和政策落實情況的檢查，督促落實整改；市縣負責具體項目資金的監(jiān)管，強化資金使用情況的跟蹤、監(jiān)控和反饋工作，對檢查中發(fā)現(xiàn)問題進行整改。

政策監(jiān)督方面：政府部門要加強內(nèi)部控制，切實履行監(jiān)管職責。充分發(fā)揮政府咨詢委、政協(xié)專業(yè)委員會、相關政策研究會和行業(yè)協(xié)會等智囊團體的作用，參與對項目的評估和監(jiān)督。加大政府購買服務力度，委托中介機構(gòu)開展支農(nóng)政策和資金績效評價。建立常態(tài)化、多元化的財政支農(nóng)政策執(zhí)行監(jiān)督機制。

（四）推進財政支農(nóng)政策體制機制全面轉(zhuǎn)型

一是推進財政支農(nóng)方式的全面轉(zhuǎn)型。從直接項目補貼向間接引導轉(zhuǎn)變，著重發(fā)揮財政資金的導向作用；從促進生產(chǎn)條件的改善為主向促進體制機制完善為主轉(zhuǎn)變，重在調(diào)整生產(chǎn)關系；從扶持生產(chǎn)供應端為主向扶持消費端為主轉(zhuǎn)變，以消費需求引導拉動生產(chǎn)。

二是推進財政支農(nóng)資金分配方式全面轉(zhuǎn)型。根據(jù)資金性質(zhì)，采取不同的分配方式，加大市場機制的運用。對公益類項目資金，按照因素法分配，全面實行專項性一般轉(zhuǎn)移支付，并下放項目立項審批權(quán)限，增強縣級統(tǒng)籌能力；對準公益類項目資金，按照各級事權(quán)，加大政府購買服務力度；對競爭性領域項目資金，積極探索“無償改有償，資金改基金”的市場化運作模式改革。

（作者系浙江省財政廳黨組成員、副廳長）

責任編輯：宗宇翔