周 弘 彭姝祎

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國際金融危機后世界社會保障發(fā)展趨勢

周 弘 彭姝祎

2008年國際金融危機爆發(fā)之后，高收入國家、中等收入國家和低收入國家社會保障的發(fā)展呈現(xiàn)如下主要趨勢：國際金融危機在有些國家形成推動社會保障制度加速發(fā)展的動力，在有些國家則產生削減福利保障的壓力，世界各國之間巨大的社會保障鴻溝有縮小的跡象，但是差距仍然巨大。從整體看，目前世界社會保障具有覆蓋面擴大、形式多樣化和多支柱等特點，這是經濟全球化條件下就業(yè)形式的多樣化和社會責任主體多元化的必然反應。

世界社會保障；發(fā)展趨勢；社會保障政策；社會保障措施

國際勞工組織的最新研究報告*除非特殊說明，本文所使用的數據均來自International Labour Office.World Social Protection Report 2014/15: Building Economic Recovery，Inclusive Development and Social Justice.Geneva: International Labour Office，2014。顯示，目前，世界上幾乎所有國家都采取了不同類型的社會保障措施，但國與國之間的保障水平懸殊較大，只有少數國家(59個)提供了較全面的社會保障，占全球總人口的27%，其余73%的人口只享有部分保障或者沒有享受任何保障。享有養(yǎng)老保障的人口占全球總人口的52%，享有醫(yī)療保障的占61%，享有失業(yè)保障的占全球勞動者的28%，108個國家實行了專項的兒童和家庭保障政策。全球社會保障從覆蓋面、保障水平到財政投入等都存在顯著的地區(qū)差異。

一、高收入國家社會保障發(fā)展趨勢

以歐洲福利國家為代表的高收入國家在社會保障方面一直處于全球領先地位，其社會保障項目最全、覆蓋面最廣、保障水平最高、財政投入最多。不過，自2008年國際金融危機爆發(fā)以來，高收入國家的社會保障整體呈現(xiàn)出收縮趨勢。金融危機爆發(fā)之后，歐洲福利國家普遍采取了經濟刺激政策，并將社會保障作為重要的刺激領域，加大了社會保護性投入。統(tǒng)計資料表明，在危機的第一階段(2008—2009年)，約50個高收入國家共投入24 000億美元刺激經濟，其中約四分之一的資金投放在社會保障領域。從2010年起，伴隨著歐洲主權債務危機的爆發(fā)，歐洲國家的政府財政陷入困境，在這種情況下，歐盟整體采取經濟緊縮措施，歐洲國家反過來用減赤字、穩(wěn)財政的政策取代了先前的經濟刺激政策，逐步縮小公共開支在GDP中的占比。在此背景下，社會保障支出被削減，福利擴張政策被福利緊縮政策取代。

(一)應對財政失衡：削赤字、穩(wěn)財政、縮福利

從20世紀70年代起，以歐洲國家為代表的一些高收入福利國家就在人口不斷老齡化、家庭持續(xù)少子化、經濟逐漸走低等因素的作用下，陷入福利和社會保障收支失衡的困境，福利收支失衡進而影響到國家的財政狀況。2008年的國際金融危機和2010年的主權債務危機對這些國家的財政能力構成了新的沖擊，致使其財政狀況進一步惡化。因此，自2010年起，各福利國家普遍把削減財政赤字、確保財政穩(wěn)健、實現(xiàn)預算平衡作為主要的政策措施，紛紛用緊縮取代了先前的擴張政策，減支增收、開源節(jié)流成為大勢所趨；福利增加也相應地被持續(xù)的福利緊縮所代替，緊縮涉及養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、家庭政策(婦女和兒童福利)等社會保障領域。國際貨幣基金組織預計，2015年，發(fā)達國家將進一步縮小公共支出的GDP占比，削減后各歐洲國家的福利開支將普遍低于金融危機爆發(fā)之前的水平。

歐洲福利國家減赤字、穩(wěn)財政的手段之一是從供給的角度開源。主要措施包括：(1)提高繳費率。例如，德國、法國、荷蘭等國都上調了養(yǎng)老金繳費率；德國上調了醫(yī)療保險繳費率。(2)提高繳費年限。例如，希臘、法國等國上調了享受全額養(yǎng)老金的繳費年限。(3)擴大征繳范圍，加強對臨時就業(yè)、兼職就業(yè)和“迷你”就業(yè)人群的養(yǎng)老稅費征繳。例如，德國決定對“迷你”就業(yè)人群征收18.9%的法定養(yǎng)老保險費，荷蘭實行了對兼職就業(yè)人群的養(yǎng)老金繳費管理，擴大了養(yǎng)老金的收入。(4)上調稅費等。例如，法國上調了資本稅，葡萄牙、西班牙、英國等上調了增值率，葡萄牙對高收入人群征稅。此外，還有其他一些能夠增加社會保障收入的措施。

歐洲福利國家削減公共開支的手段包括在社會保障的各個需求環(huán)節(jié)節(jié)流。主要有以下措施：(1)嚴格社會保障待遇領取資格。如獎勵延后退休、懲罰提前退休。(2)直接或間接地降低社會保障收益或待遇。例如，降低養(yǎng)老金替代率；將養(yǎng)老金與工資增長脫鉤、與物價指數掛鉤；改變養(yǎng)老金計算方式，如法國把養(yǎng)老金的計算標準從參照職業(yè)生涯中工資水平最高的10年的平均月工資延長到最高的25年；降低失業(yè)保障水平，縮短保障期限；收窄家庭政策的目標人群，如法國變普惠型家庭政策為家計調查型，英國削減兒童福利，丹麥為家庭政策設置封頂等；降低醫(yī)藥費報銷比例；丹麥凍結多項社會保障收益，等等。(3)加強監(jiān)管，杜絕道德風險。例如，嚴格傷殘和醫(yī)療等補貼制度，減少或避免鉆制度漏洞。(4)精簡機構，提高管理水平和效率。例如，采用電子化辦公、一站式服務等技術，降低管理成本；英國、希臘等國凍結有關公共服務部門的招聘，等等。

福利緊縮的政策造成了養(yǎng)老金縮水。據國際貨幣基金組織預測，未來至少有14 個歐洲國家的養(yǎng)老金水平將繼續(xù)下降，貧困和社會排斥將有所增加，帶來社會公正受損、歐洲社會模式受破壞等惡果。統(tǒng)計還顯示(參見圖1)，2012年，在福利緊縮政策下，歐盟27國共有1.23億居民面臨貧困和社會排斥風險，比2008年增加了950萬人，約占歐盟總人口的24%，其中大多數為婦女、兒童、老人等弱勢群體。若財政緊縮政策持續(xù)下去，預計到2025年將新增貧困人口1 500萬～2 500萬人。2005—2012年瑞典和波蘭的老年貧困率幾乎翻了一番。2008—2012年歐洲新增貧困兒童80萬人；2007—2012年，28個歐盟成員國中有19個國家的兒童貧困狀況惡化。[1](P22-23)凡此種種，使第二次世界大戰(zhàn)以來形成的，曾極大地降低貧困、促進經濟繁榮和社會公平穩(wěn)定的歐洲社會保障模式受到侵蝕，也從反面證明了社會保障的再分配功能對于減貧的不可或缺性。

(二)結構性轉型：建立多支柱的保障體系

在開源節(jié)流的同時，歐洲國家普遍對社會保障特別是養(yǎng)老保障制度進行了結構性改革。一方面，鼓勵、支持、推動發(fā)展各種非公有的社會養(yǎng)老資源和方式，使養(yǎng)老責任在國家、企業(yè)、個人和家庭等行為體之間分攤，以減輕政府的財政壓力；另一方面，使養(yǎng)老模式更加靈活，以適應非全職就業(yè)、兼職就業(yè)、小微就業(yè)等靈活就業(yè)方式的不斷涌現(xiàn)，從而更好地化解老齡化、全球化和信息化時代產生的各種新風險，應對新挑戰(zhàn)，確保養(yǎng)老保障的可持續(xù)。

自20世紀80年代起，歐洲發(fā)達國家或快或慢地逐步開始改革耗資巨大的公共養(yǎng)老保障制度，建立起多支柱的養(yǎng)老體系，即在壓縮第一支柱——現(xiàn)收現(xiàn)付制的公共養(yǎng)老保障占比的同時，建立以企業(yè)責任和個人責任為基礎的第二和第三支柱。先是英國、瑞典等國開始改革公共補充養(yǎng)

圖1 2008—2012年間歐洲18國貧困風險的增長率

資料來源：Eurostat(其中愛爾蘭的數據是2011年)。轉引自International Labour Office.WorldSocialProtectionReport2014/15:BuildingEconomicRecovery，InclusiveDevelopmentandSocialJustice.Geneva: International Labour Office，2014:P129.

老金制度，使其完全或部分地脫離公共養(yǎng)老金體系，由企業(yè)或個人負責并進行市場化操作。其他國家隨后跟進。例如，荷蘭通過了強制性法律；德國通過鼓勵性政策和選擇性原則，建立起企業(yè)或職業(yè)年金計劃，這些計劃被稱為養(yǎng)老保障的第二支柱。目前，第二支柱養(yǎng)老金通常是企業(yè)行為，有積累退休準備金、直接保險以及其他基金方式，成為第一支柱——公共養(yǎng)老金的重要補充。除職業(yè)年金外，歐洲各國還出現(xiàn)了種類和名目繁多的個人養(yǎng)老計劃，統(tǒng)稱為養(yǎng)老保障的第三支柱。個人養(yǎng)老計劃是名副其實的“個人賬戶”。各國政府通過個稅減免、對部分私人商業(yè)性養(yǎng)老保險予以適當財政補助、降低個人養(yǎng)老金的投資門檻等方式，間接地鼓勵第三支柱的成長發(fā)育，以促進養(yǎng)老保障手段的多樣化和靈活性，降低人們對公共養(yǎng)老金的依賴程度，緩解政府的財政壓力。目前，隨著第二和第三支柱的不斷發(fā)展壯大，第一支柱即現(xiàn)收現(xiàn)付的公共養(yǎng)老金在個人養(yǎng)老收入中的占比不斷縮小，如德國下降至73%，有些國家降至50%～60%，個別國家甚至降到20%～30%。盡管如此，各國還是保留了相當比例的公共養(yǎng)老金，如改革的先行者英國也只是放棄了與收入掛鉤的附加公共養(yǎng)老金，仍然保留著以社會公平為目標的基礎公共養(yǎng)老金。公共養(yǎng)老金作為養(yǎng)老體系的“壓艙石”的作用沒有改變。

(三)社會保障改革的指導思想從“社會保障”轉向“社會投資”

以歐洲福利國家為代表的高收入國家從未停止對福利理論的探索，近年最有代表性和影響力的思想是以安東尼·吉登斯、戈斯塔-埃斯平-安德森等為代表的歐洲學者提出并逐步完善的“社會投資轉型”理論，該理論是對歐洲社會保障模式和新自由主義經濟思潮主導下的社會保障制度改革的雙重反思，也是國際金融危機爆發(fā)以來的緊縮政策和走向多支柱保障體系的理論依據。

概括而言，社會投資理論主張將被動地“防范社會風險”變?yōu)榉e極地“進行社會投資”，變后期干預為早期介入，變“亡羊補牢”為“未雨綢繆”。該理論提出，應當從人的整個生命周期而不僅僅是工業(yè)社會風險的視角，重新進行社會福利制度的設計；福利政策目標不應只針對老年貧困等眼前的問題，而是要從早期教育、家庭環(huán)境、職業(yè)技能、勞動力市場等整個生命周期的角度，統(tǒng)籌社會投入，通過在經濟、教育、培訓等領域的政府投資和個人投資，使勞動者個人具備防范全球化市場競爭風險的能力。換言之，就是要將政府投入從社會分配矯正轉變?yōu)槿肆Y源投資，對未來的社會風險予以“早確認”、“早行動”，從而更積極主動地預防、緩解因技術過時、家庭看護責任過重等問題而引發(fā)的結構性失業(yè)、長期失業(yè)、家庭不穩(wěn)定、不參與勞動力市場等下行風險，實現(xiàn)終身的可持續(xù)發(fā)展。該理論強調，福利既是每個人的權利，也是每個人的義務，“不承擔責任便沒有權利”，要尋求“權利與義務”、“權利與職責”的平衡，建立一種使福利可以維護，但享受者具有相應責任與風險的“積極福利”政策。所以，歐洲國家在削減福利的同時，普遍加大了人力資源投資。一方面，通過加強職業(yè)培訓和終生學習，幫助現(xiàn)有的低素質勞動力更新知識和技能，如芬蘭政府通過更有效率的就業(yè)服務、教育、培訓和康復服務，促使勞動力保住工作崗位，或者積極尋找工作機會，重新就業(yè)。另一方面，通過“以兒童為中心”的社會投資戰(zhàn)略，為未來知識經濟準備高質量的人力資源。

二、中等收入國家社會保障發(fā)展趨勢

(一)擴大社會保障覆蓋面，以社會保障促經濟增長

與發(fā)達國家緊縮福利的做法相反，近年來，不少中等收入國家，特別是新興工業(yè)化國家，在社會保障領域里的發(fā)展趨勢是福利擴張，即拓展既有的社會保障體系，加大在健康、教育、就業(yè)、養(yǎng)老、住房等領域的投入，擴大社會保障的覆蓋面，從而拉動內需、提振經濟，以社會保障建設為契機促進全面增長，促使經濟走上可持續(xù)發(fā)展之路。

實際上，福利擴張的潮流在2008年國際金融危機爆發(fā)之前就已經出現(xiàn)。20世紀90年代，亞洲和拉美地區(qū)的經濟和金融危機過后，許多中等收入國家開始反思本國以外貿為主要增長引擎的經濟發(fā)展模式，重新認識經濟增長和社會保障之間的關系，社會保障對經濟發(fā)展的積極的促進作用得到重視。很多國家著手實施擴大內需戰(zhàn)略，對此前在健康、教育、養(yǎng)老等領域私有化的做法進行糾正，政府加大了對社會保障的投入，提高了民眾購買力，促進了經濟發(fā)展走向可持續(xù)。2000年之后，很多中等收入國家都實現(xiàn)了相對較高的經濟增長率，拓寬了國家的財政空間和收入基礎，加強了相關機構的執(zhí)行能力，為大力拓展社會保障覆蓋范圍創(chuàng)造了條件，從2000年起，阿根廷、巴西、印度、中國、印度尼西亞、墨西哥、南非等國均對各自的社會保障制度進行了大力拓展。2008年國際金融危機的爆發(fā)雖然打斷了該進程，但此前的種種努力對緩解危機的沖擊發(fā)揮了積極作用，使不少國家在危機過后不久就走上了經濟復蘇之路。不過，由于社會保障制度有欠完善，這些國家的非正規(guī)就業(yè)人口、貧困人口等都較危機前增多，因此需重啟社會保障改革進程，通過拓展原有項目和增建新項目等方式，繼續(xù)完善社會保障體系。

一些新近躋身中等收入之列的國家也在逐步擴大原有的社會保障覆蓋面。還有一些國家(如印度)則努力把大多數非正規(guī)就業(yè)人群，特別是鄉(xiāng)村地區(qū)的非正規(guī)就業(yè)者，納入正規(guī)經濟。上述種種努力使得中等收入國家的社會保障覆蓋面整體得到拓寬，很多國家建立起國家層面的最低水平的基本社會保障(social protection floor)，確保至少為最脆弱的人群提供一個基本的生活保障。由圖2可見中等收入國家社會保障支出在GDP中占比的變化。

(二)中國、巴西等成為中等收入國家社會保障制度擴張的主要推動力

中國是經濟危機以來中等收入國家福利擴張的典型。中國經濟在21世紀頭十年保持10%左右的高增長率在很大程度上依賴出口，但出口導向型經濟在金融危機期間受到沉重打擊。危機之后，中國政府變鼓勵出口為刺激內需，把堅持擴大內需明確寫進第十二個五年計劃(2010—2015)，針對城鄉(xiāng)、行業(yè)、地區(qū)之間不斷擴大的收入差距和儲蓄率高、消費率低等問題，逐年加大在醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、住房等領域的財政投入，以提高全體國民，特別是中低收入家庭的可支配收入，提振民眾的消費信心和購買力，促使經濟由出口導向型轉向內需拉動型。主要措施包括：通過建立新型農村合作醫(yī)療制度、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、試點新型農村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險等，持續(xù)擴大醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險的覆蓋面并提高保障水平，把先前未被覆蓋的廣大農村人口悉數納入，目前中國的醫(yī)療保險覆蓋率已大幅度提升至96%；養(yǎng)老保險提升至近80%，并力爭實現(xiàn)全覆蓋。其他措施包括在保持工資持續(xù)增長的同時，提高最低工資水平，提高企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金水平和優(yōu)撫對象的補助標準。在農村地區(qū)興建醫(yī)院，增加醫(yī)療設施，在改善醫(yī)療環(huán)境的同時拉動相關產業(yè)需求，促進就業(yè)。上述措施對增加家庭可支配收入、支持經濟走上可持續(xù)發(fā)展道路發(fā)揮了積極作用。

另一個典型例子是巴西。同中國一樣，巴西經濟的對外依存度也相當高，因此受國際金融危機的沖擊非常大，危機期間，其外貿增長迅速下滑，經濟出現(xiàn)嚴重衰退。統(tǒng)計資料表明，2008年最后兩個月巴西喪失了69.5萬個工作崗位，第4季度GDP驟降4.4%。[2](P31)為平衡外貿損失，擺脫對出口的嚴重依賴，巴西政府出臺了由兩根支柱組成的內需拉動增長戰(zhàn)略，即提高家庭收入，振興國內消費和刺激國內投資，推出了價值200億美元(占GDP的1.2%)的一攬子財政刺激方案，其中包含一系列社會政策，如為最貧困的人群提供救助，大幅度拓展此前為減貧扶貧而出臺的“家庭補助計劃”(計劃的拓展新覆蓋了130萬個最貧困的家庭)，延長受危機沖擊最嚴重的行業(yè)的失業(yè)保險領取期限(該措施的受益者達31萬人)等。在一攬子刺激方案之外，政府還兩次提高最低收入水平，使20%的人口獲得了基本生活保障。上述措施有效維持乃至提振了低收入人口的購買力，為促進內需增長作出了貢獻。內需的增加進而促進了就業(yè)和收入的復興，確保了經濟的快速復蘇，2010年，巴西經濟增長了7.5%。上述措施在提振經濟的同時還有效地縮小了貧富差距，基尼系數從2008年的0.54降至2012年的0.526。目前巴西是福利水平較高的新興經濟體，其社會保障支出已達到發(fā)達國家水平。[3](P31)

圖2 部分中等收入國家社會保障支出GDP占比(%)的增加

資料來源：International Labour Office.WorldSocialProtectionReport2014/15:BuildingEconomicRecovery，InclusiveDevelopmentandSocialJustice.Geneva: International Labour Office，2014: P142.

三、低收入國家的發(fā)展趨勢

與中、高收入國家不同，低收入國家在經濟發(fā)展水平低下、就業(yè)嚴重不足等因素的制約下，社會保障制度十分不完善，養(yǎng)老和醫(yī)療保險等繳費型項目(即與就業(yè)相關的社會保險)只覆蓋了以公職人員為主的正規(guī)就業(yè)人口，由于這部分人往往占人口的少數，所以覆蓋率十分有限。其余人口，即構成人口大多數的沒有正規(guī)雇傭關系的人員，則主要通過零星的非繳費項目——以“有條件現(xiàn)金轉移支付計劃”(conditional cash transfer programme，CCT)為主——來獲得一些暫時性救助，這些非繳費性項目構成了一個保障水平較低的臨時性的社會安全網，這是低收入國家在社會保障領域的普遍狀況。國際金融危機爆發(fā)后，不少低收入國家擴大了上述臨時性社會安全網，用以改善兒童等貧困群體的健康水平、營養(yǎng)狀況和入學率。不過這種以救助為主要內容的保障方式還不足以為更廣大的國民提供基本的社會保障，并因此受到人們的質疑。

(一)擴大臨時性安全網

受大面積貧困與失業(yè)等因素的限制，低收入國家無法像中等收入國家那樣大幅度地擴大社會保障的覆蓋面，而是將有限的財力、人力、物力集中用于為特困人口等特定的人群改善健康、教育狀況等，以促進實現(xiàn)聯(lián)合國千年發(fā)展目標的減貧目的。國際勞工組織相關報告披露，孟加拉國、肯尼亞、馬拉維、巴基斯坦等國實施了面向特困家庭的“有條件現(xiàn)金轉移支付計劃”，幫助其改善健康、營養(yǎng)和教育水平；莫桑比克制訂了幫扶貧困家庭特別是有老人和兒童的貧困家庭的現(xiàn)金轉移支付計劃；肯尼亞針對受艾滋病威脅的嬰幼兒推出了相關現(xiàn)金轉移支付項目；孟加拉國制訂了以消除教育領域的性別差異為目標的女童中學援助項目；玻利維亞和肯尼亞制訂了旨在預防輟學的小學援助項目；盧旺達將醫(yī)療衛(wèi)生服務覆蓋面拓展到了90%以上的國民，大幅度降低了母嬰和兒童死亡率。[4](P31)

整體而言，相當一部分低收入國家大幅度提高了社會保障支出在國內生產總值中的占比(見圖3)。這一積極的變化首先來自低收入國家社會保障觀念的轉變。以前很多低收入國家從眼前利益出發(fā)，將社會保障視作一種難以承受的負擔，但后來這些國家逐步意識到社會保障實則是對“人”的投資，是構筑人力資源即提高人的技能的一種方式，事關國家的未來和長遠發(fā)展。不過受財政拓展空間有限、機構執(zhí)行能力不足、稅收制度不健全、外部援助資金不穩(wěn)定等因素的影響，大多數低收入國家只能集中力量構建覆蓋特定人群的安全網，因此整體而言，低收入國家的社會保障呈現(xiàn)出“小范圍、臨時性、應急性、實驗性、水平低”等特點，缺乏普惠性和長期性，不足以為更廣泛的人群提供持續(xù)可靠的保障。在危機時期，受財力收縮的限制，這些特點表現(xiàn)得更加明顯。只有少數國家有條件前進一步，謀求建立更為全面的社會保障體系。

(二)超越臨時性網絡，建立最低限度的、可行的基本保障

不可否認，上述社會保障項目的拓展為促進低收入國家的經濟和社會發(fā)展以及聯(lián)合國千年發(fā)展目標的實現(xiàn)發(fā)揮了積極作用，也促使低收入國家就投資社會保障形成了越來越廣泛的共識。但與此同時，這種應急性的安全網絡也受到如下質疑：首先，貧困人口在低收入國家大面積存在，因此這種以赤貧人群為主要幫扶對象的做法是否會把大量同樣需要幫扶的其他貧困和弱勢群體排除在基本保障之外；其次，由于缺乏相關法律和穩(wěn)定可靠的財政支持，這些零敲碎打的保障計劃不可持續(xù)，難以從根本上長期性地實現(xiàn)減貧扶貧目的。事實也證明，接受臨時性救助之后，很多人重新陷入貧困。為此國際勞工組織建議，超越這種應急式的、目標人群狹小的社會救助網絡，將繳費型和非繳費型項目整合起來，通過一攬子方案建立一個可持續(xù)的、國家層面的基本社會保障，或曰社會保障底線。國際勞工組織還特別建議，低收入國家應統(tǒng)籌經濟、就業(yè)和社會政策，在提升人的知識技能方面下工夫，使人們通過充分就業(yè)獲得穩(wěn)定收入，并在穩(wěn)定就業(yè)收入的基礎上建立穩(wěn)定的社會保障制度，從根本上杜絕貧困現(xiàn)象。換言之，在低收入國家，當務之急是要將直接減貧式的消極保障變?yōu)榉e極發(fā)展勞動力市場，用“授人以漁”取代“授人以魚”，從保障人們的收入安全入手，拉動消費，進而拉動經濟，為建立更加穩(wěn)定的社會保障制度奠定經濟基礎，實現(xiàn)經濟和社會的良性互動和持久發(fā)展。

圖3 部分低收入國家社會保障支出GDP占比(%)的增加

資料來源：International Labour Office.WorldSocialProtectionReport2014/15:BuildingEconomicRecovery，InclusiveDevelopmentandSocialJustice.Geneva: International Labour Office，2014: P145.

四、世界社會保障發(fā)展總趨勢

由以上梳理可見，2008年國際金融危機之后，世界社會保障呈現(xiàn)出如下發(fā)展趨勢：

(一)社會保障覆蓋面整體擴大，中等收入國家，特別是新興經濟體，是世界社會保障發(fā)展的主要拉動力

盡管全球大部分人口尚未享有全面的社會保障，但是社會保障的覆蓋面正呈現(xiàn)整體擴大之勢。以養(yǎng)老保障為例：2000年，全球養(yǎng)老保障覆蓋率達到90%以上的國家是34個，覆蓋率不足20%的是73個；到2010—2012年，前者升至45個，后者降至57個。[5](P87)中等收入國家，特別是以中國、巴西等為代表的新興經濟體，在社會保障領域的觀念轉變和持續(xù)投入是世界社會保障發(fā)展的主要拉動力。2000—2011年，中國的法定養(yǎng)老保障覆蓋率從24.4%快速提高至74.4%，發(fā)展速度十分可觀。巴西、中國、南非等國還實行了最低收入保障制度并持續(xù)提高最低收入水平，將本國大量最貧困的人口納入了保障范圍，從而極大地提高了社會保障的基本覆蓋面和基本保障水平。低收入國家的貢獻也功不可沒。仍以養(yǎng)老保障為例，玻利維亞的法定養(yǎng)老保障覆蓋率從2000年的80.7%提高至2009年的90.5%，萊索托從2000年的8.4%拓展至70歲以上老人全覆蓋，泰國從2000年的5%增至2011年的81.7%(覆蓋60歲及以上人口)，斯威士蘭從2000年的1.8%提高至2010年的96.3%(覆蓋60歲及以上人口)。[6](P87)

(二)各國社會保障差距依然明顯，但差距在逐漸縮小

在緊縮政策下，高收入國家社會保障水平整體趨于降低，特別是在養(yǎng)老保障領域。反之，中低收入國家則通過持續(xù)的改革和投入，特別是最低收入等社會保障底線的提升，縮小了和發(fā)達國家的差距。不過盡管如此，整體而言，中低收入國家由于起步晚、基礎差、國力弱、貧困人口多等因素，與已經有半個多世紀發(fā)展歷史的成熟福利國家相比，差距依然很明顯，這一點在社會保障的覆蓋率、保障水平和支出水平等方面都有所體現(xiàn)。統(tǒng)計資料表明，社會保障支出占國內生產總值的比重，低收入國家只有4%左右，中等收入國家大約為10%，高收入國家則達到19%。[7](P87)在社會保障的兩大主要項目——醫(yī)療和養(yǎng)老保障的覆蓋中，差距也明顯可見：西歐的醫(yī)療保障覆蓋率高達99.7%，非洲只有24.7%(見圖4)；西歐、北美和中東歐地區(qū)的養(yǎng)老覆蓋率均在90%以上，非洲只有23%，撒哈拉以南非洲只有17%(見圖5)。

圖4 全球醫(yī)療保障覆蓋率

圖5 全球養(yǎng)老保障覆蓋率

資料來源：International Labour Office.WorldSocialProtectionReport2014/15:BuildingEconomicRecovery，InclusiveDevelopmentandSocialJustice.Geneva: International Labour Office，2014: P102，P83.

在經濟全球化背景下，市場力量日益支配著經濟和社會生活的方方面面，這一方面給傳統(tǒng)的福利國家?guī)砣找鎳谰奶魬?zhàn)，迫使它們出于加強國際競爭力等目的而緊縮福利，弱化國家的公共保障職能，將部分社會責任轉交給市場和社會等非公共力量，由它們負責填補空隙；另一方面使福利國家逐步轉變觀念，從消極的后期保障轉變?yōu)榉e極的前期介入，從而幫助公民進行智力(涵蓋知識和技能兩方面)投資，以提高就業(yè)能力，應對全球化挑戰(zhàn)。同時，經濟和貿易的全球拓展又將市場經濟以及社會福利思想傳播到世界各地，推動社會保障意識在全球范圍內萌芽并付諸實施。越來越多的國家意識到，面對由經濟全球化帶來的社會風險的全球化，不僅要構筑一道基本的社會保障底線，以確保在全球化中不具備競爭優(yōu)勢的底層民眾有可靠的生活保障，從而緩解因貧困和貧富差距過大等原因而導致的社會緊張乃至動蕩，而且應從分配公平轉向機會公平，通過提升個人素質和技能來提振個人和整個國家的競爭力，通過對家庭收入的支持來維持國內消費水平，促進個人和國家的可持續(xù)發(fā)展。換言之，要從保護和發(fā)展這兩個層面來建設社會保障制度。以上的廣泛共識和實踐促進了全球社會保障差距的不斷縮小。

(三)走向廣覆蓋和多樣化，逐步形成多支柱的社會保障體系

在全球化背景下，各國政府不再對社會保障大包大攬，加強各種力量的合作，逐步形成多層次多支柱的社會保障體系是大勢所趨。歐洲的經驗已經表明，政府力量在社會保障中的占比在逐步降低，原先由政府獨攬的保障模式正在向著政府、企業(yè)和個人分攤責任的方向過渡，如歐洲正在建立多支柱的養(yǎng)老體系。不過，值得注意的是，多支柱的制度安排盡管較單一支柱更為安全，但并不意味著零風險，因為：第一支柱采取現(xiàn)收現(xiàn)付方式，受經濟景氣影響，面臨著政策調整風險；第二支柱中的大多數企業(yè)年金和第三支柱的個人養(yǎng)老儲蓄基金通過市場運營來保值增值，面臨著市場風險。此外，第二支柱中還有少數企業(yè)年金采取企業(yè)內現(xiàn)收現(xiàn)付的方式，因此難逃企業(yè)運營風險。2008年的國際金融危機證明了這一點。在危機期間，受經濟下滑的影響，歐洲第一支柱公共養(yǎng)老金普遍受到削減，占比和替代率都在不斷下降；第二、第三支柱受金融市場波動的影響，養(yǎng)老基金的收益預期降低，價值縮水嚴重。國際經合組織《關注養(yǎng)老金市場2010》的調研報告表明，2008年經合組織成員國的退休基金報酬率普遍縮水20%。受損嚴重的是采取市場化投資策略的拉丁美洲國家、市場化程度很高的美國以及亞洲的一些國家和地區(qū)。歐盟國家也受到程度不同的沖擊，采取市場化投資模式的瑞典“預籌退休金”在危機中損失約40億美元左右；法國的“退休儲備金”在2008年金融危機中遭受重創(chuàng)，損失75億美元。

有鑒于此，歐洲各國在鼓勵發(fā)展第二、第三支柱的同時，并沒有減弱第一支柱的托底作用，歐洲老年人收入的大多數(60%)仍來自公共養(yǎng)老金。金融危機對社會保障造成的沖擊事實還告訴人們，未來應加強對第二和第三支柱的監(jiān)管，保障投資類養(yǎng)老基金的安全，從而增強其保障的可靠性。在這方面，歐洲已經積累了一些經驗。例如，通過相關法律對投資進行監(jiān)管和約束，英國和西班牙的法律規(guī)定只能投資政府債券；推動職業(yè)和個人養(yǎng)老金投資者根據對收益的預期和對損失的承受力，選擇恰當的股票和債券投資比例；建立風險管理機制、設定投資限額或最低投資回報率，如瑞士設定了2.75%的最低回報率。鼓勵投資多樣化也是歐洲經驗之一。此外，面對巨大的市場風險，政府和個人的能力建設也被提上議事日程。

拉美的養(yǎng)老保障走向也說明了多支柱體系是未來的發(fā)展趨勢。從20世紀80年代起，在普遍遭遇嚴重債務危機，政府財政捉襟見肘的背景下，智利、墨西哥等國將公共養(yǎng)老金制度徹底私有化，即將現(xiàn)收現(xiàn)付的公共養(yǎng)老金改制為基金積累制。其他拉美國家也緊隨其后，進行了私有化或者至少部分私有化改革。但在隨后的金融和經濟危機中，養(yǎng)老基金嚴重縮水，這迫使拉美國家在反思的基礎上再次啟動改革，將養(yǎng)老制度部分地恢復“國有化”，增補以前砍掉的公共養(yǎng)老金，并恢復其托底作用。如2008 年智利通過養(yǎng)老保險改革法案，重新組建了一個由三根支柱組成的養(yǎng)老新制度：共濟支柱、繳費支柱和自愿支柱，隨后的實踐證明，此次改革對于減輕經濟和金融危機的沖擊以及應對 2010 年地震后的重建，發(fā)揮了至關重要的作用。

綜上所述，社會保障既是社會政策，也是經濟政策，既關乎社會的公平和穩(wěn)定，也關乎減貧扶貧、就業(yè)促進與維持經濟發(fā)展的可持續(xù)，是確保經濟和社會進入良性發(fā)展軌道和實現(xiàn)良性互動的必要工具。歐洲在國際金融危機前后的經驗也證明，盡管傳統(tǒng)的福利國家負擔過重，但是良好的社會保障在應對危機中發(fā)揮了非常關鍵的作用，使大多數個人和家庭免于遭受毀滅性打擊。也正是出于這個原因，發(fā)達國家才通過改革福利制度來實現(xiàn)財政平衡，從而確保福利制度的可持續(xù)；發(fā)展中國家才持續(xù)擴大社會保障制度的覆蓋面，在構建基本保障線的同時，持續(xù)改善保障水平，使社會保障成為促進經濟增長的新動力。

[1][5][6][7] International Labour Office.WorldSocialProtectionReport2014/15:BuildingEconomicRecovery，InclusiveDevelopmentandSocialJustice.Geneva: International Labour Office，2014.

[2][3][4] International Labour Office.SocialProtectionGlobalPolicyTrends，2010—2015.Geneva: International Labour Office，2014.

(責任編輯 武京閩)

Trends of the World Social Security Development after the 2008 International Financial Crisis

ZHOU Hong，PENG Shu-yi

(Institute of European Studies，Chinese Academy of Social Sciences, Beijing 100732)

On the basis of reviewing the social security development trends in high-income, mid-income and low-income countries after the 2008 international financial crisis, this paper holds that in some countries the crisis has become a push for social security up-ward development, whereas in some others, it has formed pressure for down-ward cutting of social welfare benefits. The social security gap between countries has shown signs of narrowing, but the chasm remains huge and unbridgeable. The general trends are: the broadening of coverage, the diversification of provisions and multi-pillared structures, which are the inevitable reflections of the diversification of employment and polybasic social responsibility holders.

social security around the world；development trends；social security policy; social security measures

周弘：中國社會科學院學部委員，中國社會科學院歐洲研究所研究員；彭姝祎：中國社會科學院歐洲研究所副研究員(北京 100732)