文 張克

全面創(chuàng)新改革的中國模式：政策試驗與推廣

文 張克

這種以地方政府“塊塊”結(jié)構(gòu)為主體的試驗?zāi)Ｊ接欣谶M一步簡政放權(quán)，增強地區(qū)創(chuàng)新活力和自主性，從而形成可復(fù)制的改革經(jīng)驗。

張克清華大學(xué)公共管理學(xué)博士，關(guān)注中國政府、企業(yè)和專家在推動科技創(chuàng)新中的作用。擔(dān)任清華大學(xué)中國發(fā)展規(guī)劃研究中心、北京大學(xué)財經(jīng)法研究中心研究人員，美國佛羅里達州立大學(xué)訪問學(xué)者。

不久前，中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于在部分區(qū)域系統(tǒng)推進全面創(chuàng)新改革試驗的總體方案》。劃定若干試驗區(qū)域、系統(tǒng)推進全面創(chuàng)新，這是我國推進全面深化改革的又一重大政策舉措，也是一場創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展治理模式的深刻轉(zhuǎn)型?；仡櫢母镩_放以來的發(fā)展經(jīng)驗，由中央選擇政策試點和試驗地區(qū)，形成可復(fù)制經(jīng)驗再進行全面推廣，已經(jīng)成為中國推動改革創(chuàng)新的獨特模式。

政策試驗的傳統(tǒng)源自土地革命時期中國共產(chǎn)黨對土地改革實踐方法的探索，在建國后迅速應(yīng)用于經(jīng)濟、科技改革等領(lǐng)域，改革開放以來形成了幾乎“每有改革，必先試點”的決策模式。大國治理往往面臨許多風(fēng)險和挑戰(zhàn)。中國擁有世界上罕見的中央、省、市、縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)縱向五級政府體制，東中西部地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平差異較大、城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡，因此推進改革和制定政策時必須因地制宜，不搞“一刀切”。以政策試驗的方式推動改革一方面可以降低創(chuàng)新的不確定性，另一方面也有利于擱置爭議、尋求共識，廣泛調(diào)動各級政府和社會力量參與改革，積累不同版本的地區(qū)治理經(jīng)驗。

這一次在部分區(qū)域進行全面創(chuàng)新改革既是政策試驗傳統(tǒng)的延續(xù)，同時也預(yù)示著改革創(chuàng)新的重點由碎片化政策試點向全面協(xié)同試驗區(qū)轉(zhuǎn)型。長期以來，中國的改革創(chuàng)新過程帶有“碎片化”特征，國務(wù)院各部委往往根據(jù)各自的職責(zé)、資源、人員和偏好在決策中談判、討價還價。體制機制與科技創(chuàng)新試點在縱向“條條”治理模式下各自獨立，整合性不足，跨部門決策較為困難。本輪《總體方案》選擇了京津冀，上海、廣東、安徽、四川和武漢、西安、沈陽等地作為全面創(chuàng)新試驗區(qū)，明確提出要加強科技創(chuàng)新與經(jīng)濟社會體制改革的協(xié)同互動。這種以地方政府“塊塊”結(jié)構(gòu)為主體的試驗?zāi)Ｊ接欣谶M一步簡政放權(quán)，增強地區(qū)創(chuàng)新活力和自主性，從而形成可復(fù)制的改革經(jīng)驗。

中國政策試驗推廣模式的最大挑戰(zhàn)在于如何科學(xué)評估改革成效。從歷史經(jīng)驗上看，往往創(chuàng)新在試驗區(qū)獲得成功相對容易，但形成可復(fù)制推廣的經(jīng)驗并在異地移植成功很難。首先是因為中央選擇的試驗區(qū)一般都是經(jīng)濟基礎(chǔ)較好、科技創(chuàng)新成果多的地區(qū)，這些地區(qū)的成功經(jīng)驗具有特殊性，難以復(fù)制。其次，試驗區(qū)容易產(chǎn)生心理學(xué)上的“霍桑效應(yīng)”，即意識到了自己是被精心挑選的試驗對象，進而加倍投入資源和注意力進行創(chuàng)新，以此標(biāo)榜政績。這種為了獲得上級關(guān)注而采取的短期行為往往是不可持續(xù)的，也難以為其他區(qū)域效仿。

因此，全面創(chuàng)新改革試驗區(qū)亟需建立第三方評估制度。十八屆三中全會以來，國務(wù)院兩次委托國務(wù)院發(fā)展研究中心、國家行政學(xué)院、中國科學(xué)院、北京大學(xué)等機構(gòu)對若干政策領(lǐng)域進行效果評估。全面創(chuàng)新改革試驗區(qū)也應(yīng)當(dāng)納入第三方評估體系，重點運用先進科學(xué)方法，系統(tǒng)評估剝離“政策紅利”和“政治光環(huán)”后試驗區(qū)的改革成效和創(chuàng)新規(guī)律，進而客觀總結(jié)可復(fù)制推廣的一般性經(jīng)驗。應(yīng)當(dāng)考慮以完善第三方評估制度為契機，建立“創(chuàng)新-評估-推廣”的良性循環(huán)機制，提升全面創(chuàng)新改革決策的科學(xué)化與民主化水平。