孟慶玲

（甘肅廣播電視大學(xué) 基建規(guī)劃處，蘭州 730070）

高校基建工程實(shí)行代建制管理的探析

孟慶玲

（甘肅廣播電視大學(xué) 基建規(guī)劃處，蘭州 730070）

代建制在全國(guó)范圍內(nèi)推行以來(lái)取得了積極成效，對(duì)提高政府投資項(xiàng)目的建設(shè)管理水平和投資效益起到了一定的促進(jìn)作用，但還存在著法律、法規(guī)建設(shè)相對(duì)滯后，法律定位模糊、代建行為的法律關(guān)系不清等諸多問(wèn)題。本文詳細(xì)分析了高?；üこ虒?shí)行代建制管理存在的問(wèn)題及可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，提出了有針對(duì)性控制風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策，實(shí)現(xiàn)拓寬高?；üこ坦芾砟Ｊ筋I(lǐng)域，提高管理效益。

高?；ǎ还こ坦芾?；管理模式；代建制；代建市場(chǎng)；法律

0 引言

1993年廈門(mén)市在深化工程建設(shè)管理體制改革的過(guò)程中，采用招標(biāo)或直接委托等方式，將一些基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公益性的政府投資項(xiàng)目委托給有實(shí)力的專(zhuān)業(yè)公司，由這些公司代替業(yè)主對(duì)項(xiàng)目實(shí)施建設(shè)，拉開(kāi)了具有中國(guó)特色代建制的序幕。2004年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》，規(guī)定應(yīng)在非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目中推行代建制。多年來(lái)，代建制的實(shí)施取得了積極成效，對(duì)提高政府投資項(xiàng)目的建設(shè)管理水平和投資效益起到了一定的促進(jìn)作用。

但作為一項(xiàng)制度創(chuàng)新，代建制在全國(guó)范圍內(nèi)還處于試點(diǎn)和探索階段，本文結(jié)合高?；ǖ奶攸c(diǎn)和行業(yè)規(guī)律，通過(guò)契合實(shí)際情況的問(wèn)題聚焦，尋求建立高?；üこ檀ㄖ乒芾砟Ｊ剑酝貙捀咝；üこ坦芾砟Ｊ筋I(lǐng)域，提高管理效益。

1 高校基建管理的現(xiàn)狀

1.1 高?；ìF(xiàn)有管理模式

基建規(guī)劃處作為工程的重要責(zé)任主體，根據(jù)學(xué)?？傮w規(guī)劃，負(fù)責(zé)學(xué)校的基建規(guī)劃及工程管理工作，負(fù)責(zé)擬建工程的調(diào)研和論證，確定工程建設(shè)的范圍和功能要求，負(fù)責(zé)工程的立項(xiàng)、征地、報(bào)批、報(bào)建工作，負(fù)責(zé)工程的方案設(shè)計(jì)、初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)、地質(zhì)勘查、監(jiān)理單位和施工單位招標(biāo)的組織及考察工作，申報(bào)規(guī)劃許可證和施工圖許可證，辦理開(kāi)工前的人防、消防、建筑節(jié)能等報(bào)批備案手續(xù)，簽訂基建工程各類(lèi)合同。按照基本建設(shè)程序和要求，負(fù)責(zé)工程的質(zhì)量、進(jìn)度、安全、投資的控制及檢查工作。負(fù)責(zé)組織基建工程的竣工驗(yàn)收、工程技術(shù)資料的歸檔和工程決算審核工作。管理模式如圖1所示。

圖1 高?；ìF(xiàn)有管理模式

1.2 高?；ìF(xiàn)有管理模式的特點(diǎn)

高校基建現(xiàn)有管理模式具有如下特點(diǎn)。一是高?；üこ谭?wù)于教學(xué)和科研需要，屬非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，工作要求是保證建筑物的使用功能，確保安全、質(zhì)量、進(jìn)度和投資的四大控制；二是資金來(lái)源渠道多樣化，既有國(guó)家撥款和銀行貸款，又有學(xué)校自籌和社會(huì)資助，增加了學(xué)?；ü芾淼膲毫?；三是高校集投資、建設(shè)、管理、使用于一身，有些高?；ú块T(mén)的管理人員外聘多，流動(dòng)大，專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員少，崗位設(shè)置不合理，圖紙審核沒(méi)人做，現(xiàn)場(chǎng)簽證及設(shè)計(jì)變更缺失監(jiān)控?；üこ虥Q策缺乏科學(xué)依據(jù)，隨意更改建筑使用功能，擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模，提高設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致概算超估算，預(yù)算超概算，決賽超預(yù)算的現(xiàn)象嚴(yán)重。四是內(nèi)部制度不健全且缺乏監(jiān)督，滋生權(quán)力腐敗之溫床，有些干部缺乏自律，職業(yè)道德缺失，“四風(fēng)”問(wèn)題嚴(yán)重，難以保證高校基建工程管理的誠(chéng)信、守法、規(guī)范、有序。

2 高?；üこ虒?shí)行代建制的管理模式及理論分析

2.1 高?；üこ痰拇ㄖ乒芾砟Ｊ?/p>

將代建制管理用于高校基建工程管理，高?；ü芾聿块T(mén)首先通過(guò)招標(biāo)選擇專(zhuān)業(yè)從事項(xiàng)目投資建設(shè)管理的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)作為代建單位，簽訂代建合同，由此機(jī)構(gòu)代行高?；ú块T(mén)的職能，通過(guò)制定全過(guò)程項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃，設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案，辦理工程立項(xiàng)的報(bào)建、報(bào)批工作，組織設(shè)計(jì)、施工招標(biāo)評(píng)審工作，進(jìn)行設(shè)計(jì)方案的評(píng)審、施工圖會(huì)審、施工組織方案的審查、重大技術(shù)方案的評(píng)審，協(xié)調(diào)參建各方的關(guān)系，對(duì)工程進(jìn)行全過(guò)程的安全、質(zhì)量、進(jìn)度和投資的控制。負(fù)責(zé)工程竣工驗(yàn)收、試運(yùn)行、決算及工程資料的整理匯編、歸檔工作，直至最終向高校交付合格的建設(shè)工程。代建制管理模式如圖2所示。

圖2 高?；üこ痰拇ㄖ乒芾砟Ｊ?/p>

2.2 高校基建實(shí)行代建制管理模式的理論分析

高校實(shí)行基建工程代建制的目標(biāo)就是要轉(zhuǎn)變高?！巴丁⒔?、管、用”多位一體的全能角色，是規(guī)范市場(chǎng)秩序、遏制腐敗、提高投資效益的重要措施，理論上是控制建設(shè)規(guī)模、建設(shè)工期和建設(shè)投資行之有效的管理方法。

由于代建制機(jī)構(gòu)具有工程總承包和工程管理的資質(zhì)，具有豐富的工程建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和工程管理的專(zhuān)業(yè)化水平，擁有專(zhuān)業(yè)配套的工程技術(shù)人員，通過(guò)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)分析和市場(chǎng)分析制定全過(guò)程工程項(xiàng)目實(shí)施規(guī)劃，能編制出項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益都達(dá)到最佳程度的可行性研究報(bào)告，擬定科學(xué)合理的技術(shù)方案，做到精心設(shè)計(jì)、精心選材、精心策劃。同時(shí)，有配套的質(zhì)量管理體系和行之有效的質(zhì)量保證體系，對(duì)工程項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)管理，實(shí)施四大控制，能較準(zhǔn)確地核定工程量和工程進(jìn)度，提高了工作效益，避免設(shè)計(jì)變更和現(xiàn)場(chǎng)簽證，實(shí)現(xiàn)了工程的控制目標(biāo)。

代建制的實(shí)行，可以將高校基建部門(mén)從繁重的基建工作中解脫出來(lái)，不再直接參與工程全過(guò)程管理，只是同紀(jì)檢、監(jiān)察、財(cái)務(wù)、審計(jì)部門(mén)一道，依法對(duì)代建機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，使代建機(jī)構(gòu)依據(jù)高校的委托合同，更好地代高校履行工程建設(shè)的質(zhì)量責(zé)任和義務(wù)。

3 高校基建工程實(shí)行代建制管理存在的問(wèn)題

現(xiàn)階段實(shí)行代建制管理還存在著法律、法規(guī)建設(shè)相對(duì)滯后，法律定位模糊、代建行為的法律關(guān)系不清等諸多問(wèn)題，尚未形成一套成熟完善的代建管理制度，代建機(jī)構(gòu)信用體系與進(jìn)退場(chǎng)機(jī)制尚未建立，監(jiān)督機(jī)制不健全，導(dǎo)致代建市場(chǎng)無(wú)章可循。代建機(jī)構(gòu)能否代表高校履行工程責(zé)任主體的責(zé)任和義務(wù)，還存在著許多問(wèn)題。

3.1 代建制市場(chǎng)發(fā)育還未成熟

理論上代建機(jī)構(gòu)，有能力依據(jù)各種建筑法律、法規(guī)、實(shí)施各項(xiàng)強(qiáng)制性規(guī)范，按照合同約定，代替高?；ú块T(mén)完成工程立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、設(shè)備材料采購(gòu)、施工、試運(yùn)行等服務(wù)工作，實(shí)現(xiàn)工程運(yùn)行全過(guò)程的工作合理交叉與緊密配合，科學(xué)、有效地對(duì)工程項(xiàng)目的安全、質(zhì)量、進(jìn)度和造價(jià)進(jìn)行控制。

但當(dāng)前我國(guó)尚未形成成熟的工程建設(shè)代建市場(chǎng)。市場(chǎng)的準(zhǔn)入機(jī)制還不完善，對(duì)代建機(jī)構(gòu)的管理、技術(shù)、抗風(fēng)險(xiǎn)和專(zhuān)業(yè)能力缺乏動(dòng)態(tài)跟蹤和評(píng)價(jià)，沒(méi)有建立代建機(jī)構(gòu)的誠(chéng)信檔案和評(píng)價(jià)體系，資質(zhì)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，代建制的招標(biāo)、資質(zhì)管理、代建費(fèi)用、代建合同、工程擔(dān)保和保險(xiǎn)制度等細(xì)則還沒(méi)有出臺(tái)，致使代建機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目管理水平難以保證。

3.2 代建制管理易造成各方權(quán)責(zé)不明確

代建制畢竟是對(duì)原有投資體制和管理方式的突破，現(xiàn)階段還缺乏足夠成熟的理論依據(jù)的指導(dǎo)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的借鑒，缺乏一整套完善的代建管理制度監(jiān)督與督促利益相關(guān)方遵從法律和市場(chǎng)規(guī)則。沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)及防范機(jī)制，沒(méi)有約束機(jī)制規(guī)范各參建方行為，導(dǎo)致高校與代建機(jī)構(gòu)之間職責(zé)不清、權(quán)利和義務(wù)不明，秩序缺失、代理內(nèi)容和范圍認(rèn)識(shí)不清。在履行代理職能時(shí)，參建各方和高校還是憑著舊有管理體制下的經(jīng)驗(yàn)操作，仍然沒(méi)有真正擺脫高?，F(xiàn)行的管理模式，無(wú)法實(shí)現(xiàn)各環(huán)節(jié)彼此分離、互相制約，不能分清高校、代建機(jī)構(gòu)、施工方和監(jiān)理單位四方管理體制下的各方職權(quán)。

3.3 項(xiàng)目控制難以得到真正落實(shí)

代建制的實(shí)質(zhì)是通過(guò)引入嚴(yán)格的、以合同管理為核心的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，擺脫原有的行政權(quán)力羈絆，以市場(chǎng)的力量來(lái)提高工程的實(shí)施效率，在滿足項(xiàng)目功能前提下，工程的投資、質(zhì)量和進(jìn)度要求在合同中一經(jīng)確定，便不得隨意改動(dòng)，代建機(jī)構(gòu)全心全意做好工程控制工作，高校基建管理部門(mén)側(cè)重于監(jiān)督代建合同的執(zhí)行和代建機(jī)構(gòu)的工作情況，對(duì)工程實(shí)施不能無(wú)故干涉。

由于代建制的相關(guān)制度建設(shè)還處于起步階段，不可避免地會(huì)面臨因制度缺失而給高校帶來(lái)的如下風(fēng)險(xiǎn)：

1）代建機(jī)構(gòu)同中介機(jī)構(gòu)在招投標(biāo)中進(jìn)行暗箱操作，使招投標(biāo)工作脫離了公開(kāi)、公平、公正的環(huán)境，難以保證最有實(shí)力的單位中標(biāo)，損害了高校的利益，影響了建設(shè)工程的質(zhì)量。

2）代建機(jī)構(gòu)可能與設(shè)計(jì)單位、概算評(píng)估機(jī)構(gòu)及政府有關(guān)職能部門(mén)串通，提高工程概算。由于代建管理費(fèi)是按政府最終審批的概算額的百分比方式收取的，所以，概算增加代建費(fèi)也隨之增加。

3）代建機(jī)構(gòu)可能與工程施工單位、監(jiān)理單位、材料與設(shè)備供應(yīng)商串通，抬高材料、設(shè)備價(jià)格，虛增工程量、非法轉(zhuǎn)移資金，以求得較大的利益空間，給高校的投資控制帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。

4）有些代建機(jī)構(gòu)的實(shí)力較弱，管理水平較低，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)能力較差。很多地區(qū)沒(méi)有按照《建設(shè)工程項(xiàng)目管理試行辦法》規(guī)定，要求代建機(jī)構(gòu)具有工程勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、造價(jià)咨詢(xún)、招投標(biāo)代理等各項(xiàng)資質(zhì)，只要求代建機(jī)構(gòu)滿足其中的一項(xiàng)資質(zhì)即可，造成代建機(jī)構(gòu)的能力與其代建的工程內(nèi)容不符，承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的能力較弱。按照代建合同進(jìn)行投資控制時(shí)，自身承擔(dān)超出概算部分的投資只控制在工程概算的10%的履約保函內(nèi)，超出保函以外的風(fēng)險(xiǎn)，代建機(jī)構(gòu)幾乎是承擔(dān)不起的。因此提高了高校承擔(dān)工程代建制管理的風(fēng)險(xiǎn)。

5）政府主管部門(mén)要求以使用單位的名義辦理工程的各項(xiàng)審批手續(xù)，代建機(jī)構(gòu)在建設(shè)廳、規(guī)劃局、消防、人防、市政、供電、供水、供熱、供氣等地方行政審批部門(mén)辦理審批手續(xù)時(shí)，還存在著一定困難，往往會(huì)花費(fèi)較多的人力、時(shí)間，使項(xiàng)目工期難以控制。

6）為了滿足高校學(xué)科建設(shè)和學(xué)校發(fā)展的需要，有可能對(duì)建筑功能要求和校區(qū)建設(shè)規(guī)劃進(jìn)行重新調(diào)整與優(yōu)化，造成工程的設(shè)計(jì)變更和現(xiàn)場(chǎng)簽證。有些建筑具有防震、防毒、防輻射、高精密性、光線要求及聲音效果等特殊的功能目標(biāo)，需要采用特殊的施工工藝和特定的施工材料，這對(duì)高?；ú块T(mén)、代建機(jī)構(gòu)、設(shè)計(jì)單位、施工單位、材料與設(shè)備供應(yīng)商等單位的分工、合作提出了更高的要求。若參建各方的協(xié)調(diào)與配合出現(xiàn)不暢或出現(xiàn)紕漏，將造成工程進(jìn)度的拖延，投資成本的上升和工程質(zhì)量的下降。

4 高?；▽?shí)施代建制如何控制風(fēng)險(xiǎn)

高?；ü芾聿块T(mén)應(yīng)處于決定性的主導(dǎo)地位，有針對(duì)性地加強(qiáng)對(duì)工程代建過(guò)程中可能產(chǎn)生的相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制與管理，有效規(guī)避或降低工程潛在風(fēng)險(xiǎn)，避免或減少損失和危害的發(fā)生，保證高校工程綜合效益的發(fā)揮。

4.1 完善代建制的法律法規(guī)，明確各方權(quán)責(zé)

1）國(guó)家要通過(guò)立法明確代建機(jī)構(gòu)在基本建設(shè)程序中的法律地位，明確代建機(jī)構(gòu)的選擇程序，制定代建制的招投標(biāo)、資質(zhì)管理、代建費(fèi)用、代建合同、工程擔(dān)保和保險(xiǎn)制度等細(xì)則，完善代建市場(chǎng)管理制度。使高校能選擇合適的代建單位，并將責(zé)任主體的風(fēng)險(xiǎn)真正地轉(zhuǎn)移。

2）對(duì)代建費(fèi)要明確收費(fèi)下限和嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，在代建合同標(biāo)準(zhǔn)文本中，對(duì)各代建階段的組織程序、工作流程、責(zé)任界定、投資限額的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等方面的規(guī)定要細(xì)致，以便履約雙方權(quán)責(zé)明晰，管理有序、防范風(fēng)險(xiǎn)的措施有效。

4.2 加強(qiáng)代建制的監(jiān)督

首先，政府主管部門(mén)應(yīng)建立合理的監(jiān)督機(jī)制，出臺(tái)規(guī)范性文件。要從代建市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，代建機(jī)構(gòu)的注冊(cè)資金規(guī)模，人員素質(zhì)及構(gòu)成企業(yè)業(yè)績(jī)、企業(yè)信譽(yù)等方面進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，在此基礎(chǔ)上，建立代建機(jī)構(gòu)的資質(zhì)等級(jí)管理體系，以資質(zhì)等級(jí)來(lái)確定其能夠承擔(dān)的代建項(xiàng)目的行業(yè)、范圍及規(guī)模。其次要建立代建機(jī)構(gòu)隱性激勵(lì)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)實(shí)施代建人員的管理。如聲譽(yù)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、績(jī)效考評(píng)機(jī)制，建立代建機(jī)構(gòu)考評(píng)和從業(yè)人員不良行為記錄的信息披露機(jī)制。在有關(guān)管理辦法和合同文本中均規(guī)定要對(duì)代建機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理績(jī)效、履約和違約狀況考評(píng)，并同公開(kāi)透明的信息披露機(jī)制結(jié)合起來(lái)。還要建立相應(yīng)的懲罰機(jī)制，根據(jù)其違規(guī)行為的嚴(yán)重程度，實(shí)行從業(yè)人員的資格取消制度，對(duì)違法行為將追究其法律責(zé)任等。最后要保證高校的知情權(quán)，作為合同管理主體的高校基建部門(mén)必須參與有關(guān)項(xiàng)目的功能要求、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量工期和投資控制等的監(jiān)督工作。保證概算評(píng)估機(jī)構(gòu)、代建機(jī)構(gòu)和監(jiān)理單位的獨(dú)立性，即工程概算評(píng)估機(jī)構(gòu)和監(jiān)理單位由高校通過(guò)招標(biāo)來(lái)確定，工程概算的評(píng)估費(fèi)用在工程概算中單列，且與評(píng)估項(xiàng)目的投資規(guī)模脫鉤，即能防止評(píng)估機(jī)構(gòu)通過(guò)從提高概算中直接受益，又能夠避免評(píng)估機(jī)構(gòu)與代建機(jī)構(gòu)串通。同樣，工程監(jiān)理費(fèi)要由高校負(fù)責(zé)支付，利用監(jiān)理單位的專(zhuān)業(yè)技能監(jiān)督代建機(jī)構(gòu)的行為，防止代建機(jī)構(gòu)與施工單位、設(shè)備材料供應(yīng)商等串謀以損害高校的利益。另外，基建部門(mén)要根據(jù)高校自身的行業(yè)特殊屬性，利用合同管理監(jiān)督好代建機(jī)構(gòu)，使工程進(jìn)展與學(xué)科建設(shè)、學(xué)術(shù)科研的需要緊密結(jié)合，確保學(xué)校正常的生活、教學(xué)和科研秩序。

5 結(jié)語(yǔ)

雖然，現(xiàn)在不少省市都頒布了各自的《政府投資項(xiàng)目管理?xiàng)l例或辦法》以及《實(shí)行代建制管理暫行規(guī)定》等政策性文件，實(shí)踐方面也在不斷進(jìn)行代建制管理模式的探索，并取得了不錯(cuò)的成就。但是，由于體制慣性，機(jī)制不完善，配套制度建設(shè)滯后，代建市場(chǎng)培育不到位等因素的影響，代建制管理模式的優(yōu)勢(shì)并沒(méi)有得到更充分有效的發(fā)揮，代建人的法律地位問(wèn)題實(shí)質(zhì)上仍未得到很好的解決。

高?；üこ炭煞駥?shí)行代建制管理？且如何實(shí)行？還需要依據(jù)工程項(xiàng)目的特點(diǎn)，充分考慮代建市場(chǎng)的狀況，分析代建項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源與特點(diǎn)，結(jié)合高?；ú块T(mén)專(zhuān)業(yè)人員配置情況與工程管理的實(shí)際能力，進(jìn)行綜合分析探討，采用多種代建制形式，努力把這項(xiàng)體制改革和高?；üこ坦芾韯?chuàng)新工作扎實(shí)做好，即鍛煉了基建管理隊(duì)伍，又促進(jìn)代建制健康有序發(fā)展，為高校自身的健康協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展提供有力保障。

[1]王霆.政府投資項(xiàng)目代建制理論與實(shí)踐[M].南京：南京大學(xué)出版社，2012：155-176.

[2]本書(shū)編寫(xiě)組.政府投資項(xiàng)目集中管理模式創(chuàng)新研究[M].天津：天津大學(xué)出版社，2010：3-52.

[3]何碰成，佘潔卿.高?；üこ檀ㄖ骑L(fēng)險(xiǎn)分析及其控制[J].教育財(cái)會(huì)研究，2013（10）.

[4]李海濤，程建新.高?；üこ檀ㄖ乒芾砟Ｊ教轿鯷J].淮南職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（1）.

TU71

C

1673-1093（2015）01-0039-04

孟慶玲（1964），女，畢業(yè)于蘭州理工大學(xué)，高級(jí)工程師，現(xiàn)就職于甘肅廣播電視大學(xué)，基建規(guī)劃處副處長(zhǎng)，研究方向：基建工程管理。

10.3969/j.issn.1673-1093.2015.01.009

2014-11-13；

2014-12-09