郭艷華

摘 要：為貫徹中共十八屆三中全會“推進城鄉(xiāng)要素平等交換，維護農(nóng)民生產(chǎn)要素權(quán)益，保障農(nóng)民工同工同酬，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，保障金融機構(gòu)農(nóng)村存款主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”的精神，走新型城市化發(fā)展道路，必須建立城鄉(xiāng)要素平等交換的體制機制，加快構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的發(fā)展新格局。本文對城鄉(xiāng)要素平等交換的內(nèi)涵進行解析，分析廣州城鄉(xiāng)要素平等交換存在的問題，并提出促進城鄉(xiāng)要素平等交換的思路與建議。

關(guān)鍵詞：廣州；城鄉(xiāng)要素；平等交換；建議

中圖分類號：F323 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2697（2015）05-0029-05

一、城鄉(xiāng)要素平等交換的內(nèi)涵解析

城鄉(xiāng)要素包括諸多內(nèi)容，本研究將城鄉(xiāng)要素界定為生產(chǎn)要素（Factors of Production）。生產(chǎn)要素是指進行社會生產(chǎn)經(jīng)營活動時所需要的各種社會資源，是維系國民經(jīng)濟運行及市場主體生產(chǎn)經(jīng)營過程中所必須具備的基本因素，一般被劃分為勞動力、土地、資本、技術(shù)和管理五種類型，本文重點研究勞動力、土地和資本。

城鄉(xiāng)要素平等交換，主要是指勞動力、土地和資本等要素按市場規(guī)律等價交換，推進城鄉(xiāng)主體權(quán)利平等化。要素平等交換關(guān)系，是指將生產(chǎn)要素通過社會分工與市場進行交換，讓擁有不同要素稟賦的區(qū)域或利益主體各得其所，共同獲益[1]。城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置的實質(zhì)是指要素報酬均等，維護農(nóng)民生產(chǎn)要素權(quán)益，保障農(nóng)民在勞動力、土地和資本等要素交換上獲得平等權(quán)益，這是推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置的重點，也是健全城鄉(xiāng)一體化體制機制的迫切要求，完善市場經(jīng)濟體制的重大舉措[2]。

二、廣州城鄉(xiāng)要素平等交換存在的主要問題

近年來，廣州逐漸把“三農(nóng)”工作納入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的大戰(zhàn)略之中，對破除城鄉(xiāng)二元體制，改變農(nóng)業(yè)作為弱勢產(chǎn)業(yè)、農(nóng)民作為弱勢群體的地位起到了積極的促進作用，但是二元體制所形成的城鄉(xiāng)有別的兩種制度安排產(chǎn)生的矛盾仍然存在，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的生產(chǎn)要素體系還未真正建立起來，城鄉(xiāng)土地、勞動力與資本等生產(chǎn)要素處于不平等交換狀態(tài)。

（一）農(nóng)民工享受城市公共福利和待遇不對等

在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、體制和政策的影響下，城鄉(xiāng)勞動力要素存在不平等交換，作為城鄉(xiāng)勞動力市場重要組成部分的農(nóng)民工，不僅沒有享受到與城市居民同等的國民待遇，甚至在農(nóng)民工身上還存在著一些歧視性政策，農(nóng)民工難以進入以公有制企業(yè)為代表的勞動力市場，在就業(yè)機會、勞動報酬以及社會保障等方面，與城鎮(zhèn)居民存在明顯差別。

（二）農(nóng)村經(jīng)營性集體建設(shè)用地不能流轉(zhuǎn)

一是農(nóng)村建設(shè)用地不能進入土地一級市場。按照現(xiàn)行土地制度的安排，農(nóng)村集體所有的土地不能直接進入土地一級市場，當農(nóng)用地要變成城市建設(shè)用地時，土地的性質(zhì)必須由原來的集體所有變成國家所有，由國家壟斷土地一級市場[3]。這種土地流動模式和交換關(guān)系，抑制了土地要素在城鄉(xiāng)之間的平等交換。二是在土地出讓的級差收益中，農(nóng)民獲利甚微。土地問題的核心是土地級差收益歸誰所有、由誰支配的問題，目前土地征用往往是靠行政手段用相對低廉的價格把土地要素集中到城市，相伴產(chǎn)生的巨額征地收益同步轉(zhuǎn)入城市，留給農(nóng)村的僅僅是有限的征地補償，農(nóng)民所得微乎其微。三是農(nóng)村集體土地變成國家所有后，依附于土地之上推進的工業(yè)化、城市化乃至房地產(chǎn)開發(fā)，其產(chǎn)生的經(jīng)濟效益數(shù)倍大于對農(nóng)民的補償收益。在土地轉(zhuǎn)讓過程中，其收益大部分流向了城市。

（三）農(nóng)民宅基地用益物權(quán)得不到體現(xiàn)

一是新增分戶及農(nóng)民建房需求不斷增加。廣州市從2001年起基本上停止了農(nóng)民建房的審批工作，而農(nóng)民公寓建設(shè)又無具體的文件規(guī)定，由于不再審批宅基地建設(shè)，但農(nóng)民建房的現(xiàn)實需求并無減少，導致農(nóng)村建房無序，新增分戶也一直積壓，造成歷史遺留問題嚴重。從最新一輪村莊規(guī)劃現(xiàn)狀摸查工作情況看，廣州市各區(qū)新增分戶需求量巨大，例如，根據(jù)現(xiàn)狀摸查結(jié)果，到2020年花都區(qū)新增分戶約3.08萬戶①，歷史欠帳分戶要解決的還有1萬多戶；增城區(qū)到2020年新增分戶約4.9萬戶，歷史欠帳分戶要解決的有2.2萬戶；番禺區(qū)新增分戶需求為4.7萬戶。由于新增分戶及農(nóng)民建房需求日益增長，而建房審批又無合理渠道，因而農(nóng)村住宅違法建設(shè)形勢較為嚴峻，據(jù)估算，廣州市有證村民住宅占住宅總數(shù)的比例約50%左右，有一半左右的農(nóng)民住宅沒有合法手續(xù)。

二是農(nóng)民房屋價值無法得到充分體現(xiàn)。由于受農(nóng)村土地制度改革滯后影響，農(nóng)民住房不具有完整的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，不能進入商品房交易市場。雖然從宅基地使用權(quán)和房屋財產(chǎn)權(quán)來看，物權(quán)法已將宅基地使用權(quán)界定為用益物權(quán)，但由于宅基地使用權(quán)還不能抵押、流轉(zhuǎn)，農(nóng)民的房屋附著在不能流轉(zhuǎn)的宅基地上，導致農(nóng)民房屋價值不能得到充分體現(xiàn)。

（四）農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)不能抵押擔保

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是國家賦予農(nóng)民最重要的財產(chǎn)權(quán)利，承包地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料和最可靠的社會保障。目前我國《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》只允許土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，卻未明確允許抵押。

由于廣州尚未啟動農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地抵押貸款試點工作，農(nóng)民無法由農(nóng)村土地承包權(quán)來實現(xiàn)資金融通和資本積累。

（五）農(nóng)村金融體系不完善，金融服務(wù)不發(fā)達

一是金融資本對農(nóng)村投入不足。受資本逐利等傾向影響，信貸資金流入農(nóng)村的數(shù)量遠低于農(nóng)村資金的流出數(shù)量，金融資本對農(nóng)村的投入不足。現(xiàn)有的農(nóng)村金融機構(gòu)偏存疏貸，存貸差日益擴大，對農(nóng)村信貸投入的增量明顯減少，因而信貸資金涌入城市的傾向明顯，這不僅嚴重束縛了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展后勁，而且加劇了金融資本在城鄉(xiāng)之間配置的失衡。

二是小額貸款公司總量不足，融資成本高。截止到2013年底，廣州總共設(shè)立34家小額貸款公司，深圳有54家，成都有104家，單從數(shù)量規(guī)模來看，廣州已落后于深圳和成都等城市。二是小額貸款公司規(guī)模難以做大。小額貸款公司不能吸收存款，資金來源不足，沒有開展大量小額貸款業(yè)務(wù)的能力，因而發(fā)展壯大難免受到一定影響。

三是農(nóng)業(yè)保險、信貸抵押擔保發(fā)展滯后。一是農(nóng)業(yè)保險品種少。目前，農(nóng)業(yè)保險開展的業(yè)務(wù)范圍主要有：能繁母豬保險、水稻保險和農(nóng)房保險等少數(shù)幾種，遠遠不能滿足農(nóng)村發(fā)展對保險的需求。二是缺乏抵押擔保物品。農(nóng)村金融機構(gòu)之所以“惜貸”，主要是農(nóng)民缺乏合格的抵押擔保，因為農(nóng)村集體土地不能擔保，農(nóng)村房產(chǎn)不能流通，沒辦法作抵押品，造成農(nóng)民貸款難上加難。

（六）涉農(nóng)固定資產(chǎn)投資比例偏低

從表1可以得知，廣州市固定資產(chǎn)投資額從2006年的1696.4億元增加到2013年的4454.6億元，年均增長14.79%，其中城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資額從2006年的1628.9億元增加到2013年的4384.9億元，年均增長14.82%，農(nóng)村固定資產(chǎn)投資額從2006年的67.4億元增加到2013年的169.7億元，年均增長14.09%。城鎮(zhèn)與農(nóng)村的固定資產(chǎn)投資額差距較大，2010-2013年城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資額基本是農(nóng)村固定資產(chǎn)投資額25倍左右。

三、促進廣州城鄉(xiāng)要素平等交換的思路與建議

（一）一個中心：提高城鄉(xiāng)要素流動效率

黨的十六屆三中全會提出加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展以來，廣州市在促進城鄉(xiāng)和諧發(fā)展方面進行了多方面的實踐與探索，取得了顯著成效，但在城鄉(xiāng)要素配置與流動上仍有不足，而促進城鄉(xiāng)要素均衡配置和平等交換的前提條件是提高要素流動效率，通過要素流動促進要素平等交換，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展。

——提高勞動力要素流動效率。一是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場。建立城鄉(xiāng)勞動者自主擇業(yè)、平等就業(yè)的新型就業(yè)制度，引導農(nóng)村富余勞動力在城鄉(xiāng)、地區(qū)間有序流動，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動力市場一體化。二是促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。合理確定農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本分擔機制，讓在城市就業(yè)并有固定住所的農(nóng)民能夠在城市安居，轉(zhuǎn)化成城市居民。三是取消針對農(nóng)民工制定的限制性就業(yè)政策。取消對企業(yè)使用農(nóng)民工的行政審批，簡化農(nóng)民外出就業(yè)手續(xù)，取消專對農(nóng)民工設(shè)置的就業(yè)證等各種登記項目，清理各種針對農(nóng)民工的不合理收費，建立覆蓋城鄉(xiāng)的職業(yè)教育和培訓體系[4]。

——提高土地要素流動效率。土地是最基本的生產(chǎn)要素，勞動力和資本等要素都必須依附于一定的土地之上才能形成生產(chǎn)力，土地為其他各種要素配置在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上提供了存在的空間。一是加快家庭承包經(jīng)營地流轉(zhuǎn)。只有不斷加快家庭承包經(jīng)營地流轉(zhuǎn)，才能有效解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分散、小規(guī)模與大市場、規(guī)?；g的矛盾，更好地發(fā)揮土地使用效益。二是穩(wěn)步推進農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。通過農(nóng)村建設(shè)用地入市，保證土地使用權(quán)在城鄉(xiāng)間自由流動，實現(xiàn)城鎮(zhèn)土地市場與農(nóng)村建設(shè)用地市場全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。按市場經(jīng)濟規(guī)律切實搞好城鄉(xiāng)土地資源的整合，充分利用土地資源，全面提高資源配置效率，促進城鄉(xiāng)土地市場的共同進步、全面繁榮。

——提高資本要素流動效率。一是強化農(nóng)村金融服務(wù)，大力支持新型金融機構(gòu)發(fā)展，為農(nóng)戶提供相關(guān)金融服務(wù)的機構(gòu)，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下網(wǎng)點布設(shè)力度，引導農(nóng)村中小金融機構(gòu)廣泛布設(shè)金融電子機具，加快自助服務(wù)終端推廣力度，進一步改善農(nóng)村的信貸結(jié)算和服務(wù)環(huán)境，解決農(nóng)村金融機構(gòu)網(wǎng)點少、金融服務(wù)缺位、融資難、資金使用效率低等現(xiàn)實問題，讓農(nóng)民享受到與城市居民大致相等的金融服務(wù)。二是提高村鎮(zhèn)銀行在村居覆蓋率，使農(nóng)民足不出村（社區(qū)），即可享受到存、貸、匯等“一攬子”便捷、高效的現(xiàn)代化金融服務(wù)。實施農(nóng)村陽光信貸和富民惠農(nóng)金融創(chuàng)新工程，對“三農(nóng)”開辟信貸“綠色通道”，解決農(nóng)村“貸款慢”問題；進一步強化服務(wù)產(chǎn)品創(chuàng)新和擔保方式創(chuàng)新，積極推進信貸資金回流農(nóng)村，破解農(nóng)村地區(qū)“融資難”問題，提升金融服務(wù)“三農(nóng)”水平，促進農(nóng)村金融與經(jīng)濟互動發(fā)展。

（二）兩大突破

促進城鄉(xiāng)要素均衡配置與平等交換，必須在戶籍制度改革、土地制度改革上實現(xiàn)重點突破。

——戶籍制度改革。長期存在的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，使城鄉(xiāng)資源要素流動渠道不暢，成為城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸，推進戶籍制度改革，有利于打破城鄉(xiāng)交流障礙，提升城鄉(xiāng)資源要素價值。在城鄉(xiāng)戶籍制度形式改革的基礎(chǔ)上，努力破除依附在戶籍之上的城鄉(xiāng)居民不平等的制度藩籬，實質(zhì)性推進內(nèi)容改革。引導農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移，結(jié)合戶籍轉(zhuǎn)移，系統(tǒng)建立土地、住房、社保、就業(yè)、教育、衛(wèi)生支撐保障機制，逐步消除城鄉(xiāng)戶籍待遇差距，促進城鄉(xiāng)戶籍制度融合，推進城市化加速發(fā)展[5]。一是建立完善農(nóng)民進城轉(zhuǎn)戶的制度渠道。對戶籍制度改革進行總體設(shè)計，明確階段性改革目標，分級設(shè)置準入標準。二是充分發(fā)揮市場調(diào)控手段的積極作用，強化制度設(shè)計，通過改革創(chuàng)造資源增量，以市場手段將資源增量變?yōu)樨敻?，以財富增量推動實現(xiàn)改革目標。同時兼顧城市資源承載力情況，分類分階段有序推進，堅決防止損害農(nóng)民利益，防止農(nóng)民流離失所。

——土地制度改革。不斷深化土地制度改革創(chuàng)新，建立和完善有利于破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的土地制度。從土地利用結(jié)構(gòu)、土地權(quán)益保護、土地收益分配、土地市場建設(shè)等方面全面構(gòu)建城鄉(xiāng)土地管理的新格局。積極穩(wěn)妥推進農(nóng)村土地使用制度改革，切實維護農(nóng)民的土地合法權(quán)益，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間土地要素與人口、勞動力、資金等其他生產(chǎn)要素流動相匹配，城鄉(xiāng)要素基本實現(xiàn)統(tǒng)一、均衡、平等交換，全面助推廣州城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展[6]。首先完善農(nóng)村土地承包政策，賦予農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)、抵押及擔保權(quán)。其次是引導和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進行出讓、租賃和入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。

（三）四大轉(zhuǎn)變

——從政府主導向市場主導轉(zhuǎn)變。城鄉(xiāng)要素均衡配置和平等交換除了要發(fā)揮政府的引導作用外，還要結(jié)合中央十八屆三中全會精神，積極發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，堅持和遵循市場經(jīng)濟發(fā)展原則，推進城鄉(xiāng)要素平等交換，力避以往政府行政手段采取過多，違反市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律又收效甚微的弊端，充分發(fā)揮市場在城鄉(xiāng)要素交換中的供需調(diào)節(jié)功能。

——從單向流動向雙向流動轉(zhuǎn)變?？v觀目前廣州城鄉(xiāng)要素流動，基本以單向流動為主，雙向流動、互動仍比較欠缺。勞動力、土地、資本要素大規(guī)模向城市流動，這種生產(chǎn)要素單向流動的結(jié)果也是造成和導致城鄉(xiāng)發(fā)展差距不斷擴大的重要誘因。因此，促進城鄉(xiāng)要素平等交換必須改變目前生產(chǎn)要素單向往城市流動的現(xiàn)狀，加大勞動力、土地和資本向農(nóng)村流入的力度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間要素流動均衡[7]。

——從單個政策突破向政策集成突破轉(zhuǎn)變。十六屆三中全會以來，廣州市加大了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展力度，出臺了一些涉及城鄉(xiāng)要素均衡配置的政策文件，但這些政策文件往往都局限于某一領(lǐng)域，因而實施效果有限。為發(fā)揮政策的引導和導向作用，必須從單個政策突破向政策集成突破轉(zhuǎn)變，使政策形成合力，發(fā)揮政策的綜合指導作用。

——從底層推動向頂層設(shè)計轉(zhuǎn)變。以往，在推動城鄉(xiāng)要素配置和交換中，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場、推進農(nóng)民家庭承包地流轉(zhuǎn)、改善農(nóng)村金融服務(wù)等，基本都是從底層做起?，F(xiàn)在改革已進入深水區(qū)，從底層推動無可厚非，但必須加強頂層設(shè)計，實現(xiàn)從底層推動向頂層設(shè)計轉(zhuǎn)變，尤其要強化城鄉(xiāng)要素平等交換的制度建設(shè)。

參考文獻：

[1]張日新，萬俊毅.要素配置與新農(nóng)村建設(shè)研究[M].中國經(jīng)濟

出版社，2011：176.

[2]沈彭.廣東農(nóng)村土地改革實踐與理論[M].廣州：暨南大學出

版社，2012：89.

[3]王建成，葛濤安.城鄉(xiāng)要素配置及變動分析——以江蘇省淮

安市為例[J].企業(yè)技術(shù)開發(fā)，2013（6）：34-37.

[4]蔣建森.農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的制度創(chuàng)新及其實現(xiàn)途徑[J].

中共浙江省委黨校學報，2013（5）：15-17.

[5]周學馨.重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)要素配置的做法與啟示[J].探索，

2012（4）：21-24.

[6]魏麗莉.論生產(chǎn)要素市場二元性轉(zhuǎn)化中政府作用的發(fā)揮[J].

重慶交通大學學報，2011（10）：34-36.

[7]蘇華，陳偉華，陳文俊.要素生產(chǎn)率和要素配置作用下的中

國城鄉(xiāng)收入差距[J].經(jīng)濟地理，2012（4）：43-45.

（責任編輯：湯欽樂）