關(guān) 靜

（1.吉林大學 東北亞研究院，吉林 長春 130012；2.中共吉林省委黨校 應(yīng)急管理教研部，吉林 長春 130012）

中國公共政策合法化：原則、問題與對策

關(guān) 靜1，2

（1.吉林大學 東北亞研究院，吉林 長春 130012；2.中共吉林省委黨校 應(yīng)急管理教研部，吉林 長春 130012）

合法化是公共政策形成過程中的一個重要環(huán)節(jié)，是政策方案實現(xiàn)向政策執(zhí)行轉(zhuǎn)化進而獲得政策效力的關(guān)鍵步驟。程序簡易規(guī)范、過程公開透明、結(jié)果體現(xiàn)民意是公共政策合法化應(yīng)該堅持的基本原則。然而，在中國的公共政策實踐中，依然存在政策方案缺乏合理性、社會公眾參與意識淡薄、參與能力有待提升、合法化程序缺乏規(guī)范性、缺乏法律保障和制度規(guī)范等突出問題。將更多的民主政治改革力量深入到合法化過程中已勢在必行。因此，應(yīng)在政策規(guī)劃階段確保政策方案的合理性；培養(yǎng)社會公眾民主政治素養(yǎng)和參與意識，提升社會公眾參與能力；強化職能機構(gòu)對合法化的認識，為合法化提供制度保障。

公共政策；合法化；民意

公共政策合法化是使政策方案具備合法性的過程，包括兩方面重要內(nèi)容：一是指職能機構(gòu)依據(jù)法定權(quán)限和程序所進行的一系列提案、審議、批準、頒布政策等行為過程；二是指政策方案作為對社會公眾的行為規(guī)范和指導，必須通過調(diào)研、訪談、協(xié)商等方式，聽取社會公眾的意見，尤其是政策方案相關(guān)利益群體和個人對政策方案的意見，最終要得到所涉及對象的認同和接受。這兩個過程是使政策方案上升為公共政策的必由之路，缺一不可；兩者都在職能機構(gòu)的主導下進行，需要職能機構(gòu)制定合理的規(guī)范和簡易的程序。

如果說前期的政策規(guī)劃更多的是一種科學活動，那么政策合法化則更多地體現(xiàn)了政策過程的政治性。從本質(zhì)上說，公共政策合法化“既是一種制度性的行政技術(shù)，更是一個極為真實的政治過程”[1]。作為行政技術(shù)，合法化主體（即職能機構(gòu)）必然要考慮如何完善合法化的程序，通過最為合理和簡易的程序使政策方案獲得合法性，提升公共政策合法化的行政效率；作為政治過程，合法化主體要立足于公平、正義的政治訴求，廣泛聽取公眾意見、積極回應(yīng)公眾訴求、解答公眾疑難，對政策方案進行實體審查，適度調(diào)整政策方案，追求最大程度上的認可和支持。

一、公共政策合法化的基本原則

公共政策合法化本質(zhì)上既是一種制度性的行政技術(shù)，更是一個真實的政治過程。公共政策合法化在任何國家和政府都存在，但由于國體、政體和政黨制度的差異，合法化的過程會有一定的差別。忽略政治體制上的差異，單純地思考這一制度性的行政技術(shù)，程序簡易規(guī)范、過程公開透明、結(jié)果體現(xiàn)民意的基本原則具有普適價值。

（一）程序簡易規(guī)范

任何政治活動都需要一系列的程序進行規(guī)范，公共政策合法化過程也不例外。程序設(shè)計的優(yōu)劣將直接影響到合法化過程的效率高低。由于合法化涉及到提案、審議、表決等多項連續(xù)的行政程序，甚至要啟動立法程序，因此合法化的程序往往是冗長和繁瑣的。已經(jīng)進行多年的政府流程再造改革，波及國家和政府的多種政治活動和政府行為。如圖1所示，成都市國土資源局將辦理國有土地使用權(quán)協(xié)議出讓的具體流程進行了優(yōu)化，優(yōu)化前后的程序差異非常大。通過簡化程序，不僅減少了政府職能部門的工作量，而且方便了辦理該業(yè)務(wù)的服務(wù)對象，這正是簡化程序的意義所在。必須強調(diào)的是，將合法化的程序簡化不等于降低合法化的重要程度，更不是讓合法化流于簡單的形式。除合法化程序的簡化以外，程序的規(guī)范性同樣舉足輕重，尤其是對于探索性合法化程序來說（不再贅述）。

圖1 成都市國土資源局國有土地使用權(quán)協(xié)議出讓流程圖[2]

（二）過程公開透明

政策過程經(jīng)常被比喻成“黑箱子”，這是因為政策過程的各個環(huán)節(jié)缺乏公開機制和透明度。選擇政策問題的依據(jù)是什么？政策方案由誰擬定？不同備選方案如何選擇？這些問題的答案社會公眾無從得知，有時候甚至連政策對象也不清楚政策的由來。在政策過程各環(huán)節(jié)中，合法化過程的公開透明容易被忽視。因為在多數(shù)情況下，合法化在職能機構(gòu)內(nèi)進行，如果增加公開機制勢必會增加流程和工作難度。即使在合法化過程中引入社會公眾的參與，也是在職能機構(gòu)劃定的參與途徑下進行，是否將參與過程公開、多大程度上公開依然由職能機構(gòu)決定。

也就是說，在合法化過程中職能機構(gòu)處于主導地位，合法化過程的公開透明主要依靠職能機構(gòu)轉(zhuǎn)變觀念，認識到過程公開透明的重要性，并且引入公開機制，增加公開流程。事實上，公開透明的合法化過程可以極大地提升政策合法性程度。因為只有公開透明，才能讓社會公眾和政策對象充分了解和認識政策方案，充分表達對政策方案的看法和訴求，最終的政策方案才能得到最充分的認同和支持。

（三）結(jié)果體現(xiàn)民意

公共政策合法化過程的公開透明原則，要求將多元主體的參與引入合法化程序。那么，這些參與能否真正發(fā)揮作用，是否只是流于形式，就要看合法化的結(jié)果是否真正體現(xiàn)民意。結(jié)果體現(xiàn)民意，才是合法化的關(guān)鍵，是政策方案的合法性最根本的來源。

要實現(xiàn)合法化的結(jié)果真正體現(xiàn)民意，可以借助于多種參與方式，如：聽證會、網(wǎng)絡(luò)民意調(diào)查、電話訪談、一對一調(diào)查問卷等。這些參與方式為結(jié)果體現(xiàn)民意原則提供了技術(shù)上的可行性。但是，要想使公共政策合法化的結(jié)果體現(xiàn)民意，提供參與途徑只是具備了基本條件。更加重要的是，職能部門能否及時有效地發(fā)布信息；社會公眾對政策問題是否有足夠的興趣，對政策方案是否有正確的認識；職能部門提供的參與方式是否公正、便捷，等等。這些問題都會影響合法化結(jié)果是否真正體現(xiàn)民意。

簡易規(guī)范的程序和公開透明的合法化過程是合法化結(jié)果體現(xiàn)民意的制度保障?？梢酝ㄟ^四個問題對合法化過程進行整體的考量（見表1）。

表1 對合法化過程的整體考量

二、中國公共政策合法化存在的突出問題

公共政策合法化是議程設(shè)定和政策規(guī)劃的階段性總結(jié)，是政策執(zhí)行的前提條件。成功的合法化，能夠及時發(fā)現(xiàn)政策活動前期存在的問題，糾正政策方案的不當和偏差，獲得社會公眾和政策對象的認可和支持，為政策執(zhí)行鋪平道路和打下堅實的實踐基礎(chǔ)?？v觀中國公共政策合法化過程，存在以下五個突出問題。

（一）政策方案缺乏合理性

政策方案的合理性至少應(yīng)該包括政策方案的合法性和可行性。政策方案的合法性，既要符合憲法和法律的規(guī)定，又要符合民意。政策方案的可行性，一是技術(shù)可行性，二是資源可行性。表2列舉了中國政策實踐中出現(xiàn)的典型的缺乏合理性的政策及其合法化結(jié)果。

表2 政策方案缺乏合理性的典型案例

（二）社會公眾參與意識淡薄

社會公眾的參與意識與其受教育程度、家庭背景、經(jīng)濟基礎(chǔ)等因素有關(guān)，與整個國家的文化傳統(tǒng)和政治傳統(tǒng)也有一定的關(guān)聯(lián)。中國的社會公眾參與意識強度參差不齊，但普遍對合法化認識不夠。即使有一些參與行為，社會公眾的認識大多停留在所參與的政策方案本身，并不會追溯政策議程、政策規(guī)劃和合法化等政策活動。

事實上，社會公眾更愿意通過非官方、非正式途徑對政策方案進行討論（如民間網(wǎng)站），而不愿意在決策者提供的官方、正規(guī)途徑發(fā)表意見。例如：中國人大網(wǎng)《法律草案征求意見》專欄①中國人大網(wǎng)是全國人民代表大會官方網(wǎng)站，http://www.npc.gov.cn。，會對新起草的、進行修訂的法律草案進行公開的民意調(diào)查。表3是本文撰寫時該專欄公布的已經(jīng)完成民意調(diào)查的法律草案公眾參與情況。從公布的數(shù)據(jù)來看，盡管立法機關(guān)在其官方網(wǎng)站提供了公眾參與平臺，但參與人數(shù)十分有限。

社會公眾之所以選擇非正式的參與方式，是因為非官方、非正式途徑相對自由、輕松的討論環(huán)境，能夠讓參與者自主思考、自由發(fā)言。而官方、正式途徑需要遵循一定的規(guī)則和程序，甚至要受到一定的約束。

（三）社會公眾參與能力有待提升

社會公眾的參與能力通過其具體的參與行為體現(xiàn)出來。而社會公眾作為合法化的參與者，主要參與行為就是對政策方案提出意見和建議，表達自己或所代表的群體的政策訴求。

理性缺失、行為不當是社會公眾參與行為普遍存在的問題。關(guān)于“理性”對決策的影響的討論由來已久，以往的相關(guān)理論更多地關(guān)注決策者的“理性”問題（個人理性或集體理性），忽視作為參與者的社會公眾的“理性”問題。盲目跟風、編造謠言、過分追求個人利益等行為比比皆是，給合法化過程造成嚴重的負效應(yīng)。尤其是在網(wǎng)絡(luò)虛擬社會中，相應(yīng)的約束機制還未建立起來。由于身份的隱蔽性以及監(jiān)測的困難性，違反基本政策規(guī)范的行為無法得到有效制止。要使社會公眾的參與在合法化過程中發(fā)揮正效應(yīng)，必須提高其參與能力。

（四）合法化程序缺乏規(guī)范性

前面提到合法化程序完備性的評判要考慮四個問題：誰能成為合法化參與主體？能否真正“暢所欲言”？投票是否有顧慮？拍板到底依據(jù)什么？從中不難發(fā)現(xiàn)，中國公共政策合法化程序依然缺乏規(guī)范性。主要表現(xiàn)在：一是合法化參與主體缺乏固定的選拔程序、明確的選擇標準以及合理的考核機制。二是缺乏合理的討論機制，很難保證自主發(fā)言、平等探討，很多時候存在“傾向性意見”和“內(nèi)定選項”。三是缺乏合理的表決機制，參與主體出于自身利益的考慮往往心存顧慮，不能暢所欲言，更無法堅持自主表決。四是由于上述問題的存在，合法化成為一種形式，拍板結(jié)果的“合法性”無法保證。

（五）合法化缺乏法律保障和制度規(guī)范

雖然保障公眾參與合法化的一些制度諸如聽證制度、咨詢制度、公示制度已初步建立，但問題在于，多年來的實際運行情況已使一些制度在很大程度上流于形式。聽證、咨詢、公示這些制度的適用范圍、落實程度在初步的制度建構(gòu)中并未被制度化，沒有被明確確定下來。另外，民意調(diào)查、座談會、群眾意見會、民主評議等對于體察民意、了解民情十分有效，但在實踐中，這些措施的實施并未制度化，進行與否、執(zhí)行何種程序，怎樣落實意見等問題并未在規(guī)范性文件中得到明確規(guī)定，仍然在很大程度上離不開行政機關(guān)或行政首長的個人意志。公眾參與的法制建設(shè)相對滯后，公眾參與缺乏充分的法制保障。法律所涉及的公共決策范圍有限，實體性規(guī)范多，程序性規(guī)范少，公眾參與決策缺乏具體可操作的法律依據(jù)。公眾參與公共決策大多處在“無法可依”的情況下。[3]

表3 人大網(wǎng)已結(jié)束征求意見的法律草案及參與情況

三、完善中國公共政策合法化的對策思考

針對上述中國公共政策合法化實踐中存在的問題，如何對合法化過程進行完善，有如下幾點思考。

（一）在政策規(guī)劃階段確保政策方案的合理性

政策方案，既要符合效率要求具備可行性，又要符合法律和民意具備合法性。只有在政策規(guī)劃階段充分考慮到政策方案的可行性和合法性，才有可能順利通過合法化。政策規(guī)劃的核心任務(wù)是政策方案制定，確保政策方案的可行性和合法性的關(guān)鍵在于：制定主體多元，既要給利益相關(guān)者發(fā)言和表態(tài)的機會，又要有利益不相關(guān)者提出相對客觀公正的建議；方案論證方式多樣，實地調(diào)研、專家研討、征求意見等方式應(yīng)該得到有效的運用；參與部門職責明確、分工協(xié)作，既要避免職能交叉，又要防止互相推諉，等等。

（二）培養(yǎng)社會公眾民主政治素養(yǎng)和參與意識，提升社會公眾參與能力

社會公眾的認可和接受是合法性的根本。但社會公眾能否有效地參與，需要決策者提供便捷的參與途徑和自由公正的參與氛圍。同時，還需要社會公眾具備積極的參與意識，并且對政策問題有一定的了解和正確的認知。

1.培育參與型政治文化

阿爾蒙德（Gabriel Abraham Almond）將政治文化分為“傳統(tǒng)型、服從型和參與型三種類型”[4]。在不同政治文化的影響和制約下，社會公眾對于公共服務(wù)參與的態(tài)度及參與的方式都有著較大的差別。參與型政治文化，也稱為“公民文化，是指社會成員對政治體系作為一個整體以及體系的輸入方面和輸出方面都有強烈而明確的認知、情感和價值取向，并對自己作為政治體系成員的權(quán)利、能力、責任以及政治行為的效能具有積極的認識和較高的評價”[5]。參與型政治文化強調(diào)理性的國家認同、政權(quán)合法性來源于民主授權(quán)、理性的政治參與等思想，因此應(yīng)培育社會公眾健康、積極的參與意識。

2.提升社會公眾的理性思考和行為能力

合法化過程中的公眾參與可以分為兩類：一類是對專業(yè)領(lǐng)域的政策方案進行合法化，一類是對普適性的社會、經(jīng)濟和生態(tài)等領(lǐng)域的政策方案進行合法化。前者的公眾參與主體多為各專業(yè)領(lǐng)域的專家、學者和技術(shù)人員，這就要求參與主體不但具備相關(guān)的專業(yè)知識和技能，還要能夠以決策者的角度對政策方案作出全局性的判斷。而對普適性的政策（尤其是一些面向普通社會公眾的政策）方案進行合法化時，公眾參與過程相對復雜。這要求普通社會公眾具備一定的參與能力，如理性思考的能力、正確的價值評判標準和政治鑒別力，等等。而這些能力的提升需要通過日常的宣傳、教育和培訓工作逐步推進。

（三）強化職能機構(gòu)對合法化的認識，為合法化提供制度保障

當前，中國的政策活動普遍存在各自為政、缺乏協(xié)調(diào)等問題，上下級之間、同級之間、公眾與政府之間缺乏有效的溝通和協(xié)商機制。盡管在政策實踐中已經(jīng)逐步引入聽證制度、信息公開制度等，但實際上，由于信息不對稱、程序繁瑣、過程封閉等問題，還僅停留在形式上。職能機構(gòu)在合法化過程中處于主導地位，合法化實踐的改革和完善需要職能部門提供有利的制度保障。

1.充分認識公共政策合法化的意義，高度重視合法化在政策過程中所發(fā)揮的作用

合法化是政策活動的必經(jīng)階段，政策活動的最終目的是通過政策方案的執(zhí)行解決政策問題。而政策方案能否轉(zhuǎn)化為執(zhí)行的實際行動，取決于是否完成合法化。由于合法化往往涉及多元主體、多環(huán)節(jié)以及復雜的利益調(diào)整，很多職能部門出于人力、物力等成本考慮，往往忽視甚至忽略合法化過程。要想真正發(fā)揮合法化的作用，實現(xiàn)合法化在政治生活中的重要價值，職能部門必須轉(zhuǎn)變觀念、提高重視程度、強化認識，并落實到實際工作中。

2.建立健全合法化參與機制，為合法化提供民意基礎(chǔ)

建立健全合法化參與機制，是充分發(fā)揮合法化的作用、確保政策方案具備合法性的制度保障。主要包括參與主體選擇機制、協(xié)商機制、表決機制、監(jiān)督機制和問責機制等。參與主體選擇機制，需要確定合理的選擇范圍、選擇標準和選擇方法，設(shè)計合理的選擇流程。協(xié)商機制，需要提供自由思考、自主發(fā)言的協(xié)商氛圍以及公平、公開的協(xié)商過程。表決機制，關(guān)鍵在于通過合理的流程設(shè)計，消除參與主體的各種顧慮，表達其真實想法和態(tài)度。監(jiān)督機制，要求公開、透明的合法化過程，讓社會個人、社會組織和媒體都能有機會了解合法化過程，接受來自各方面的監(jiān)督。所謂問責，就是指個人或組織對其使用的資源的流向及其效用的交代。[6]問責機制，是合法化主體對工作負責、對民意負責的最后防線。以上是合法化過程需要建立的常規(guī)機制。除此之外，建立經(jīng)常性的民意調(diào)查機制和信息反饋機制，有助于在合法化過程中了解和掌握民意。

首先，建立經(jīng)常性的民意調(diào)查機制。僅僅停留于政策公布之前的民意調(diào)查是不夠的，政策環(huán)境在不斷變化，廣大民眾的價值觀、利益導向也在不斷發(fā)生變化，他們對政策的期望在不同的時期不盡相同，這就是所謂的政策的社會文化環(huán)境。因此，要保證制定的政策能長期發(fā)揮既定作用，就必須經(jīng)常性地進行民意調(diào)查，根據(jù)環(huán)境的改變對政策進行相應(yīng)的調(diào)整，從而保證政策的適應(yīng)性和連續(xù)性。事實證明，經(jīng)常性的民意調(diào)查為政府的政策制定奠定了良好的民意基礎(chǔ)。[7]

其次，建立信息反饋機制。信息反饋是政策過程中的重要環(huán)節(jié)，但長期以來并沒有引起足夠的重視。西方國家政府與智囊機構(gòu)合作，對實施一段時間的公共政策進行效果評估，已成為其常態(tài)化的信息反饋途徑。建立信息反饋機制的指導思想，就是要通過建立公共決策信息反饋機制，使政策信息的反饋經(jīng)?；⑾到y(tǒng)化、高效化、規(guī)范化、制度化。其總體思路就是：以決策組織各部門、各單位都必須反饋信息為前提，以各部門、各單位之間的協(xié)調(diào)反饋為基礎(chǔ)，并使之成為基本的政策信息反饋渠道，從而形成政策信息反饋的有序系統(tǒng)。

綜上所述，公共政策合法化是使政策方案具備合法性的過程。可以說，合法化是政策過程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是政策方案轉(zhuǎn)化為政策執(zhí)行實踐的前提條件；合法化既是決策民主化、法制化的集中體現(xiàn)，又是民主政治改革的重要內(nèi)容，是實現(xiàn)公平、正義的重要渠道。必須看到，中國的合法化實踐依然存在政策方案缺乏合理性、社會公眾參與意識淡薄、參與能力有待提升、合法化程序缺乏規(guī)范性、缺乏法律保障和制度規(guī)范等突出問題。中國的民主政治改革為完善其公共政策合法化提供了有利契機。

[1]吳永生.公共政策合法化的價值分析 [J].陜西行政學院學報，2008，（11）：56-59.

[2]姜曉萍.政府流程再造的基礎(chǔ)理論與現(xiàn)實意義[EB/OL].（2006-05-09）[2015-01-20].http://theory.people.com.cn/ GB/41038/4356448.html.

[3]百度文庫.淺析公共決策中的公眾參與問題[EB/OL].（2011-05-23）[2015-01-20].http://wenku.baidu.com/link? url=G8Pm0G6E2G3h0z0MWqi019BJe6Jf_XDHXz_9DB 8jCx0LJcppzUkE1RpjbOrkw4ljagJ2DLBX HoJ7JoZMiWexRns 9n6jVevPW-JMPg-Tjybu.

[4]漆國生.公共服務(wù)中的公眾參與能力探析[J].中國行政管理，2010，（3）：56-58.

[5]方盛舉.參與型政治文化與當代中國政治文明建設(shè)[J].社會科學研究，2006，（5）：8-12.

[6]吳光蕓，方國雄.解決公共服務(wù)需求的重要思路：第三部門提供公共服務(wù)[J].桂海論叢，2003，（5）：75-77.

[7]周新偉，程新宇.淺析公共政策合法化的必要性及其途徑[J].法制與社會，2009，（2）：190-191.

（責任編輯 張 轉(zhuǎn)）

The Public Policy Legalization of China：Principles，Problems and Countermeasures

GUAN Jing1，2
（1.School of Northeast Asian Studies，Jilin University，Changchun，Jilin 130012，China；2.Dept.of Emergency Management，Party School of the CPC Jilin Provincial Committee，Changchun，Jilin 130012，China）

The legalization is an important link in the course of the formation of public policy，and it is the key step in the process in which the policy-plans translate into policy implementation and then get the effectiveness of the policy.The simple standard procedure，the open and transparent process，and the result reflecting public opinions are the basic principles of public policy legalization.However，the policy practice in China still has some prominent problems，such as unreasonable policy options，weak sense of public participation，low level ofparticipation，nonstandard legalprocedure and protection，etc.So，itis imperative that the reform of democratic policy go on in the course of legalization.Efforts need to be made to ensure the rationality ofpolicy options in policy planning stage，cultivate the sense ofpublic participation of democratic policy，enhance public participation ability，strengthen the functions of institutional understanding of legalization，thereby providing the institutional guarantee for the legalization.

public policy；legalization；public opinion

D035-01

A

1673-1972（2015）02-0005-06

2015-03-07

中共吉林省委黨校青年課題“城市風險管理與政策構(gòu)建”（2014QN11）；吉林省社會科學基金項目“吉林省城市內(nèi)澇風險情景構(gòu)建及對策研究”（2014B317）

關(guān)靜（1982-），女，遼寧朝陽人，吉林大學博士后流動站區(qū)域經(jīng)濟專業(yè)在站博士后，中共吉林省委黨校講師，博士，主要從事公共政策與城市發(fā)展研究。