日本預防與應對地震的經(jīng)驗與啟示＊
2015-12-22 07:53:18楊興坤
地震科學進展 2015年3期
楊興坤
（北京建筑大學經(jīng)濟與管理工程學院，北京 100044）
地震是最為常見的地質(zhì)災害之一，地震具有突發(fā)性強、破壞性大、難以預防、導致次生災害等特點。日本是一個地震多發(fā)的國家，也是應對和預防地震最值得稱道的國家。為了有效應對和預防地震災害，日本有許多經(jīng)驗值得我們學習和借鑒。
1 提高建筑防震標準，減少地震傷亡人數(shù)
1923年9月1日關(guān)東大地震后，日本就出臺了法律，要求修建房屋時必須計算房屋的防震程度。1995年阪神大地震導致6 500多人死亡，30萬人無家可歸，日本政府當年便修改了建筑防震標準——《建筑基準法》。該法規(guī)定高層建筑必須能抗7級以上的強震。此后，日本都按照此標準修建房屋，老舊房屋也按照一定標準進行了加固，要求達到8級地震震不倒，使用期限可以超過100年，對于學校之類的建筑，更是要求達到抗震10級。
東日本大地震，被震毀的房屋極少。人們驚奇地發(fā)現(xiàn)，日本很多高層建筑依然保持完整，甚至連大的裂縫都沒有。大多數(shù)毀壞的房屋也沒有被震垮，更多的是被海嘯吞沒?！都~約時報》稱：“日本嚴格的建筑規(guī)范挽救了很多人的生命。如果地震發(fā)生在其他人口密集的國家，或許已經(jīng)有數(shù)萬人在地震中遇難?！保?］這與日本房屋建筑采用防震技術(shù)、及時進行抗震診斷與抗震修復、每次大震后修改建筑法并嚴格實施等因素密不可分。
為了抵御地震的破壞，日本的高層建筑普遍使用橡膠提高建筑物的抗震性能。而獨戶、古舊建筑，與高層樓房相比，整體重量輕，積層橡膠不起作用。有效的抗震方法是在建筑物與基礎(chǔ)之間加上球型軸承或是滑動體，形成一個滾動式支撐結(jié)構(gòu)。目前彈性建筑在日本非常流行，僅東京就建造了12座，并經(jīng)受住了6.6級地震的考驗，減災效果顯著。日本專家建議，四川也可以多建彈性建筑。因為這種建筑物不直接接觸地面，而是建在隔離體上。當?shù)卣鸢l(fā)生時，能起到減緩上下顛簸的作用［2］。
2 加強防災教育培訓，提升民眾自救能力
日本政府、企業(yè)和民眾都高度重視應急教育和防災演練工作，日本從中小學開始培養(yǎng)公民的防災意識；這種防災教育不僅是在教室里遭遇災難或事故時的應對，而且也包括諸多其他假設的場合，例如在家里遭遇地震時應首先切斷煤氣、電氣，然后經(jīng)由安全通道避難，不使用電梯。演練也包括在公共場合如何遵從引導和指示去往安全地帶等［3］。
防震演練是日本民眾生活中的必修課。入學的時候，每個學生都會從學校領(lǐng)取一本《救生手冊》。電視和報紙等經(jīng)常會介紹有關(guān)防震救災的知識。學校和企業(yè)會組織各種防災演練，民眾會主動參加，演練絕不流于形式。長期有效的訓練使日本民眾有足夠的信心應對地震，有充足的準備面對地震，不會恐慌。地震發(fā)生時，日本人不會慌亂，會表現(xiàn)得很輕松從容。如果正在辦公室里，他們會找到頭盔或是急救包，躲到較為安全的地方，從而減少地震災害的傷亡。日本臨“震”不亂的素質(zhì)和涵養(yǎng)，是很多人都比較贊賞的。雅安蘆山地震中，有一個中學，地震前兩天進行了演練，無一人死亡，這充分說明，防災培訓和演練的重要性。
為了提升民眾防震防災意識，日本政府在1960年將關(guān)東大地震（1923年9月1日）發(fā)生時間確定為一年一度的防災日。每年8月30日到9月5日為日本全國的防災周。防災周內(nèi)，各個行業(yè)會舉行各種防震教育和避難演習。多年的防災教育，讓日本民眾養(yǎng)成了良好的習慣，自救能力較強。地震發(fā)生后，民眾會首先開展自救、然后是鄰里社區(qū)共救、最后才是政府的緊急救援。業(yè)余救援人員往往也是首先到達救災前線的人。日本非常重視住宅是否具備足夠的抗震性能，家具一般會牢牢固定在墻上，床邊會備有防災背包，防災背包里會裝有足夠的食品和求生物品。日本民眾的防災意識基本上貫徹到了工作、生活的每個環(huán)節(jié)中。
東日本大地震后，由于日常防災應急演練有效，民眾并不驚恐慌亂，在東京地區(qū)車站候車回家的上班族井然有序地排上五六個小時，沒有人插隊、吵鬧；大街上市民躲避地震，自覺讓出車道；震區(qū)公園內(nèi)和避難所免費為人們提供毛毯、食物、水等急需用品［4］。
3 加強防震法制建設，依法應對地震災害
日本是較早制定防震減災法律法規(guī)的國家，有比較完善的防震減災法律體系，包括基本法、災害預防法、災害應急法、災后重建與恢復法等，這使日本在應對地震等自然災害時有法可依。日本制定的相關(guān)防震減災法律如表1所示。
在上述法律法規(guī)基礎(chǔ)上，日本地方政府也制定了具體的實施細則、政策與計劃，市、縣政府還制定了對策推進計劃。日本卓有成效的防震法制建設，成為防震救災與應急管理的基礎(chǔ)和法律保障。
中國在防震減災方面的現(xiàn)有法律法規(guī)包括《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》、《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》、《防震減災法》、《破壞性地震應急條例》、《國家破壞性地震應急預案》等。但是我國的防震減災法律體系還需進一步加強和完善，如完善防震減災法律、法規(guī)和標準，修訂國家破壞性地震應急預案、破壞性地震應急條例等法規(guī)，實行地震相關(guān)救援設備的市場準入制度等。
4 發(fā)展民間志愿組織，鼓勵有序參與救援
在日本，發(fā)生地震后，志愿者會立即奔赴災區(qū)。志愿者進入災民家搬運殘留所需的物品，在募捐、鮮血和物資供應上都發(fā)揮積極作用。1995年，因為志愿者在阪神大地震中的優(yōu)異表現(xiàn)，被稱為日本救災史上的志愿者元年。在將近兩個月時間里，有100萬余志愿者自費前往災區(qū)，并全力地投身于抗震救災活動。其中70%左右的人是第一次參加志愿活動，大多數(shù)是20歲左右的年輕人。他們主動提供地方政府無法提供的活動，如做心理咨詢，清理房間，修理自行車、電視，打水等。這些志愿者團體有：地方居民組織，NPO、NGO等市民組織，企業(yè)，工會，宗教團體等。在2011年3月11日東日本大地震中，志愿者們細致入微的工作更是及時撫慰了災民，志愿者甚至為災民做美容護理、按摩與泡腳等工作。
表1 日本相關(guān)防震減災法律
志愿者的良好表現(xiàn)，改變了日本政府對志愿者一直以來的謹慎和限制態(tài)度。日本國會于1998年通過了《特定非營利活動促進法》，為非政府組織的發(fā)展營造了良好的法律環(huán)境。這對志愿組織發(fā)展，鼓勵民眾參與救援起到了積極作用。日本政府對志愿者的要求較為嚴格，經(jīng)驗不足會妨礙救援活動，而且也無法保障安全。由于災后物資奇缺，自己不能解決食宿問題者一般不接受為志愿者。志愿者要求有頭盔、護目鏡、防塵口罩、橡膠手套等專業(yè)裝備，還可以到一些免費的地震知識培訓中心參加學習培訓，提升志愿者的專業(yè)性。
我國的民間志愿組織在抗震救災中發(fā)揮了重要作用，我們應加以鼓勵引導和幫助，加強日常培訓，并在救災前進行有效組織，促進志愿者有序參與地震災后救援。
5 加強地震預報工作，定期公布預警信息
從1960年代起，日本先后實施了8個地震預報5年計劃，但是效果并不明顯。近年來，日本耗資數(shù)千萬美元，建立地震早期預警系統(tǒng)，該系統(tǒng)旨在偵測地震最初跡象，并趕在地震爆發(fā)前向震中附近城市發(fā)出警報，幫助人們獲得數(shù)秒鐘的逃生時間。2011年3月東日本大地震時，數(shù)百萬日本人提前約1分鐘得知了地震的消息，3分鐘后預警海嘯。一些訂閱了特殊預報服務的人通過手機和電子郵件收到了警報［5］。
目前日本建立了1 000余個帶有高靈敏度地震儀的觀測點，高密度覆蓋全國，實現(xiàn)了實時數(shù)據(jù)交換。日本負責監(jiān)控地震的主要機構(gòu)——國家氣象廳負責24小時監(jiān)測地震，并根據(jù)有關(guān)法律要求，在地震發(fā)生后第一時間將信息傳遞到各處。日本在大多數(shù)居民家安裝了地震預警燈，能及時發(fā)出預警。雖然僅能爭取數(shù)秒時間，但預警系統(tǒng)對降低地震的危害具有重要意義，可以讓高速運行的列車提前減速；讓正在運行的電梯快速停靠就近的樓層并開門；或者讓人們及時關(guān)掉煤氣避免火災［1］。
1995年阪神大地震后，日本政府開始不定期發(fā)布基于科研成果的地震預測報告。預測報告的發(fā)布機構(gòu)是政府下設的地震最高決策機構(gòu)——中央防災會議。該機構(gòu)的主席由日本首相親自擔任，成員由防災擔當大臣、內(nèi)閣各部長、4家指定公共機構(gòu)（包括日本電訊電話公司（NTT）、日本廣播協(xié)會（NHK）、日本銀行、日本紅十字會）的負責人以及4名科學領(lǐng)域的權(quán)威學者組成。預測報告是由中央防災會議根據(jù)地震專家最新研究成果撰寫的，一般會繪制出7級地震發(fā)生后可能造成的具體死傷受災情況、標明可能發(fā)生的海嘯或最先淹沒的地區(qū)，火災最容易發(fā)生的地區(qū)［6］。
學習和借鑒日本的做法，我國可整合、完善地震觀察網(wǎng)絡，在地震高發(fā)區(qū)的居民家中和公共場合裝備現(xiàn)代地震預警設備，盡量做到準確預報，及時發(fā)布預警信息。
6 修建防災的避難所，提供災后安身之地
日本建造有大量功能完備的避難場所。公園、廣場和指定的空地等是野外露天避難場所。體育館、幼兒園、文化中心、小學和中學等也是避難場所。避難所并非隨意劃定一個地方，而是日本政府聯(lián)合紅十字會一起運營、管理，儲備有大量防災物資的場所。一般來說，避難場所備有的物資包括：飲用水、防災食品、臨時廁所、固體燃料、供水水筒、毛毯、防水塑料布、鐵鍬、醫(yī)療急救品等。避難所門口一般有一塊銘牌，用日、中、韓三國文字寫明了用途和聯(lián)系電話。一個避難所能在災難時容納附近幾千居民。
這種避難所在1995年阪神大震中發(fā)揮了重要作用，公立中小學在震后幾個月里，為幾十萬災民提供了安身之地?？偨Y(jié)阪神大震的經(jīng)驗，日本政府制定了《地震防災對策特別措施法》，明確規(guī)定了避難所、防災倉庫、防災食糧等方面的標準和要求。
我國很少有像日本這樣功能齊備的避難所，由于我國幅員遼闊，不可能一時在全國都修建，但可以在大城市和地震多發(fā)地區(qū)修建一些避難所?，F(xiàn)代化的、功能齊備的避難所，應具有應急避難指揮中心、應急供水、應急消防措施、應急避難疏散區(qū)、獨立供電系統(tǒng)、應急直升機停機坪等避難功能。修建應急避難所對應對災難、減少傷亡、避免社會恐慌具有重要作用。
7 裝備專業(yè)救援器材，建立專業(yè)救援隊伍
近年來，日本防衛(wèi)廳和自衛(wèi)隊實行地震烈度5級以上出動飛機、派遣自衛(wèi)隊員進行救援。陸上自衛(wèi)隊各駐地都配備一支由二三十人組成的24小時救災部隊，隨時準備前往災區(qū)進行救助。因為地震頻發(fā)，日本各地消防廳開始配備專業(yè)救災救助設備。東京消防廳裝備有機動救助車、吊車、履帶式救助車、水壓切割車、雙臂挖掘機等多種車輛。
日本的地震救援隊伍有破拆、搜救等分工，按人數(shù)多少分為中隊、小隊、分隊。80人的中隊裝備有搜索音響探知器、萬能搬送工具、伸縮梯、瓦斯探測器等；25人的小隊裝備有小型削巖機、吊鉤和鋼索、照明工具、背負式滅火器、救助誘導棒等；10人的分隊裝備有電鋸、液壓千斤頂、多用組合式破拆工具、便攜式醫(yī)藥箱等。這些專業(yè)的救援器材和救援隊伍在救災中發(fā)揮著重要作用。
另外，日本在防震救災中，充分利用現(xiàn)代高科技。日本售出的手機都安裝有GPS接收器，便于追蹤到被困人員。無線射頻技術(shù)廣泛應用于防災救災中，例如內(nèi)置無線射頻識別標簽的手機可快速確定被埋者的具體位置。日本在地震救援中，還動用各種先進的機器人。
8 健全地震保險制度，分散地震災害風險
日本政府于1934年起草了《地震保險制度綱要》，但未能最終通過。最終于1964年通過《地震保險法 》，標志著日本確立了地震保險制度，并在后來做了多次修改。日本巨大的地震保險責任主要由商業(yè)保險公司、日本地震再保險公司和日本政府三者來分擔。日本地震保險制度明確規(guī)定了保險公司和政府各自承擔的賠付比例。地震保險制度是日本政府利用社會保險體系來進行地震災后重建的策略之一。
在日本，地震受災民眾可以不同程度地從政府獲得一定數(shù)額的生活補助，但住宅的重建并沒有納入國家或地區(qū)的災后重建規(guī)劃中，私有住宅的修復和重建完全要依靠民眾自身的力量。所以，地震保險制度在地震災害的重建中發(fā)揮著很大作用。當然，地震保險制度的建立涉及到太多復雜的問題，建立合理的地震保險體制，依靠全社會力量來分擔地震災害的風險，將需要長期的努力［7］。
建立地震保險制度，可分散風險，減輕財政負擔，促進災區(qū)的經(jīng)濟恢復和生活安定。目前，我國應對地震災害風險主要是依靠災后融資機制，即依靠災后國家財政的支持以及國際援助。然而，家庭和政府的災害風險并沒有有效分散和轉(zhuǎn)移，地震災害發(fā)生后，普通家庭主要依靠政府和社會的救助來恢復，政府財政壓力較大。我國也應積極探索和嘗試建立地震災害保險機制，通過災害保險，合理分散風險，對提高重建速度，快速恢復經(jīng)濟發(fā)展，維護社會穩(wěn)定，具有重要意義。
9 整合災害救援資源，提升緊急救援效率
日本除了大量的專業(yè)救援隊伍外，還有很多業(yè)余救援力量。消防團是重要的業(yè)余救援組織，由民眾自愿參加的組織，其成員通過政府審查后，定期會被組織到消防學校接受培訓，并頒發(fā)資質(zhì)證，獲得必要的設施和裝備，成為緊急救援自愿者。這些非專業(yè)救援人員，人數(shù)眾多，是防災和互助的骨干力量。部分日本的企業(yè)組建了本企業(yè)的消防隊，在緊急情況下，企業(yè)消防隊也會接受政府調(diào)遣。日本的明石市便有一支1 400人的常設消防團，另外還有一個由家庭主婦組成的婦女防火俱樂部［6］。2003年，日本宮城縣東部發(fā)生7級地震后6分鐘，便展開緊急救援工作，展現(xiàn)了日本救援工作的高效和協(xié)調(diào)配合。
我國有消防部門、軍隊等大量專業(yè)救援力量，民間志愿組織等業(yè)余救援力量也在不斷發(fā)展壯大。我國地震救援工作中存在志愿者到災區(qū)后無法開展工作，反而為救援工作添堵的問題。這表明只有有效整合各種應急救援資源，才能發(fā)揮合力，實現(xiàn)快速、高效、有序的救援，保障緊急救援工作順利進行。
10 保障免費飲食供給，確?；旧钚枰?/h2>
地震往往導致有大量災民無家可歸，缺乏飲水、飲食等基本生活保障，政府免費保障災民基本生活需要，是有效應對災害，避免社會生活秩序混亂的前提。每次地震后，日本災民可以免費飲用三得利公司自動售貨機的飲料，獲取免費食品，日本一般會由自衛(wèi)隊向災民提供飲用水，災民排隊取水即可，政府還會免費提供飲食。如1995年阪神大地震后，給災民提供免費的三明治或蓋澆飯，還有一些公司捐贈的啤酒。我國在這方面應該說做得比較好，每次地震后，政府都會保障災民的基本生活需要，但也存在諸如礦泉水價格暴漲的情況，因此，在日后地震救援中，還有改進的地方。
［1］《視界》：日本“震”變.［2015－02－15］.http：∥news.qq.com／photon／shijie／single／JP＿quake.htm
［2］王蕾.房屋如何抗震？日本專家：多建彈性建筑.華西都市報，2011－09－22
［3］張永春.日本大地震應急救援啟示錄.中國應急救援，2012（7）：45－53
［4］夏坤，吳志堅，董林.日本9.0級特大地震應急救援與災后重建對我國的啟示.防災科技學院學報，2012（6）：75－80
［5］震前一分鐘地震發(fā)預警 數(shù)百萬日本人提前得消息.北方網(wǎng)，（2011－03－12）［2015－02－15］.http：∥news.enorth.com.cn／system／2011／03／12／006108695.shtml
［6］網(wǎng)易新聞：日本遭遇地震.［2015－02－15］.http：∥news.163.com／special／00012Q9L／ribenkangzhen.html
［7］滕五曉，加藤孝明.日本地震災害保險體制的形成及其問題.自然災害學報，2003（11）：93－99
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