文/唐芳林

建立國家公園的實質(zhì)是完善自然保護體制

文/唐芳林

特約嘉賓 唐芳林

博士，教授級高級工程師，享受國務(wù)院政府特殊津貼的專家，國家林業(yè)局首批“百千萬人才”人選，現(xiàn)任國家林業(yè)局昆明勘察設(shè)計院院長。長期從事林業(yè)規(guī)劃和生態(tài)建設(shè)理論研究工作，曾經(jīng)主持了普達措等7個國家公園的總體規(guī)劃，在自然保護區(qū)和國家公園領(lǐng)域具有較深的理論研究與實踐探索，是國內(nèi)在國家公園領(lǐng)域研究最早的專家之一。

2013年11月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，在“加快生態(tài)文明制度建設(shè)”部分提出：“堅定不移實施主體功能區(qū)制度，建立國土空間開發(fā)保護制度，嚴格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展，建立國家公園體制”。今年5月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》提出“建立國家公園體制，實行分級、統(tǒng)一管理，保護自然生態(tài)和自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性”。2015年，國家發(fā)改委等13個部委局聯(lián)合發(fā)文，在云南等9?。▍^(qū)、市）開展國家公園試點工作。這標志著我國已經(jīng)開始了探索建立具有中國特色的與國際接軌的國家公園建設(shè)進程。

建立國家公園體制一經(jīng)提出，就在社會上產(chǎn)生了很大反響。盡管國家公園產(chǎn)生已有140多年的歷史，但這一概念在中國還是一個新鮮事物，許多人對此并不熟悉?！皣夜珗@”一詞為專有名詞，源于美國，由"National Park"翻譯而來，在中文語境下，容易望文生義，許多人將其理解為“公園”，將其等同于公園、國家級公園、森林公園，簡單理解為普通意義上的供人們休閑游玩的城市公園。國家公園內(nèi)涵豐富，具有多種功能，一些人從各自的角度出發(fā)夸大解讀國家公園在某一方面的功能，結(jié)果是“盲人摸象”一般以偏概全。因此需要正本清源，只有準確、全面地理解國家公園，才能把握國家公園體制建設(shè)的正確方向。

國家公園是自然保護思想發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物

18世紀，歐洲工業(yè)化的背景下，受浪漫主義思潮的影響，西方興起了 “回歸自然”的思潮，這種崇尚自然的思潮也傳導(dǎo)到了美國。19世紀美國正處于大開發(fā)的年代，這場被標榜為征服大陸的美國西進運動，造成了自然的嚴重破壞。有學(xué)者指出，“19世紀美國開發(fā)利用森林、草原、野生動物和水資源的經(jīng)歷，是有史以來最狂熱和最具有破壞性的歷史?！?野蠻的開發(fā)受到了對自然有宗教一般熱愛的自然主義者以及當(dāng)?shù)赝林牡种?，人們開始反思，意識到了自然和荒野的價值，并認識到保護自然資源的重要性和必要性。美國藝術(shù)家喬治·卡特林（George Catlin）1932年在旅途中看到加州約塞米蒂谷（優(yōu)勝美地）的紅杉巨木遭到大肆砍伐，他寫到“它們可以被保護起來，只要政府通過一些保護政策設(shè)立一個大公園，一個國家公園，其中有人也有野獸，所有的一切都處于原生狀態(tài)，體現(xiàn)著自然之美”。在這里，國家公園（National Park）的概念首先被提出。在這些先驅(qū)者的推動下，1864年，美國總統(tǒng)林肯將其劃為予以保護的地區(qū)，因而約塞米蒂谷被視為現(xiàn)代自然保護運動的發(fā)祥地。

1872年3月1日，美國國會通過了有關(guān)的法律，由當(dāng)時的總統(tǒng)格蘭特（Ulysses Simpson Grant）簽署而創(chuàng)建了美國也是世界上第一個國家公園——黃石國家公園（Yellowstone National park）。此后，被人們譽為“國家公園之父”的約翰·繆爾（John Muir）和美國總統(tǒng)西奧多·羅斯福（Theodore Roosevelt）等推動了國家公園運動。美國在自然保護上的成就，帶動和影響了許多國家，各國爭相仿效，紛紛建立了各自具有不同特色的國家公園，以及類似的保護區(qū)。

140多年來，國家公園經(jīng)歷了一個曲折的發(fā)展歷程。國家公園開始建立時，就允許人們進入開展觀光游憩活動，1872年黃石國家公園一開始建立時，主要目的從美學(xué)的角度出發(fā)，保護原野，讓人們便捷地進入，隨著旅游活動的開展，大量的人員進入，環(huán)境遭到破壞，人們甚至打光了這個地區(qū)的狼，生態(tài)系統(tǒng)受到嚴重影響，于是又重新回到保護為主的軌道上，只允許在占國家公園1%的土地上開展游憩活動，隨著時間的推移，又吸收了自然保護區(qū)保護生物多樣性等功能，內(nèi)涵更加豐富，管理更加規(guī)范。

國家公園是重要的保護區(qū)類型

1922年，蘇聯(lián)開始建立自然保護區(qū)，此后一些受蘇聯(lián)影響的國家也開始建立自然保護區(qū)，目的在于嚴格保護自然資源，開展科研活動。中國自1956年開始，借鑒蘇聯(lián)的管理模式，建立自然保護區(qū)，保護森林和野生動植物。我國臺灣地區(qū)則借鑒美國經(jīng)驗建立了8個國家公園。2008年，國家林業(yè)局在云南省開展了國家公園試點，開展了普達措等國家公園試點工作，取得了成效和經(jīng)驗。

世界各國相繼建立了類型多樣、稱謂不一的各種保護區(qū)。僅我國就存在著自然保護區(qū)、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園、水源保護區(qū)、海洋保護區(qū)等類型?！氨Ｗo區(qū)”一詞由英文“Protected Area”（受保護的區(qū)域）翻譯而來，有“保護區(qū)”“保護地”“保護區(qū)域”等多種稱謂，世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）將其中文譯為“保護區(qū)”，為了表述上的統(tǒng)一，我們采用“保護區(qū)”這一說法。IUCN對保護區(qū)的解釋如下：“一個為實現(xiàn)自然界及相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和文化價值得到長期保護而通過法律或其他有效途徑，明確規(guī)定的、公認的、專設(shè)的、獲得管理的地理空間”。

為了減少專業(yè)術(shù)語帶來的混淆，使各國能夠用“共同的語言”交流，反映從嚴格意義的保護區(qū)到可以合理開發(fā)使用的狩獵區(qū)人類保護干預(yù)程度的不同，針對特定的背景及目的選擇合適的管理類別，強調(diào)溝通和理解，促進國際交流和對比，IUCN根據(jù)保護區(qū)的主要管理目標，把保護區(qū)管理分為6類，其中自然保護區(qū)為1類，國家公園是嚴格程度僅次于嚴格自然保護區(qū)的Ⅱ類保護區(qū)。

盡管各國對國家公園的定義會有所區(qū)別，但公認的是，國家公園是國家為了保護重要的自然生態(tài)系統(tǒng)及其景觀和文化資源而特別劃定并管理的保護區(qū)，具有保護、科研、教育、游憩和社區(qū)發(fā)展功能。IUCN對國家公園的定義是：國家公園這種保護區(qū)是指大面積的自然或接近自然的區(qū)域，重點是保護大面積完整的自然生態(tài)系統(tǒng)。設(shè)立目的是為了保護大規(guī)模的生態(tài)過程，以及相關(guān)的物種和生態(tài)系統(tǒng)特性。

這些保護區(qū)為公眾提供了理解環(huán)境友好型和文化兼容型社區(qū)的機會，例如精神享受、科研、教育、娛樂和參觀。

因此，國家公園是自然生態(tài)保護的一種類型，那種把國家公園視為普通意義上的“公園”、把建立國家公園體制視為是旅游開發(fā)的觀點，都是不準確的。中央把建立國家公園體制放到“生態(tài)文明建設(shè)”部分來闡述，而不是放到“經(jīng)濟建設(shè)、文化建設(shè)”部分，足以說明建立國家公園體制屬于自然保護的范疇。

國家公園與自然保護區(qū)有聯(lián)系又有區(qū)別

有人問，既然已經(jīng)有自然保護區(qū)了，為什么還要建立國家公園體制？這是因為作為嚴格保護管理的自然保護區(qū)，沒有體現(xiàn)國家公園既保護又利用的特征。由于社會發(fā)展階段，歷史環(huán)境與國家體制等諸多原因，我國保護區(qū)與國家公園的建設(shè)與美國和世界許多國家均存在明顯的差異。其主要表現(xiàn)在建立時間、發(fā)展歷程、建設(shè)理念、管理體制等方面。

與世界各國相比，我國的保護區(qū)體系建立明顯滯后。我國建立的第一個自然保護區(qū)是在1956年，比西方發(fā)達國家晚了半個多世紀。我國在保護區(qū)體系建立的早期發(fā)展階段正值天災(zāi)人禍的困難時期，故發(fā)展十分緩慢。截至1965年，我國正式建立自然保護區(qū)僅19處。但“文革”期間遭到嚴重摧殘，許多都名存實亡。直到1978年黨的十一屆三中全會，我國的自然保護事業(yè)才獲得了新生。當(dāng)時在搶救性保護的理念指導(dǎo)下，我國保護區(qū)數(shù)量飛速增長。截止2014年底，全國已建立自然保護區(qū)2729處，面積146.9915萬公頃，分屬林業(yè)、環(huán)保、國土、農(nóng)業(yè)、水利、海洋等部門，其中又以林業(yè)部門建立的自然保護區(qū)占主體，全國林業(yè)自然保護區(qū)2174處（林業(yè)國家級自然保護區(qū)為344處），占自然保護區(qū)總數(shù)的80%。此外還建立了國家地質(zhì)公園240個、國家級風(fēng)景名勝區(qū)225個、國家級森林公園779個、國家濕地公園429個，從增長速度、總體數(shù)量上都達到了世界之最，初步建成了全國較為完善的保護區(qū)體系。

我國保護區(qū)自始建時即與國際流行的國家公園建設(shè)理念有較大差異。建國初期，為迅速改變我國的落后面貌，國家大力開發(fā)國土資源，森林資源也受到嚴重消耗。在這一背景下，我國一些著名科學(xué)家在1956年第一屆全國人民代表大會會議上提出了“請政府在全國各?。ㄊ?、區(qū)）劃定天然森林禁伐區(qū)，保存自然植被以供科學(xué)研究的需要”的提案，在第三次會議上獲得通過，這即成為我國自然保護區(qū)建設(shè)的緣起。從該提案中我們可以清楚地看出，我國自然保護區(qū)的早期建設(shè)理念是劃定禁伐區(qū)以為科學(xué)研究提供基地的基礎(chǔ)上形成的。它與美國國家公園為國人提供知性觀光與游憩的理念有著明顯的差異。在那個時代，觀光、游憩、啟智與娛樂等理念被列為資產(chǎn)階級意識形態(tài)范疇而加以排斥。

（未完待續(xù)）