◎姜 雅

萬島之國(guó)如何應(yīng)對(duì)災(zāi)害頻頻
——印度尼西亞地災(zāi)與防治概況

◎姜 雅

▲班達(dá)亞齊海嘯后的情形

班達(dá)亞齊重建后的景象

■新聞回放

2014年12月13日，印度尼西亞中爪哇省的班查內(nèi)加拉縣因?yàn)檫B日暴雨而發(fā)生特大泥石流災(zāi)害，造成至少32人遇難，76人失蹤，40多間房屋被毀，600多名難民無家可歸。在這場(chǎng)災(zāi)難中，印尼的國(guó)家減災(zāi)署會(huì)同國(guó)家搜救隊(duì)和陸軍搶險(xiǎn)救災(zāi)分隊(duì)官兵共計(jì)2000多人投入搜救。

在災(zāi)難過后不久，12月26日，再次喚起印尼人關(guān)于悲痛的記憶，這一天是印度洋大海嘯的十年祭日。2004年12月26日，發(fā)生在印尼北部亞齊特區(qū)的里氏7.9級(jí)強(qiáng)烈地震引發(fā)印度洋大海嘯，造成周邊14個(gè)國(guó)家和地區(qū)受損嚴(yán)重，30萬人死亡，50萬人無家可歸，其中印尼災(zāi)情最為嚴(yán)重，確認(rèn)死亡人數(shù)13萬人，估計(jì)共超過20萬人死亡或者失蹤，直接財(cái)產(chǎn)損失49億美元。

■背景分析

這里被稱為“地災(zāi)超市”

印尼是一個(gè)位于亞洲東南部、地處赤道的萬島之國(guó)，由太平洋和印度洋之間的17508個(gè)大小島嶼組成。由于印尼的地理位置正好處于歐亞大陸南亞邊緣與澳洲大陸板塊及太平洋大洋板塊三大巨型地殼板塊的結(jié)合部，晚生代時(shí)亞洲大陸板塊邊緣開始裂解，中生代至現(xiàn)代，這個(gè)位置地殼運(yùn)動(dòng)頻繁劇烈，形成了現(xiàn)在印尼蘇門答臘西南部—爪哇—魯沙登格拉現(xiàn)代火山島弧帶及環(huán)太平洋地震帶，因此印尼境內(nèi)有大小火山400多座，每年發(fā)生的大小地震不下數(shù)千次，地震還不時(shí)引發(fā)海嘯。再加上印尼常年雨水豐富，工業(yè)過度開發(fā)對(duì)環(huán)境造成了一定程度的破壞，亂砍濫挖現(xiàn)象又屢禁不止，導(dǎo)致印尼的水土流失非常嚴(yán)重，很多山體也變得非常脆弱，大量的地方都被視為山體滑坡易發(fā)的區(qū)域。因此，印尼也被稱為“地災(zāi)超市”。

在印尼的2.37億人口中，大約有60%的人口都密集居住于僅有12萬平方公里的爪哇島上，因此發(fā)生在爪哇島上的自然災(zāi)害很容易造成比較大規(guī)模的人員傷亡。去年12月13日的泥石流災(zāi)害就正巧發(fā)生在爪哇省中部。引發(fā)此次特大泥石流災(zāi)害的直接原因是連日來的暴雨。每年11月到來年4月是印尼的雨季，因此經(jīng)常會(huì)暴發(fā)強(qiáng)降雨引起泥石流災(zāi)害。間接原因有兩點(diǎn)，一是引發(fā)發(fā)生地是個(gè)群山環(huán)繞的大山谷，那里土質(zhì)疏松而泥濘，因此極易發(fā)生泥石流災(zāi)害。二是印尼是個(gè)熱帶國(guó)家，農(nóng)村的房屋都不是很結(jié)實(shí)，所以當(dāng)泥石流來的時(shí)候，他們的房子沒有任何招架之力，居民也就無處可逃。

印尼是全球自然災(zāi)害極端頻發(fā)的國(guó)家之一。據(jù)印尼官方統(tǒng)計(jì)，僅去年開年第一個(gè)月，該國(guó)遭受山體滑坡、火山爆發(fā)、洪澇災(zāi)害等自然災(zāi)害就達(dá)203起，死亡人數(shù)178人，120萬人被迫疏散。而根據(jù)印尼官方對(duì)2014年第一季度的災(zāi)情統(tǒng)計(jì)，共發(fā)生洪水、龍卷風(fēng)、火山爆發(fā)、山體滑坡、干旱、森林火災(zāi)、大海浪等各種自然災(zāi)害共計(jì)372起，死亡245人，受傷1523人，上百萬人流離失所。而近年來，印尼的自然災(zāi)害發(fā)生頻率也大致如此，火山、地震、海嘯接連不斷。

■機(jī)制研究

三級(jí)主體應(yīng)對(duì)地災(zāi)

印尼災(zāi)害應(yīng)對(duì)機(jī)制的實(shí)施主體主要有三級(jí)，第一級(jí)是災(zāi)害應(yīng)對(duì)的內(nèi)閣部委級(jí)常設(shè)機(jī)構(gòu)，第二級(jí)是出現(xiàn)重大災(zāi)害時(shí)臨時(shí)成立的緊急應(yīng)對(duì)委員會(huì)，第三級(jí)是國(guó)際援助組織。

印尼2007年頒布了《災(zāi)害應(yīng)對(duì)法》，成立了一個(gè)跨部門的省部級(jí)災(zāi)害應(yīng)對(duì)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——印尼國(guó)家災(zāi)害應(yīng)對(duì)署，它成為印尼的災(zāi)害應(yīng)對(duì)常設(shè)機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)分成兩個(gè)部分：指導(dǎo)委員會(huì)和執(zhí)行部門。指導(dǎo)委員會(huì)由政府官員和地質(zhì)災(zāi)害專家組成，為災(zāi)害應(yīng)對(duì)提供咨詢和建議。執(zhí)行部門是國(guó)家災(zāi)害應(yīng)對(duì)署的日常辦事機(jī)構(gòu)，具有協(xié)調(diào)、命令和實(shí)施防災(zāi)減災(zāi)政策的功能。印尼災(zāi)害應(yīng)對(duì)署下設(shè)地方各級(jí)災(zāi)害應(yīng)對(duì)分署，以便將防災(zāi)減災(zāi)工作更好地貫徹執(zhí)行到基層各縣。

除常設(shè)機(jī)構(gòu)災(zāi)害應(yīng)對(duì)署以外，印尼還有一些非常設(shè)機(jī)構(gòu)，是當(dāng)有重大災(zāi)害發(fā)生時(shí)臨時(shí)組建的災(zāi)害應(yīng)對(duì)委員會(huì)。委員會(huì)主席可以直接向印尼總統(tǒng)匯報(bào)工作，大大減少了層級(jí)傳達(dá)的拖沓性，提高了政府辦事效率。災(zāi)害應(yīng)對(duì)委員會(huì)主要負(fù)責(zé)災(zāi)區(qū)重建的規(guī)劃和實(shí)施，在這個(gè)過程中，委員會(huì)有權(quán)批準(zhǔn)外國(guó)援助機(jī)構(gòu)進(jìn)入災(zāi)區(qū)開展援救活動(dòng)，有權(quán)統(tǒng)一審核和批準(zhǔn)重建項(xiàng)目，在災(zāi)后重建過程中發(fā)揮了重要作用。委員會(huì)任期四年，四年結(jié)束后，該委員會(huì)依法撤銷，部分權(quán)力回歸國(guó)家災(zāi)害應(yīng)對(duì)署，部分權(quán)力移交給災(zāi)區(qū)重建委員會(huì)。

在印尼的災(zāi)害救援和災(zāi)后重建工作中，國(guó)際組織作為非常設(shè)機(jī)構(gòu)也發(fā)揮了重要作用。比如，在2004年12月26日印尼亞齊特區(qū)和尼亞斯地區(qū)發(fā)生重大地震海嘯災(zāi)害后，共有35個(gè)國(guó)家的軍隊(duì)進(jìn)入印尼領(lǐng)海、領(lǐng)空、領(lǐng)土參與了災(zāi)后第一階段的緊急救援行動(dòng)，另有數(shù)十個(gè)國(guó)外組織參與了災(zāi)后重建工作。2008年重建任務(wù)基本完成，這些國(guó)際援助機(jī)構(gòu)陸續(xù)撤走，但是聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)、開發(fā)計(jì)劃署等的主要機(jī)構(gòu)還繼續(xù)留在這兩個(gè)災(zāi)區(qū)幫助當(dāng)?shù)厝嗣窕謴?fù)生產(chǎn)生活。

■重建范例

大海嘯之后的重生

2014年是印度洋大海嘯10周年祭。以發(fā)生在2004年 12月26日的這場(chǎng)特大海嘯災(zāi)害為例，為了實(shí)現(xiàn)受災(zāi)地區(qū)亞齊特區(qū)的災(zāi)后重建，印尼政府預(yù)算了700億印尼盾（約70億美元）的重建資金。實(shí)際籌集到72億美元，31%來自中央政府等國(guó)內(nèi)資金、36%來自國(guó)際非政府組織，33%來自多邊及國(guó)際援助。重建任務(wù)時(shí)間結(jié)束時(shí)，尚有7%的資金沒有使用完。這些災(zāi)后重建工作的主要內(nèi)容是：

安置流離失所的難民。新建了10萬戶以上的住房來安置難民，加上各種配套設(shè)施，共建設(shè)了超過800萬平方米的建筑物。對(duì)于住房重建，印尼政府統(tǒng)一規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定重建房屋建筑面積人均36平方米，抗7級(jí)地震，建房用地采用私人自用地和公共用地相結(jié)合的處理辦法。

恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。海嘯基本摧毀了當(dāng)?shù)氐臐O業(yè)生產(chǎn)基地和捕魚船。所以印尼政府重建了養(yǎng)魚場(chǎng)和捕魚船，修復(fù)了780平方公里被海水摧毀的農(nóng)田，及164公里的農(nóng)田排水灌溉系統(tǒng)。

重建中小企業(yè)。災(zāi)后大量人員失業(yè)，印尼政府通過培訓(xùn)和小額貸款支持重建各種類型的中小企業(yè)，來解救失業(yè)人員和減少社會(huì)經(jīng)濟(jì)壓力。中小企業(yè)的活躍作為經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的微觀主體也推動(dòng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展。

修復(fù)公共設(shè)施。當(dāng)?shù)卮罅康恼畽C(jī)構(gòu)、學(xué)校、醫(yī)院、寺廟、公路、橋梁等公共設(shè)施在海嘯中被摧毀，需要重新修建。重建過程中首先考慮的是醫(yī)院，其次是永久性的居民住宅。由于亞齊特區(qū)是政教合一的特區(qū)，所以清真寺的重建成為位居第三的重要公共設(shè)施恢復(fù)項(xiàng)目，之后才開展學(xué)校、公路、橋梁等公共設(shè)施的重建工作。

建立災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)和災(zāi)害避難場(chǎng)所。鑒于海嘯等自然災(zāi)害今后還有可能頻繁發(fā)生，印尼政府在恢復(fù)重建資金規(guī)劃中效仿日本設(shè)置了“建立災(zāi)害預(yù)警和災(zāi)害避難所項(xiàng)目”預(yù)算。在重建工作當(dāng)中，首先建立了重建項(xiàng)目信息中心，外國(guó)捐助者可以通過互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)進(jìn)入該信息中心查閱災(zāi)后重建項(xiàng)目的實(shí)施情況。其次建立了災(zāi)害信息中心，該中心與國(guó)際衛(wèi)星預(yù)警信息中心聯(lián)網(wǎng)，可以將當(dāng)?shù)財(cái)?shù)據(jù)和國(guó)際數(shù)據(jù)進(jìn)行交換，發(fā)出預(yù)警。在災(zāi)害防治體系建設(shè)中，印尼學(xué)習(xí)了日本很多有益的做法。日本也是地震、海嘯等自然災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)家，在日本國(guó)內(nèi)，小規(guī)模的地震是家常便飯，普通民眾根本就不會(huì)驚慌。日本從小學(xué)階段就人手一冊(cè)《災(zāi)害緊急應(yīng)對(duì)手冊(cè)》，還經(jīng)常在各個(gè)小學(xué)里舉行防災(zāi)演習(xí)。日本的災(zāi)害避難所通常是各個(gè)區(qū)域內(nèi)的小學(xué)。與日本不同的是，印尼政府并沒有把小學(xué)作為災(zāi)害避難場(chǎng)所，而是在亞齊特區(qū)臨海人口稠密區(qū)域分別專門建立了7個(gè)海嘯避難所，能夠保證附近居民在接到海嘯預(yù)警信號(hào)后20分鐘以內(nèi)進(jìn)入該所避難，為重特大災(zāi)害的防治工作打下了基礎(chǔ)。

（作者單位：國(guó)土資源部信息中心）