楊朝中+黃濤

黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的新一屆中央領導集體，將扶貧開發(fā)作為關乎黨和國家政治方向、根本制度和發(fā)展道路的大事，作為“四個全面”戰(zhàn)略布局和實現(xiàn)第一個百年奮斗目標的重要工作部署和最艱巨任務，提升到了新的戰(zhàn)略高度，提出了一系列新思想、新論斷、新要求。特別是習近平總書記關于精準扶貧的戰(zhàn)略思想，體現(xiàn)了中國減貧與發(fā)展的時代特征，是對扶貧開發(fā)工作思路與方法的重大創(chuàng)新。在舉國上下大力實施精準扶貧精準脫貧的今天，作為一名扶貧工作者，筆者對精準扶貧幾個重大問題，談點認識與思考。

什么是精準扶貧

（一）精準扶貧的要義

“精準”即精細、準確。目前，對“精準扶貧”概念尚未有一個符合形式邏輯的理論定義，但這并不影響我們從扶貧活動的四個基本要素視角，來理解它的基本要義。

首先，從扶貧活動的客體對象要素視角理解。“精準扶貧”基本要義強調的是，扶貧工作重心下移，扶貧政策措施作用對象要精確瞄準到村、瞄準到戶、瞄準到人，并且這些村必須是真正的貧困村，這些戶必須是真正的貧困戶，這些人必須是真正的貧困人口。這就是習近平總書記提出的“扶持對象精準”。

其次，從扶貧活動的資源配置要素視角理解。扶貧資源包括用于扶貧開發(fā)的人力、物力、財力、政策等資源?！熬珳史鲐殹被疽x強調的是，扶貧資源要因村因戶因人配置，堅持分類施策，“一村一策、一戶一法”。習近平總書記提出的“項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準”，歸根到底就是要求扶貧資源配置要精準，要扶在根上，扶在點上。

第三，從扶貧活動的績效產(chǎn)出要素視角理解。扶貧開發(fā)作為一項重大社會經(jīng)濟活動，既然有資源配置和投入，也就應當有績效產(chǎn)出?！熬珳史鲐殹被疽x強調的是，扶貧開發(fā)的績效目標和最終產(chǎn)出就是確?，F(xiàn)行貧困標準下的貧困人口，通過有針對性的扶持，實實在在地得到了實惠，改善了生計，增加了收入，提高了生活質量，告別了貧困。這就是習近平總書記提出的“脫貧成效精準”。

第四，從扶貧活動的制度機制要素視角理解。相對于客體對象、資源配置、績效產(chǎn)出等實體性“硬件”要素來說，扶貧活動的運行機制屬于非實體性“軟件”要素?！熬珳史鲐殹被疽x強調的是，必須建立起一整套保障精準扶貧、服務精準扶貧的制度機制，包括扶貧對象識別機制、扶貧資源整合機制、項目資金使用管理機制、干部駐村幫扶機制、社會力量動員機制、脫貧對象動態(tài)管理機制、考核問責機制、績效評估機制等等。所有這些制度機制，就是中央25號文件提出的“精準扶貧工作機制”。

（二）精準扶貧方略的特征

從種屬概念角度看，精準扶貧是什么？說它是一種扶貧開發(fā)新戰(zhàn)略，可能有些過于宏觀，因為精準扶貧包含很多微觀內容和具體要求，如到戶到人，因人施策等。說它是一種扶貧工作新方法或一項新舉措，未免顯得語境空間過于狹小、太微觀，因為它涉及到諸多方面的制度改革和體制機制創(chuàng)新，顯然“一種方法”或“一項舉措”不能將其囊括。

而介于上述兩者之間的是“方略”?！胺铰浴奔捶结?、方式、方法與策略、謀略，它既包括根據(jù)形勢和任務確定的行動方針，也包括可以實現(xiàn)行動目標的方案集合（含方式、方法）。習近平總書記提出“實施精準扶貧方略”，這一定位是十分科學的。

那么，作為“方略”的精準扶貧，相比較過去的粗放扶貧方式，有哪些不同點或基本特征呢？筆者認為，至少包括以下四個方面：

1、工作重心下沉到人。粗放扶貧的工作重心擺在區(qū)域或縣域，是一種不分貧富、“大水漫灌”的方式。而精準扶貧要求工作重心下沉，到村到戶到人。唯有如此，才能做到精細準確、“精準滴灌”。

2、扶持政策特指特惠。凡到戶到人的扶貧政策，都是特惠政策而非普惠政策，都有特定目標群體或受益對象。粗放扶貧方式則在實際操作中忽視了扶貧政策的特惠性，不分貧富大家平均受益。而精準扶貧體現(xiàn)的是扶貧政策的特指性、特惠性，不搞撒胡椒面，政策“滴灌”到建檔立卡貧困戶、貧困人口。

3、幫扶措施量身定制。粗放扶貧的幫扶方式、幫扶措施大而化之，一般號召、“大呼隆”、“一刀切”的色彩比較濃厚。而精準扶貧強調的是，對貧困人口必須量身定制幫扶措施，因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策，區(qū)別不同情況，做到對癥下藥、靶向治療。對不同扶貧對象，采取具體的、有針對性的差異化扶持。

4、實施機制精細規(guī)范。粗放扶貧方式?jīng)Q定了其工作機制和行為規(guī)則比較原則、抽象，只關心目標，不關注手段；只關心結果，不關注過程。而精準扶貧不僅關心目標、結果，更關注手段、過程和細節(jié)，主要靠建立健全一整套精細規(guī)范的制度體系和各項具體工作的運行約束機制做保證。這是精準扶貧的一大基本特征，是與粗放扶貧相區(qū)別的最大不同點之一。

為什么要實施精準扶貧

實施精準扶貧方略，是為了確保如期實現(xiàn)全面建成小康社會戰(zhàn)略目標。到2020年全面建成小康社會，是我們黨確定的第一個百年奮斗目標，也是“四個全面”戰(zhàn)略布局中的首要戰(zhàn)略，處于引領地位。習近平總書記多次強調，全面建成小康社會最艱巨最繁重的任務在農(nóng)村，特別是在貧困地區(qū)。全面小康是全體中國人民的小康，絕不能讓困難地區(qū)、困難群眾掉隊。

據(jù)2014年扶貧開發(fā)建檔立卡數(shù)據(jù)顯示，湖北省共有貧困人口590萬人，貧困發(fā)生率為14.7%，貧困村4821個，占全省23576個行政村的20.45%。很顯然，對于湖北省來說，如果占15%的農(nóng)村人口仍是貧困人口，五分之一的行政村仍是貧困村，就不是真正意義上的全省全面小康。中央審時度勢，提出實施精準扶貧方略，就是要求各級黨委和政府增強緊迫感和主動性，進一步理清思路、強化責任，時不我待地打贏這場扶貧攻堅戰(zhàn)，下決心補齊貧困地區(qū)貧困人口這塊“短板”，從而確保到2020年如期實現(xiàn)全面建成小康社會戰(zhàn)略目標。

實施精準扶貧方略，是為了最大限度地提高扶貧開發(fā)的針對性和有效性。習近平總書記把實施精準扶貧方略提升到事關扶貧開發(fā)成敗的高度，他強調：“扶貧開發(fā)貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準?！比绾卫斫饩珳史鲐毷玛P扶貧開發(fā)的成與??？我們的認識是，扶貧開發(fā)是一種有投入產(chǎn)出的社會經(jīng)濟活動，必須最大限度地提高社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益，特別是扶貧資金的使用效益。前些年，一些地方出現(xiàn)“不分貧富平均扶持”“扶富不扶貧”“錦上添花、肥上加膘”、面子工程、形象工程、路邊花等，甚至擠占挪用扶貧資金，這都是對扶貧資源的極大浪費，都是對貧困人口權利的剝奪，嚴重削減了扶貧產(chǎn)出效率和扶貧成效，阻礙和延緩了貧困人口的脫貧進程。中央提出實施精準扶貧方略，就是為了盡快改變這一狀況，消除上述“頑疾”。

而落實精準扶貧，歸根到底就是將精準落實到項目安排、資金使用、措施到戶等資源具體配置上。習近平總書記提出“項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準”，其精神實質就是要求各種扶貧資源投入，要瞄準貧困村、瞄準貧困戶，要因村、因戶、因人、因貧困原因科學配置、合理配置，不搞大而化之、撒胡椒面，不搞面子工程、盆景工程，最大限度地提高扶貧措施的針對性，提高扶貧資源投入的有效性，使真正的貧困人口得到政策實惠和好處。只有這樣，才能切實保證扶貧開發(fā)工作有成效，投入有效益。

實施精準扶貧方略，其溢出效益對新常態(tài)下拉動內需具有十分重要的意義。實施精準扶貧方略，落實習近平總書記的“五個一批”重要構想，所產(chǎn)生的溢出效益不可低估，尤其將對新常態(tài)下拉動內需產(chǎn)生重要影響。

以湖北省來說，首先，對占全省1/5行政村的重點貧困村實施整村推進，以及推進配套的重大工程項目，全面開展基礎設施、基本公共服務功能建設，需要成百上千億的投資，而這些投資所產(chǎn)生的乘數(shù)效應拉動湖北省經(jīng)濟增長很有可能達數(shù)千億，甚至上萬億。其次，發(fā)展壯大區(qū)域性特色支柱產(chǎn)業(yè)，是實施精準扶貧方略的題中之義，而特色支柱產(chǎn)業(yè)的壯大，對于貧困地區(qū)尤其是貧困縣培植新的經(jīng)濟增長點至關重要。湖北省貧困地區(qū)開發(fā)程度較低、自然生態(tài)良好、人文氣息濃郁、地域特色鮮明，開發(fā)潛力巨大，附加產(chǎn)值較高，市場優(yōu)勢明顯。毫無疑義，加快發(fā)展貧困地區(qū)特色支柱產(chǎn)業(yè)，將成為未來幾年拉動全省縣域經(jīng)濟增長的重要引擎。第三，實施精準扶貧方略就是要讓貧困地區(qū)貧困人口增加收入，提高生活水平和生活質量。590萬貧困人口的收入水平提高，特別占全省農(nóng)村人口1/3的四大片區(qū)農(nóng)民可支配收入水平的提高，對增加湖北省市場購買力、拉動消費、擴大內需，所產(chǎn)生的積極影響是重大的。

怎樣實施精準扶貧

盡快徹底改變舊觀念和傳統(tǒng)行為方式。多年的扶貧開發(fā)，使我們很多同志形成了思維定勢，固化了路徑依賴，習慣了傳統(tǒng)工作方式。在新的形勢下，有的仍然停留在只注重“爭項目、爭資金、分計劃、分資金”上，而對扶貧項目資金如何精準到戶到人，缺乏深入研究、探索和有效行動。有的地方領導干部認為只要把地方經(jīng)濟搞上去了，依靠“涓滴”效應，貧困村的發(fā)展和貧困戶的脫貧問題也會自然而然地解決，因而把主要精力和投入放在大項目和財源建設上，對貧困戶的扶持仍停留在春節(jié)“送溫暖”等初級形式上。有的地方的精準扶貧仍然只停留在文件上、領導講話中，即使有行動也是把主要精力放在應付上級檢查上，把主要投入放在干線公路沿線邊，打造盆景供領導“下馬觀花”。有的地方精準扶貧口號喊得很響，但實招不多，落實不力，扶貧資源配置、項目安排、資金投放等打著精準扶貧旗號，但過去是怎樣現(xiàn)在仍然是怎樣……這些舊有的觀念、意識和行為方式必須盡快徹底改變，否則實施精準扶貧精準脫貧，就會成為一個口頭禪或一句政治口號。

把“扶貧扶誰”切實找準。實施精準扶貧，首先要解決好“扶貧扶誰”的問題，這是把脈貧困原因、制定幫扶計劃、確定資源投向、檢驗扶貧成效的前提和基礎。不把扶貧對象真正找準，不設立精確的扶貧靶向，精準扶貧只能淪為空談。2014年，湖北省完成了新一輪扶貧開發(fā)建檔立卡工作，識別和明確了到村、到戶、到人的扶貧對象，并建立起建檔立卡信息系統(tǒng)，首次全景清晰呈現(xiàn)了湖北省當前貧困面貌，扶貧對象信息不再只是模糊不清的紙面概念和一個數(shù)字概念，而是可以“全息”明晰到村、到戶、到人。但不可否認的是，少數(shù)地方的建檔立卡數(shù)據(jù)質量不高，部分對象識別不準。當前和下一步，要本著“邊實施邊完善、邊動態(tài)邊調整”的原則，把不是“真貧”的貧困人口挑出來、剔出去，把尚未“進籠子”的真正貧困人口納入進來，把 “扶貧扶誰”的問題解決好。

把“誰來扶”切實搞明確。精準扶貧涉及面廣、政策性強、工作量大，必須有明確的責任主體。一是充分發(fā)揮政府主導作用。各級政府及相關部門通過制定規(guī)劃、完善政策、加強監(jiān)管、強化整合，把政府扶貧資源不折不扣、源源不斷地傳遞到貧困鄉(xiāng)村，落實到貧困人口，以實施精準扶貧方略為統(tǒng)領，進一步深化改革，創(chuàng)新機制，提高扶貧開發(fā)的統(tǒng)籌性、針對性、實效性。二是充分發(fā)揮市場主體作用。通過稅收優(yōu)惠、金融支持等政策吸引各類企業(yè)、經(jīng)營組織和投資人等市場主體，到貧困地區(qū)貧困村投資興業(yè)、開發(fā)資源，實行村企共建、合作雙贏。創(chuàng)新土地流轉、股份合作、扶貧到戶資金入股等產(chǎn)業(yè)扶貧機制，建立貧困戶穩(wěn)定增收長效機制。鼓勵企業(yè)履行社會責任，投資貧困地區(qū)公益事業(yè)，資助農(nóng)村公共服務。三是充分發(fā)揮社會各界的參與作用。打破條條框框限制，探索鼓勵企業(yè)、社會組織、民間機構建立扶貧基金組織，募集資金用于精準扶貧。突破性地倡導開展扶貧志愿者行動，以此解決精準扶貧基層人力和人才資源缺乏問題。

把“扶什么”切實抓細搞對路。實施精準扶貧，“靶向”越小越精準，措施越實越精準。這就要求細分貧困村、貧困人群，堅持分類施策，因人因戶施策，根據(jù)具體的需求確定“扶什么”。本著緩解或消除農(nóng)村多維貧困的理念，對于缺水缺電缺路的，要實行基礎設施建設到村到戶；對于缺乏產(chǎn)業(yè)支撐、收入水平低下的，要實行特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)扶持到村到戶；對因學致貧、缺技術、缺技能的，要教育扶貧培訓到戶；對缺乏生存條件、住危房的，要扶貧搬遷、危房改造到戶；對因病致貧、因殘致貧和缺乏勞動能力的，要實行醫(yī)療救助、困難救助和低保兜底到人到戶等等。在細化幫扶措施、細化項目安排的同時，一定要細化資金匹配，確?！皫讉€一批”真正落實到戶、落實到人。

應處理好四個方面的統(tǒng)籌關系

（一）把到村到戶到人扶貧措施與片區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展統(tǒng)籌起來。雖然二者工作側重點不同，推進方式不同，但并不是矛盾關系，更不是對立排斥關系，要做到“兩者結合”“兩輪驅動”。通過到村到戶到人精準扶貧，推動片區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展；通過片區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展、宏觀環(huán)境條件改善，帶動到村到戶到人精準脫貧。

在片區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展方面，一要著力推進貧困縣產(chǎn)業(yè)結構調整和發(fā)展方式轉變，壯大縣域經(jīng)濟規(guī)模和實力。培育貧困縣特色支柱產(chǎn)業(yè)和市場主體，加大“專精特新”和科技型中小企業(yè)扶持力度，大力發(fā)展民營經(jīng)濟，促進貧困縣縣域經(jīng)濟全面發(fā)展。二要按照合理布局、協(xié)調推進的原則，統(tǒng)籌貧困縣基礎設施建設，加快構建連通內外、功能配套、安全高效、適度超前的現(xiàn)代化基礎設施體系。三要完善貧困縣基本公共服務，實施教育、醫(yī)療、文化、體育扶貧工程，加快貧困地區(qū)社會事業(yè)發(fā)展，促進基本公共服務向農(nóng)村延伸、向貧困村覆蓋，切實織好網(wǎng)、兜住底、促公正。四要堅持市場化、多樣性、可持續(xù)原則，進一步創(chuàng)新扶貧資金運作模式，加快構建財政資金與金融資金協(xié)調配合，政策金融、商業(yè)金融和合作金融分工協(xié)作，民間資金等為補充的多元化金融扶貧資金供給保障體系。五要加強貧困縣生態(tài)環(huán)境保護。實行“內修人文、外修生態(tài)”，強化發(fā)展的生態(tài)剛性約束，加快轉變發(fā)展方式，增強縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的承載能力，確保精準脫貧持久的動力和不竭的資源。六要著力在能力素質提升上實現(xiàn)突破。整合好各類培訓資源，不斷加大職業(yè)教育培訓力度，切實加快人力資源開發(fā)，真正做到培訓底數(shù)摸得清、措施跟得上、效果看得見，努力培養(yǎng)造就一大批有文化、懂技術、會經(jīng)營的新型農(nóng)民。

（二）把當前脫貧與長遠致富統(tǒng)籌起來。解決貧困人口的脫貧問題是近期目標，而不是長遠目標。在我們實施精準扶貧精準脫貧過程中，既要著力抓好近期脫貧問題，還要關注為長遠發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件。一要有步驟、有計劃地改善生產(chǎn)生活條件，發(fā)展骨干產(chǎn)業(yè)項目，注重交通郵電、農(nóng)田水利、供水供電、商業(yè)服務、園林綠化、教育、文化、衛(wèi)生事業(yè)等生產(chǎn)和生活服務設施建設，持續(xù)夯實發(fā)展基礎，增強發(fā)展后勁。二要在項目資金的投向上，把解決當前扶貧對象增收脫貧作為首要任務，同時探索建立促進扶貧對象可持續(xù)穩(wěn)定增收的門路渠道和長效機制，特別要在增加貧困戶的資產(chǎn)性收益方面取得突破性進展，根治貧困人口的脆弱性返貧和長期貧困問題。三要統(tǒng)籌考慮健康、教育、技能等層面的長期治本措施，使貧困人口的自我發(fā)展能力和可持續(xù)發(fā)展能力明顯提高，最終阻斷貧困的代際傳遞。四要加強村級班子建設，讓戰(zhàn)斗堡壘“強”起來，讓村“兩委”成為引領群眾加快發(fā)展的主心骨和領頭羊，打造一支永不撤走的工作隊。

（三）把增加即期收入與提高可持續(xù)創(chuàng)業(yè)就業(yè)能力統(tǒng)籌起來。在推動大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的時代背景下，要實現(xiàn)對低收入貧困人口精準扶貧精準脫貧，必須把增加貧困群體即期收入與提高可持續(xù)創(chuàng)業(yè)就業(yè)能力統(tǒng)籌起來。一要積極構建以生態(tài)農(nóng)業(yè)為基礎、綠色工業(yè)為支撐、現(xiàn)代服務業(yè)為引領的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，努力為貧困人口拓寬增收致富渠道、增加就業(yè)提供機會。二要大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，逐步形成一村一品、多鄉(xiāng)一業(yè)、一縣幾個骨干品種的支柱產(chǎn)業(yè)梯級結構，讓貧困人口在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中獲得實惠。三要做大做強工業(yè)，發(fā)展與本地優(yōu)勢資源相結合的產(chǎn)業(yè)和高技術企業(yè)，將優(yōu)勢資源變成資本，將人力資源變成人口紅利。四要大力發(fā)展農(nóng)村新型經(jīng)營主體，著力培育農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，完善利益聯(lián)結機制，讓貧困戶在農(nóng)產(chǎn)品增值中富起來。五要開展鄉(xiāng)村旅游創(chuàng)業(yè)培訓，扶持貧困戶發(fā)展農(nóng)家樂，拓寬增收門路。六要加快農(nóng)村信息化建設，積極推進電商扶貧，加快貧困地區(qū)商業(yè)網(wǎng)點信息化改造，讓貧困農(nóng)戶盡早融入信息社會。七要著力扶技扶智，提高貧困人口致富能力。制定和實施有針對性的就業(yè)脫貧和創(chuàng)業(yè)脫貧計劃，力爭使每戶有勞動能力的家庭都能掌握一項以上的就業(yè)技能。八要推進金融扶貧，建立貧困戶個人信用檔案，支持貧困縣市統(tǒng)籌使用財政資金和扶貧資金，建立健全風險補償和擔保金機制。創(chuàng)新發(fā)展扶貧小額貸款，確保有貸款需求的貧困戶實現(xiàn)“10萬元以內、三年期限、無抵押、無擔保、全貼息”的貸款全覆蓋，切實解決貧困農(nóng)戶缺資金、貸款難問題。

（四）把內生動力激活與外部有效幫扶統(tǒng)籌起來。貧困群眾既是扶貧開發(fā)的受益主體，也是扶貧開發(fā)的實施主體。解決貧困問題，固然離不開外部的項目、資金、技術的輸入推動，但最根本的還是要靠貧困群眾自力更生、艱苦奮斗。習近平總書記強調“只要有信心，黃土變成金”。精準扶貧一方面要教育培養(yǎng)貧困群眾堅定戰(zhàn)勝貧窮、改變落后面貌的信心和決心，克服“等靠要”依賴思想，依靠自己勤勞的雙手，創(chuàng)造幸福美好新生活。另一方面，要在駐村結對幫扶過程中，讓貧困群眾以主人翁的身份與地位參與扶貧開發(fā)規(guī)劃制定，扶貧項目建設、管理和監(jiān)督的全過程，充分尊重他們的脫貧意愿和發(fā)展民主權利，充分調動他們自我脫貧致富的積極性、主動性和創(chuàng)造性，使貧困群眾始終在參與精準扶貧過程中唱主角、當主體，增加自信，獲得尊嚴，提升能力。

實施精準扶貧，確保如期精準脫貧，是硬指標、硬任務，必須靠地方各級黨委政府的堅強領導、科學決策和強有力指揮；必須靠銳意改革、不斷進取、堅忍不拔的創(chuàng)新精神；必須靠基層干部帶領群眾腳踏實地、艱苦奮斗、苦干實干。在全面推進精準扶貧精準脫貧進程中，要特別注意防止三種傾向：急于求成，弄虛作假，形成扶貧假政績，搞勞民傷財負債工程；搞新的形象工程，搞與貧困對象需求相左或不切實際的面子工程；把功夫下在貧困戶、貧困人口在報表上、數(shù)字上被脫貧、被銷號。要使納入脫貧的貧困人口，實實在在地獲得政策扶持，實實在在地解決實際困難和問題，實實在在地增加了收入、提高生活水平，實實在在地達到了精準脫貧、動態(tài)退出的各項條件。