劉光盛，王紅梅*，胡月明，關(guān)國(guó)鋒，程迎軒，盧陽祿

（1.華南農(nóng)業(yè)大學(xué)，a.公共管理學(xué)院，b.資源環(huán)境學(xué)院，廣東 廣州510640；2.黑龍江省國(guó)土資源勘測(cè)規(guī)劃院，黑龍江 哈爾濱150090；3.國(guó)土資源部建設(shè)用地再開發(fā)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，廣東 廣州510640；4.廣東省土地利用與整治重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，廣東 廣州510640）

自1995 年“ 全球環(huán)境變化人文因素計(jì)劃（international human dimensions programme on global environmental change,IHDP）”實(shí)施以來，有關(guān)土地利用變化的人文驅(qū)動(dòng)因素研究廣泛開展，主要從人口、經(jīng)濟(jì)、城市化與工業(yè)化、區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、投資等方面進(jìn)行研究[1-2]，隨著研究的日益深入，土地利用變化及其政策驅(qū)動(dòng)正成為該領(lǐng)域研究的關(guān)注點(diǎn)。

中國(guó)人多地少，人地矛盾突出，人均土地資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平。為合理利用土地資源，國(guó)家出臺(tái)了一系列調(diào)控土地利用的政策。1986 年國(guó)家土地管理局成立以來，中國(guó)相繼出臺(tái)了一系列政策法規(guī)，特別是耕地保護(hù)、生態(tài)保護(hù)、節(jié)約集約等系列土地政策的實(shí)施，使得中國(guó)土地利用格局發(fā)生較大調(diào)整與變化。因此，探究土地利用變化及政策驅(qū)動(dòng)對(duì)中國(guó)土地政策的調(diào)整和制定具有重要意義。但由于缺少真實(shí)可靠的土地利用變化數(shù)據(jù)，研究土地利用變化及政策驅(qū)動(dòng)的文獻(xiàn)較少[3]。現(xiàn)有的研究主要從兩個(gè)方面展開：從宏觀上定性總結(jié)人口、政策、城市化等人文驅(qū)動(dòng)因素對(duì)土地利用變化的影響[4-6]；從區(qū)域尺度上，運(yùn)用遙感解譯數(shù)據(jù)，選取部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、熱點(diǎn)地區(qū)以及生態(tài)脆弱地區(qū)開展典型案例研究[8-11]?？傮w而言，前人的研究提出了多樣化的土地利用變化驅(qū)動(dòng)因素并認(rèn)識(shí)到了土地政策對(duì)土地利用變化的重要驅(qū)動(dòng)作用，但現(xiàn)有研究對(duì)土地利用變化政策驅(qū)動(dòng)的分析仍模糊，有待進(jìn)一步深入揭示其內(nèi)在規(guī)律。

黑龍江省是東北地區(qū)重要的商品糧與生態(tài)基地，其土地利用變化與國(guó)家糧食及生態(tài)安全息息相關(guān)。黑龍江省憑借豐富的耕地資源和林地資源，成為國(guó)家糧食安全以及生態(tài)保護(hù)戰(zhàn)略實(shí)施的重要區(qū)域。國(guó)家高度重視黑龍江省的土地利用變化（特別是耕地和林地的變化），土地政策對(duì)黑龍江省土地利用變化的驅(qū)動(dòng)作用尤為明顯。因此，黑龍江省土地利用變化及政策驅(qū)動(dòng)的研究對(duì)國(guó)家糧食安全與生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。在過去的28 a 中，黑龍江省實(shí)施了三次土地大調(diào)查（土地概查、土地詳查和第二次土地調(diào)查），初步構(gòu)建了土地利用調(diào)查體系（以三次土地大調(diào)查為節(jié)點(diǎn)，每年進(jìn)行土地變更調(diào)查），并出臺(tái)了一系列土地政策，為進(jìn)行土地政策與土地利用變化的研究提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐。 本文在梳理1985-2012 年國(guó)家和黑龍江省土地政策的基礎(chǔ)上，運(yùn)用黑龍江省土地調(diào)查數(shù)據(jù)以及歷年土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)，分析黑龍江省土地利用變化的政策驅(qū)動(dòng)，為未來土地政策的合理調(diào)整和制定提供一定的參考和依據(jù)。

1 數(shù)據(jù)來源與研究方法

1.1 研究區(qū)域概況

黑龍江省（43°26′-53°34′N，121°10′-135°05′E）位于中國(guó)東北邊陲，由中俄邊界河流黑龍江而得名，是中國(guó)位置最北、緯度最高的省份。黑龍江省地域遼闊，地貌復(fù)雜，地理環(huán)境優(yōu)越，自然資源豐富。區(qū)域內(nèi)擁有舉世聞名的大平原、大森林、大油田，是國(guó)家重要的商品糧、木材、石油、煤炭生產(chǎn)基地，尤其是肥沃的黑土地，與烏克蘭和美國(guó)密西西比河流域并稱世界著名的三大黑土帶。全省總面積47 萬km2，共轄18 個(gè)縣級(jí)市，46 個(gè)縣，68 個(gè)市轄區(qū)，467 個(gè)鎮(zhèn)，429個(gè)鄉(xiāng)，9 070 個(gè)行政村。黑龍江省屬于大陸性季風(fēng)氣候，積溫在1 500-2 600 ℃，年平均降水量400-650 mm，全年無霜期100-140 d。地貌受新華夏系的控制，形成了以大、小興安嶺和東南部山地三大山系，松嫩、三江兩大平原及其之間的丘陵漫崗過渡帶為主體的空間格局。

黑龍江是我國(guó)第一產(chǎn)糧大省，2011 年糧食總產(chǎn)量超過5 萬t，同時(shí)是我國(guó)重要的生態(tài)屏障，是三北防護(hù)林工程的最東起點(diǎn)，在改善區(qū)域環(huán)境中居于重要地位。全省地類以耕地和林地為主，2009 年第二次土地調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，黑龍江耕地與林地面積占全省土地總面積的84.03%。其中耕地面積占全省土地總面積的35.72%； 林地占全省土地總面積的48.30%。建設(shè)用地比例不高，占全省土地總面積的5.71%。

1.2 數(shù)據(jù)來源與處理

1.2.1 數(shù)據(jù)來源 本研究的數(shù)據(jù)來源主要包括兩大類：一是黑龍江省1985、1996、2009 年三次土地調(diào)查矢量數(shù)據(jù)以及2009-2012 年土地利用現(xiàn)狀變更表，這些土地調(diào)查是國(guó)家組織的全國(guó)性大范圍的土地調(diào)查數(shù)據(jù)，具有較高的可信度和完整性，土地利用現(xiàn)狀變更表是在二調(diào)的基礎(chǔ)上所做的變更調(diào)查數(shù)據(jù)；二是國(guó)家和黑龍江省1985 年以來的土地政策梳理，土地政策主要來源于國(guó)家和黑龍江省政策統(tǒng)計(jì)網(wǎng)站和政策匯編材料。

1.2.2 數(shù)據(jù)處理 本研究的數(shù)據(jù)處理工作包括矢量化、重分類、面積平差以及GIS 空間疊加分析等。由于1985 年土地概查數(shù)據(jù)是基于航片通過紙質(zhì)的地形圖轉(zhuǎn)繪而來，在數(shù)據(jù)處理的過程中將原始圖件進(jìn)行掃描矢量化，獲取各地類單元的空間分布信息，并建立其相應(yīng)的屬性信息庫。為方便研究，本文在二調(diào)分類的基礎(chǔ)上分析耕地、林地、草地、建設(shè)用地、水域以及未利用地六大類。由于僅有不含大興安嶺地區(qū)的加格達(dá)奇區(qū)和松嶺區(qū)的概查數(shù)據(jù)和詳查數(shù)據(jù)，為與三期數(shù)據(jù)相銜接，本文剔除這兩個(gè)區(qū)域。以第二次土地調(diào)查土地總面積為基準(zhǔn)，對(duì)各期土地利用面積進(jìn)行調(diào)整平差。在此基礎(chǔ)上，利用GIS 10.0 平臺(tái)將三期土地調(diào)查矢量數(shù)據(jù)進(jìn)行疊加分析，將得到的屬性字段導(dǎo)出到excel 中，運(yùn)用數(shù)據(jù)透視表分別得出1985-1996，1996-2009 年黑龍江省土地利用變化矩陣表。最后，在第二次土地調(diào)查數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上將2009-2012 年土地利用現(xiàn)狀變更表處理成土地利用變化矩陣表。

1.3 分析方法

土地政策對(duì)土地利用變化的影響體現(xiàn)在政策出臺(tái)后一定時(shí)期內(nèi)土地利用變化的軌跡和特征[12]。因此，本研究選取1985 年、1996 年、2009 年以及2012年四個(gè)時(shí)點(diǎn)研究土地利用變化及其政策驅(qū)動(dòng)。分析的主要方法有GIS 空間疊加分析及雙向土地利用動(dòng)態(tài)度模型。在ArcGIS 10.0 平臺(tái)上運(yùn)用空間疊加分析的intersect 工具對(duì)黑龍江省1985 年、1996 年、2009 年的矢量數(shù)據(jù)依次疊加可得到黑龍江省土地利用變化軌跡。

雙向土地動(dòng)態(tài)度模型[13]可用于分析不同時(shí)期黑龍江省各地類的年均轉(zhuǎn)入率與轉(zhuǎn)出率，具體的表達(dá)如下：

式中：Kij表示某一時(shí)期內(nèi)第i 種土地類型的年均轉(zhuǎn)出率，Kji表示某一時(shí)期內(nèi)第i 種土地類型的年均轉(zhuǎn)入率；∑Uij表示第i 種土地類型的期內(nèi)減少面積總和，∑Uji表示第i 種土地類型的期內(nèi)增加面積總和；Ua表示第i 種土地類型的期初面積，T 表示研究時(shí)段（年）。

2 黑龍江省土地利用變化分析

2.1 土地利用變化特征

本文通過對(duì)黑龍江省三次土地調(diào)查的矢量數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，得出全省土地利用變化的總體趨勢(shì)及結(jié)構(gòu)變化特征。為便于比較分析，本文對(duì)三個(gè)時(shí)期年均土地利用變化量進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析（表1）。

表1 黑龍江省三期年均土地利用變化量（km2）Table 1 The quantity of land-use in Heilongjiang Province of three periods（km2）

在過去28 a 中，黑龍江省土地利用變化顯著。耕地變化幅度較大，是流入量最大的土地類型，凈增加27 654 km2，總體上呈先減后增趨勢(shì)，前期（1985-1996年）年均減少197 km2，中期（1996-2009 年）增長(zhǎng)較快，年均增長(zhǎng)1 933 km2，后期（2009-2012 年）增速放緩，年均增長(zhǎng)740 km2；林地和水域總體上呈先增后減趨勢(shì)，1985-1996 年間，林地凈增2 703 km2，年均增加225 km2；水域凈增7 356 km2，年均增加613 km2。1996-2012 年，林地和水域分別減少3 159 km2、7 266 km2，年均分別減少186 km2、427 km2。草地和未利用地持續(xù)減少，1985-2012 年間，草地共減少了11 218 km2，前期（1985-1996 年）年均減少22 km2，中期（1996-2009 年）減少速度較快，年均減少754 km2，后期（2009-2012）減速放緩，年均減少101 km2；未利用地是流出量最大的土地類型，凈減少27 818 km2，前期（1985-1996 年）減速較緩，年均減少795 km2，中期（1996-2009 年）減速增快，年均減少1 011 km2，后期（2009-2012 年）年均減少1 030 km2；建設(shè)用地面積持續(xù)增加，共增加11 747 km2，總體上呈先升后降趨勢(shì)，前期（1985-1996 年）年均增加176 km2，中期(1996-2009 年)增速較快，年均增加552 km2，后期（2009-2012 年）增速稍微放緩，年均增加477 km2。

運(yùn)用GIS 的空間疊加分析方法得出黑龍江省土地利用變化矩陣，根據(jù)各類土地的流向變化數(shù)據(jù)構(gòu)建土地利用變化模型（圖1），分析土地利用變化規(guī)律。

圖1 黑龍江省土地利用變化流向Fig.1 The land use flow of Heilongjiang Province

根據(jù)土地利用變化矩陣，結(jié)合土地利用變化流向可知：耕地是驅(qū)動(dòng)其他土地變化的直接原因，未利用地是主要的輸出地類。土地利用變化的主要路徑為未利用地主要轉(zhuǎn)向耕地、林地及草地，林地、草地主要轉(zhuǎn)向耕地，建設(shè)用地以耕地轉(zhuǎn)入為主?？傮w上看，耕地和建設(shè)用地以轉(zhuǎn)入為主，未利用地和草地以轉(zhuǎn)出為主。從轉(zhuǎn)入看，新增耕地以林地、未利用地和草地轉(zhuǎn)入為主。新增建設(shè)用地以耕地轉(zhuǎn)入為主。從轉(zhuǎn)出看，未利用地主要轉(zhuǎn)向耕地、林地、草地，草地主要轉(zhuǎn)向耕地和未利用地。

具體而言，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，建設(shè)用地增加是土地利用變化的必然趨勢(shì)，1985-2012 年，建設(shè)用地增長(zhǎng)較快，新增建設(shè)用地面積11 755 km2，占期初總面積的73.5%。從建設(shè)用地的流向變化看，建設(shè)用地以侵占耕地為主。28 a 來，64.5%的新增建設(shè)用地面積是由耕地轉(zhuǎn)化而來。但黑龍江省耕地總體增加，因?yàn)檠芯科陂g黑龍江省耕地的轉(zhuǎn)入面積遠(yuǎn)大于轉(zhuǎn)出面積。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，1985-2012 年，黑龍江省耕地轉(zhuǎn)入面積約為轉(zhuǎn)出面積的2 倍。耕地變化較為活躍，從各類土地的轉(zhuǎn)出看，各類土地轉(zhuǎn)出方向主要以耕地為主，轉(zhuǎn)向耕地面積比例均居各類土地轉(zhuǎn)出面積的首位。林地面積基本持平，但利用變化較大，林地以轉(zhuǎn)向耕地為主，占林地轉(zhuǎn)出面積的77.6%；未利用地和耕地是新增林地的主要來源，占林地轉(zhuǎn)入面積的88.4%。草地和未利用地是主要轉(zhuǎn)出地類，相比期初，未利用地減少57.0%，草地減少51.0%。

運(yùn)用土地利用雙向動(dòng)態(tài)度模型計(jì)算不同時(shí)期黑龍江省土地利用動(dòng)態(tài)度（表2），從表中可以看出，未利用地和草地是黑龍江省土地利用變化較活躍的兩種土地類型，其中，未利用地持續(xù)減少是黑龍江省土地利用變化最顯著的特征，三個(gè)不同時(shí)期中，未利用地的年均轉(zhuǎn)出率分別為轉(zhuǎn)入率的1.57、2.00、26.31倍。草地前期（1985-2009 年）土地利用動(dòng)態(tài)度較高，后期（2009-2012 年）逐漸降低，其中，1996-2009 年草地年均轉(zhuǎn)出率最大，達(dá)5.24%。耕地總體變化幅度不大，早期（1985-1996 年） 以轉(zhuǎn)出為主，中后期（1996-2012 年）以轉(zhuǎn)入為主。建設(shè)用地以轉(zhuǎn)入為主，建設(shè)用地持續(xù)增加。各期的土地轉(zhuǎn)入率與轉(zhuǎn)出率之比分別為5.22、8.88、11.63。這表明建設(shè)用地是擴(kuò)展速度較快。總體而言，黑龍江省前期（1985-2009 年）土地利用動(dòng)態(tài)度較高，后期（2009-2012 年）土地利用動(dòng)態(tài)度較低。

表2 1985-2012 年黑龍江省土地利用雙向動(dòng)態(tài)度（%）Table 2 Bilateral dynamic degree of the single LUCC in Heilongjiang Province during 1985-2012（%）

2.2 土地利用變化軌跡

為更好地分析黑龍江省土地利用變化， 利用GIS 對(duì)1985、1996、2009 年三期土地調(diào)查的矢量數(shù)據(jù)進(jìn)行迭代疊加，可以得到黑龍江省土地利用變化的軌跡，土地利用變化軌跡能清晰地表現(xiàn)不同時(shí)期土地利用變化方向以及土地利用變化量。因經(jīng)過多次疊加，圖斑細(xì)碎度較高，本文僅分析前23 種主要土地利用變化模式。

模式1、2 表示耕地轉(zhuǎn)為林地的主要變化軌跡。模式1（耕地—林地—林地） 表示土地類型為1985年為耕地，1996 年和2009 年為林地。1985-1996 年期間，共有6 494 km2耕地轉(zhuǎn)為林地，占同期內(nèi)耕地轉(zhuǎn)為林地的51.4%。模式2 表示1996-2009 年期間，共有4 727 km2耕地轉(zhuǎn)為林地，占同期內(nèi)耕地轉(zhuǎn)為林地總量的55.0%。模式1、2 表明耕地轉(zhuǎn)為林地有減緩的趨勢(shì)。模式3、4 表示耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的主要變化軌跡。1985-1996 年間，1 284 km2耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地， 占同期內(nèi)耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地總量的67.9%；1996-2009 年間，4 198 km2耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，占同期內(nèi)耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地總量的83.0%。模式3、4 表明，建設(shè)用地在1996-2009 年擴(kuò)張較快。其他地類變化軌跡如表3 所示。

3 黑龍江省土地利用變化的政策驅(qū)動(dòng)分析

3.1 主要政策梳理

改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，土地利用結(jié)構(gòu)發(fā)生較大變化，建設(shè)用地面積急劇增加，農(nóng)用地面積特別是耕地面積大量減少。為合理利用土地資源，1986 年國(guó)家成立了土地管理局，同年頒發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)土地管理，制止亂占耕地的通知》。1992 年鄧小平南巡確定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制后，為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國(guó)家實(shí)行土地有償使用制度，頒布并實(shí)施《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》。隨著改革的深化和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國(guó)耕地保護(hù)面臨的形勢(shì)越來越嚴(yán)峻，尤其是到了20 世紀(jì)90 年代末期，開發(fā)區(qū)熱、房地產(chǎn)熱導(dǎo)致耕地面積銳減，威脅國(guó)家糧食安全和生態(tài)安全[14]。1997 年國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》（以下簡(jiǎn)稱通知），提出了一系列加強(qiáng)土地管理和耕地保護(hù)的措施。在我國(guó)，耕地保護(hù)政策的落實(shí)主要通過五級(jí)土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行。但直到1998 年，第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議修訂并通過了《土地管理法》，將分級(jí)限額的土地制度改為用途管制制度，我國(guó)土地總體規(guī)劃上升到法律層面，土地利用總體規(guī)劃才真正起作用。

表3 1985-2009 年黑龍江省主要地類變化軌跡Table 3 Main LUCC trajectories pattern during 1985－2009 in Heilongjiang Province

進(jìn)入21 世紀(jì)以來，本著控制總量，用好增量，盤活存量的土地管理原則，圍繞耕地保護(hù)、生態(tài)保護(hù)以及節(jié)約集約利用，我國(guó)頒布一系列土地政策。黑龍江省是國(guó)家重要的商品糧與生態(tài)保護(hù)基地。耕地保護(hù)與生態(tài)建設(shè)是區(qū)內(nèi)土地管理的重點(diǎn)。2002 年國(guó)務(wù)院發(fā)布《退耕還林條例》，2004 年國(guó)家開始實(shí)施免征農(nóng)業(yè)稅，同時(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的惠農(nóng)政策，農(nóng)民可根據(jù)耕地面積獲得直接補(bǔ)貼。2008 年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》，通知明確指出大力促進(jìn)節(jié)約集約用地，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地的合理利用，提高土地利用效率。

3.2 政策對(duì)黑龍江省土地利用的驅(qū)動(dòng)效應(yīng)分析

綜合黑龍江土地利用變化分析和政策梳理結(jié)果，匯總形成黑龍江省研究期內(nèi)土地政策變化與土地利用變化對(duì)照表（表4）。

表4 黑龍江省土地政策與土地利用變化Table 4 Land policy and land use change in Heilongjiang Province

3.2.1 農(nóng)業(yè)政策 黑龍江省是我國(guó)13 個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)之一，在保障國(guó)家糧食安全中占有重要地位。黑龍江歷來重視省內(nèi)的糧食生產(chǎn)工作，出臺(tái)了一系列農(nóng)業(yè)發(fā)展政策。2004 年黑龍江免征農(nóng)業(yè)稅配套改革試點(diǎn)政策出臺(tái)后，小麥、稻谷、玉米、大豆等主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)價(jià)格指數(shù)（中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒） 波動(dòng)上升，以2003 年為基期，小麥的生產(chǎn)價(jià)格指數(shù)由2004 年的104.6 增長(zhǎng)至2008 年的158.5，稻谷的生產(chǎn)價(jià)格指數(shù)由2004 年的88.3 增長(zhǎng)至2008 年的122.5。黑龍江的農(nóng)業(yè)稅改革及農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策增加農(nóng)民收益，刺激了農(nóng)民種田積極性，增加耕地有效利用面積。

3.2.2 耕地保護(hù)政策 耕地保護(hù)是黑龍江省土地管理的核心。從表3 可以看出，黑龍江省耕地保護(hù)政策大致經(jīng)歷了三個(gè)不同的階段，耕地保護(hù)工作的重心從數(shù)量保障到質(zhì)量提升、生態(tài)改善轉(zhuǎn)變。

1985-1995 年（問題識(shí)別階段）：1985 年黑龍江省的土地概查開始了解全省土地資源總體情況，并逐步意識(shí)到耕地保護(hù)的重要性，出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)土地管理、制止亂占耕地的通知》。隨著改革的深化和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，耕地資源大量減少，直接威脅國(guó)家糧食安全。1986 年，為加強(qiáng)全省土地、城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理，黑龍江省成立土地管理局。在土地管理局的統(tǒng)籌下，黑龍江省進(jìn)行了土地詳查，數(shù)據(jù)顯示，黑龍江耕地資源呈減少的趨勢(shì)。本階段著重探索土地有償使用，土地出讓成為熱門，土地詳查結(jié)果出來后，黑龍江省逐漸認(rèn)識(shí)耕地保護(hù)的嚴(yán)峻形勢(shì)，出臺(tái)了一系列耕地保護(hù)政策，旨在遏制耕地減少趨勢(shì)，保障國(guó)家糧食安全。但由于政策的滯后性，該階段耕地面積仍呈減少的趨勢(shì)。

1996-2009 年（政策作用階段）：土地詳查結(jié)果出來之后，黑龍江省高度重視省內(nèi)耕地保護(hù)工作，先后制定《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》等一系列耕地保護(hù)政策，這些政策作用效果明顯，耕地逆轉(zhuǎn)了以往減少趨勢(shì)，呈現(xiàn)突變式增長(zhǎng)。從政策層面看，耕地增長(zhǎng)既是耕地保護(hù)政策直接作用的結(jié)果，也是國(guó)家農(nóng)業(yè)扶持政策間接作用的結(jié)果。農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策出臺(tái)之前，農(nóng)戶為避稅，存在少報(bào)或瞞報(bào)耕地?cái)?shù)量現(xiàn)象。第二次全國(guó)土地調(diào)查采用以“3S”技術(shù)為核心的更加科學(xué)合理的調(diào)查技術(shù)，耕地?cái)?shù)量得到更客觀的反映。

2010-2012 年（反饋調(diào)整階段）：第二次土地調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，全省耕地資源數(shù)量顯著增加，但質(zhì)量堪憂。耕地主要是由林地和未利用地轉(zhuǎn)化而來，新增的耕地質(zhì)量難以保障。本階段全省耕地政策重心轉(zhuǎn)為耕地質(zhì)量提高上，相繼提出耕地占補(bǔ)平衡政策以及高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)等耕地質(zhì)量提升政策，著力提高耕地質(zhì)量。

3.2.3 建設(shè)用地管控政策 改革開放以來，我國(guó)建設(shè)用地管控政策經(jīng)歷了從無序到有序，從無償?shù)接袃敚瑥臒o期限到有期限，從粗放到集約的變化過程。

1985-1995 年（探索階段）：國(guó)家土地管理局成立后，國(guó)家逐步探索實(shí)施土地有償使用制度，1987年在深圳率先試行土地有償使用。1988 年通過的憲法修正案，以國(guó)家根本大法的形式規(guī)定了“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。1990 年國(guó)務(wù)院發(fā)布《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》標(biāo)志著中國(guó)土地市場(chǎng)管理走上了有法可依的軌道。隨著九十年代上半期出現(xiàn)的“土地?zé)帷焙汀伴_發(fā)區(qū)熱”，土地出讓收入成為黑龍江城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新引擎，在土地財(cái)政驅(qū)動(dòng)下，地方政府盲目建設(shè)各類開發(fā)區(qū)，大量圈占耕地，隨意改變、突破土地利用總體規(guī)劃規(guī)定等問題仍舊大量存在，土地浪費(fèi)嚴(yán)重，土地問題日益突出。由于市場(chǎng)化機(jī)制剛剛起步，以及土地政策不完善等原因，直接造成土地利用方式混亂，濫用土地現(xiàn)象突出，建設(shè)用地增加迅速。

1996-2009 年（完善階段）：從九十年代下半期，隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，建設(shè)用地迅猛增長(zhǎng)，年均增長(zhǎng)率由1.13%增長(zhǎng)至2.77%。國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人高度重視土地管理工作，要求切實(shí)保護(hù)耕地，加強(qiáng)土地內(nèi)涵挖潛，促進(jìn)節(jié)約集約用地逐步成為土地管理政策制定的重心。2000 年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》，提出要通過挖潛，改造舊鎮(zhèn)、積極開展遷村并點(diǎn)，土地整理，開發(fā)利用荒地和廢棄地，解決小城鎮(zhèn)的建設(shè)用地。2002 年國(guó)土資源部發(fā)布《關(guān)于印發(fā)土地開發(fā)整理規(guī)劃管理若干意見的通知》 進(jìn)一步確定通過土地開發(fā)整理加大內(nèi)涵挖潛。2007 年國(guó)土資源部發(fā)布《關(guān)于加大閑置土地處置力度的通知》，進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)閑置土地的清理力度，加強(qiáng)土地的內(nèi)涵挖潛。2008 年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》 明確指出大力促進(jìn)節(jié)約集約用地。

2010-2012 年（節(jié)約集約發(fā)展階段）：節(jié)約集約政策的實(shí)施取得了一定的成效，黑龍江省建設(shè)用地快速擴(kuò)展趨勢(shì)得到一定程度的緩解。建設(shè)用地年均增長(zhǎng)率由1996-2009 年的2.77%下降為2.40%。

4 結(jié)論與討論

4.1 主要結(jié)論

28 a 來，黑龍江省土地利用發(fā)生了顯著變化，耕地先減后增，其中，林地、未利用地和草地對(duì)耕地增加貢獻(xiàn)最大。林地呈現(xiàn)一定波動(dòng)趨勢(shì)，但總體面積基本持平。草地持續(xù)減少，主要轉(zhuǎn)為耕地。建設(shè)用地快速增長(zhǎng)，年均增長(zhǎng)率為5.13%，遠(yuǎn)大于其他地類。土地利用變化的總體路徑為未利用地轉(zhuǎn)向耕地、林地及草地，林地、草地轉(zhuǎn)向耕地，耕地轉(zhuǎn)向建設(shè)用地。耕地保護(hù)是土地結(jié)構(gòu)變化的核心因素，直接推動(dòng)其他各類用地的變化，糧食生產(chǎn)銷售及其相關(guān)政策在土地利用變化過程中發(fā)揮主要驅(qū)動(dòng)作用，農(nóng)業(yè)政策調(diào)整調(diào)動(dòng)農(nóng)民糧食生產(chǎn)積極性，提供利益驅(qū)動(dòng)力，耕地保護(hù)政策維護(hù)耕地?cái)?shù)量紅線，奠定耕地?cái)?shù)量基礎(chǔ)，建設(shè)用地管控政策避免建設(shè)用地盲目擴(kuò)張，保障優(yōu)質(zhì)耕地?cái)?shù)量，提高耕地質(zhì)量。在保障糧食安全的前提下，應(yīng)加大對(duì)草地、林地的生態(tài)用地的政策支持力度。

黑龍江省耕地保護(hù)政策對(duì)耕地驅(qū)動(dòng)作用大，耕地?cái)?shù)量顯著增加。但目前土地利用還存在耕地質(zhì)量難以保障、生態(tài)用地減少、建設(shè)用地低效等問題，亟需通過制定或調(diào)整相應(yīng)土地政策，積極推進(jìn)黑龍江省兩大平原現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革試驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。因此，將來土地利用過程中，應(yīng)制定或調(diào)整相應(yīng)土地政策，節(jié)約集約利用土地資源，提高資源利用效率：實(shí)施建設(shè)用地空間管制和存量用地再開發(fā)，嚴(yán)格控制侵占優(yōu)質(zhì)耕地，統(tǒng)籌耕地與建設(shè)用地利用；提高耕地質(zhì)量，轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)方式，防止侵占生態(tài)用地，打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系；劃定生態(tài)紅線，提升生態(tài)空間，合理有序開發(fā)未利用空間。

4.2 討論

不同政策對(duì)土地利用的相互作用增加土地利用變化政策驅(qū)動(dòng)的復(fù)雜性。同時(shí)，政策對(duì)黑龍江省土地利用變化的影響不僅受全國(guó)相關(guān)政策的影響，還與黑龍江省對(duì)國(guó)家政策的執(zhí)行及區(qū)域政策等密切相關(guān)。政策對(duì)土地利用交互影響的復(fù)雜性和長(zhǎng)期性以及土地利用變化影響因素的多元化增加了量化兩者相關(guān)關(guān)系的難度。本文嘗試通過分析黑龍江省28 a來的土地利用變化，進(jìn)而梳理出研究期間土地利用變化影響的相關(guān)政策，定性分析土地利用變化與政策實(shí)施的相關(guān)性，是一種定性分析。因此，定量化土地政策對(duì)土地利用變化的影響機(jī)理及動(dòng)態(tài)變化仍需進(jìn)一步研究。

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